融入式自治：力量整合視角下村民自治有效實現的路徑選擇

摘?要：強勁的治理合力是驅動新時代村民自治高效運轉的根本動力，是村民自治場域對各種治理力量的吸納和融合。然而在治理現代化轉型進程中，村民自治面臨黨建融入難、“鄉政”與“村治”雙向回應缺失、多元主體掣肘耗散自治力量等困境。融入式自治重塑了村民自治的自主性、群眾性、協商性力量表征，為村民自治持續有效運行和高質量發展注入了新動能。融入式自治基于“融入性”“互動耦合”“融合共生”的自治策略，實現了黨建與自治互融、行政與自治互動、多元主體與自治互生的協調共融格局，最大限度提升了村民自治的有效性。

關鍵詞：村民自治；治理力量；治理現代化

中圖分類號：D63? ????文獻標志碼：A? ? ?文章編號：1002-7408（2024）02-0076-05

治理現代化的轉型進一步明晰了多重力量參與治理的發展趨向和目標，彰顯了加強治理力量整合的迫切性和重要價值。村民自治作為治理現代化的基礎工程和重要內容，是否擁有強勁的治理合力對其進行驅動，直接影響到其能否持續高效運轉，進而影響到國家治理現代化的整體推進。近年來，為提升村民自治的有效性，各地開展了積極的實踐探索和理論互動，出現了諸如“兩級自治”“村組共治”“復合自治”“小組自治”“片區自治”“隊委自治”“政經分離”“微自治”等實踐樣態，在極大創新和豐富村民自治實現形式的同時，也面臨難以有效融入農村基層治理并產生自治動能的問題。因而，亟待探究村民自治快速發展的密碼，探尋驅動村民自治高效運轉的力量表征和動力邏輯。本文試圖提出一個融入式自治的方式，通過整合村民自治場域中的多重力量，對村民自治的實現路徑進行前瞻性探索。

一、村民自治面臨的融入難困境

當前村民自治遭遇治理轉型帶來的挑戰，黨建引領、政府治理、多元參與和村民自治之間缺乏有效吸納和深度融合，使得這些治理力量“懸浮”于村民自治的表層，難以形成治理合力并產生最大化的村民自治績效。

（一）引領型黨建與村民自治融合度不高

黨的基層組織是村民自治的核心力量，通過發揮黨建引領作用并輔之以組織嵌入機制，在提升村民自治有效性的同時確保了正確的政治方向，較好破解了黨組織在村民自治中的“失聯”問題。然而，黨建引領自治也陷入了“有‘組織’但離‘治理有效’還有一定距離”的困境，黨建引領難以高效匹配村莊的高效能治理。具體表現在：一是針對農民個體分散化、村莊組織自利化傾向，黨組織不能有效遏制這些主體的逐利沖動，并將它們有機組織起來達成集體行動的目標。比如，當協商和討論的一些議題與個體利益關聯度不高時，往往存在“事不關己，高高掛起”的“不理會”和“難協商”現象。二是農村黨員離散化，“候鳥式”外流與“偶爾性”回歸并存，黨員參與村民自治面臨“融入難”和“回歸難”的雙重困境，給黨建融通自治帶來了很大的不確定性。黨員長期疏離于黨內生活系統之外，造成其參與村民自治在領導治理能力、把握農村發展趨勢、模范帶頭作用發揮等方面存在諸多不適應，出現“說話沒人聽，辦事沒人跟”的“邊緣化”傾向。三是黨建單元與自治單元不一致，黨建單元距離自治單元較遠，黨組織功能發揮鞭長莫及，黨建“距離遠——功能弱”，難以匯聚基于黨組織領導的堅強有力的村民自治單元合力，黨組織“管不著”“管不了”“管不住”問題仍然較大程度存在，影響村民自治績效。

（二）“鄉政”與“村治”缺乏雙向回應

村民自治離不開基層政府和村民群眾的良性互動，“需要自上而下的政府治理與自下而上的村民參與雙軌道有效耦合”，進而達成一種既“強鄉政”又“強村治”的“雙向回應”式治理關系。但是，在村民自治中出現了“行政有效、自治無效”的消極問題，“鄉政”一家獨大，“村治”公職化色彩濃厚，村民自治“過度行政化”依然是長期存在且難以繞開的問題。一方面，政府自上而下的資源供給與村民的利益需求表達缺乏深度契合。政府往往承擔了項目決策、實施、管理和監督的全過程工作，實行“一竿子插到底”式管理，村民對項目實施、監督和后續管理根本不清楚，形成“什么事都是政府辦的”慣性思維，政府的意圖與村民內心意愿和利益需求鏈條被阻斷，“村民想干沒錢干，政府干了村民不認同”的難題仍然得不到真正化解。另一方面，村民自下而上的向上參與反饋和政府治理輸入缺乏有效聯結。實踐中產生的“村民代表會議”“村民議事會”“村民理事會”等是村莊與基層政府實現傳遞民意、信息反饋和促進政治參與的重要場域和“中間橋梁”，但這些向上參與反饋的渠道并沒有成為政府與村民雙向信任、信息互通和“共在共銜”的治理空間。“上”與“下”界限分明，基層政府與自治組織各有各的治理體系和機制，政府治理向下推進與村民群眾向上參與存在逆向沖突，彼此互動脫節。

（三）多元主體掣肘難以形塑共生場域

村民自治總是在一定的村莊場域下開展的，治理平臺也是開放吸納的，農村社會組織、致富能人、新鄉賢、精英群體等多元主體與黨政組織、村民群眾的交互共治應是村民自治的理想策略。然而，在多元主體進入村莊治理場域后，由于主體間的相互掣肘及其作用關系產生的矛盾張力影響，村民自治面臨不同主體要素博弈和傾軋的治理困局，耗散了自治力量，多元主體融入自治面臨諸多挑戰。一是多元主體獲得村民群眾的信任弱化。以鄉村能人精英為主要群體的多元主體長期在外流動，“脫域”于村落圈內造成“溝通隔絕”，村民群眾對他們的信任感日漸式微，其在村民自治活動中常常被當作“局外人”看待，極易產生“合作偏差”。二是多元主體與村民之間信息共享困難。信任的弱化導致多元主體與村民群眾信息交互缺失，帶來的是主體間的矛盾和對立，一方面，能力較強和社會網絡較廣的精英群體由于擁有更多資源和信息優勢易“暗箱操作”，破壞村民自治的民主公平性；另一方面，部分主體由于無法和村民群眾一樣及時獲得參與自治的方式和時機，難以有效地參與主體間的討論互動。三是多元主體融合協商的場域尚未形成。多元主體參與村民自治的根本目標是實現自身利益的最大化，他們在動態博弈中難免會產生矛盾糾紛，而暢通融合的協商場域缺失使各主體在出現矛盾時缺少共同的溝通合作空間，不利于合作關系的形成。

二、融入式自治重塑村民自治的力量表征

融入式自治重塑村民自治的自主性、群眾性、協商性力量表征，是接入黨建力量、行政力量和社會多元力量且保持村民自治時代特征的新型村民自治有效實現形式，區別于黨建力量支撐不足、行政科層消解自治及多元力量相互掣肘的傳統自治。

（一）融入式自治適應村民自治的自主性需要

眾所周知，中國農村有著特殊性和復雜性，尤其是改革開放以來隨著農村社會的“國家化退潮”，高度集中的公社體制瓦解，國家權力對基層社會的控制減弱，社會自主性不斷增強。每個村莊由于地域環境、居住狀況、民族特質、文化結構和發展條件存在較大差異，村民群眾對公共服務的需求和偏好不盡相同，村莊公共服務碎片化、不確定性和非規則性特點明顯。因此，各種治理力量的進入不但需要綜合考量復雜的治理傳統、地域資源、利益關系和人情因素，還要充分考慮每個村莊民眾的性格特點、行為模式、社交圈子和對美好生活的期待。基于這些特點，村民自治需要賦予相應主體必要的自主選擇性，通過發揮其主觀能動性和創造性，自主地管理公共事務。如“海選”“四議兩公開”“協商議事會”“村民理事會”“黨群理事會”等，從重“選人”到重“議事”、從重實踐到具體命名，都遵循“群眾的事情群眾辦”的自主自治形式。融入式自治之所以有效，就在于各種力量介入并沒有去除村民自治的本質內涵和獨特個性，而是將多元力量輸入與鄉土特性和村民群眾需求有效融合起來，并提供尊重村民自主性、通力合作的公共服務。

（二）融入式自治反映村民自治的群眾性要求

在農村發展中，村民自治在強調多元主體參與、激發鄉村內生活力、實現人民民主的同時，與時俱進、有針對性地解決了群眾迫切需要解決的身邊事和心上事，提高了基層治理的效能和群眾滿意度。無論是從最初注重的“維穩”或“止爭”，還是到后來的“民生”和“服務”，村民自治都把人民對美好生活的期待放在至高位，目的就是要保障和實現農民的切身利益，通過發揮農民的主觀能動性和創造性管理村莊公共事務，以使村莊生活穩定有序，所以自其誕生至今，都深深融入了“以人民為中心”的治理理念。廣大村民群眾是鄉村治理的原動力，是村民自治的探索者、實踐者和推動者。村民自治中出現的“自薦海選”“一事一議”“屯級自治”等形式創新，都體現了村民群眾的首創精神。融入式自治內含了堅持村民自治群眾性的時代規定，強調村民群眾的“身體在場”，核心是尊重村民群眾的主體性并保持與他們的緊密互動，即各類參與治理主體要站在村民群眾的立場切身體驗進行治理，零距離感知和體察鄉村社會真實樣態，直面村民群眾面臨的問題和需求，以探尋村民自治變革之道。這種內外力量的全面在場和緊密互動，重塑了各主體在鄉村日常治理中的價值理念和行為邏輯，進而實現對自治活動的深刻影響，推動村民自治從“嵌入式”向促進內生性生長和互融性共生的“融入式”轉向。

（三）融入式自治彰顯村民自治的協商性優勢

協商民主是我國基層民主的獨特形式，有事好商量、遇事“講個理”成為化解農村社會矛盾糾紛常用的“金點子”。從最初的集體商議《封山公約》《村規民約》，到民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督各個環節的商量和討論，再到“黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會治理體系和“自治、法治、德治”三治合一自治機制的構建，無不體現出協商民主的影子。在村民自治實踐過程中，也不乏協商民主的積極探索。比如，早在1987年，河北省辛集市等地為了方便干部群眾商量和討論村莊公共事務，創立了“村民代表議事會制度”，就是協商對話制度在村民自治實踐中的創新。1999年浙江溫嶺民主懇談會，是村民自治協商民主實踐探索中的重大事件，一場場“民主懇談”“農民講壇”等以對話形式開展的論壇，一改往日的說教式干群關系，破解了村民自治發展中溝通機制問題，提高了村民自治效率。在農村稅費改革中誕生的“一事一議”制度，成為村民自治協商民主典型的、影響深遠的實踐形式。除此之外，還有后來相繼出現的四川成都“村民議事會”、江蘇南京“農民議事會”、河北青縣“村民代表會議常任制”、浙江象山“村民說事”、湖北恩施“院壩協商”、廣東“蕉嶺模式”、廣西融水“五會治屯”等。隨著國家治理體系和治理能力現代化的推進，農村面臨的治理事務和治理難度也在相應增加。“政黨下鄉”“行政下鄉”“政策下鄉”“資源進村”“信息進村”“科技進村”“派駐干部”等各類政策和公共資源不斷進入鄉村，涉及不同鄉村群體的利益分配和關系重組，僅僅依靠村民群眾自身的力量是難以協調并保證利益實現的。融入式自治既看到黨政力量和其他社會力量接入村民自治的重要性，又打破過去多元力量存在的代替議事、包辦議事的“替民做主”局限，強調發揮他們的協調支撐優勢，共同融入村級的協商議事活動中，打造“由民做主”的“融入式協商”，促進黨政部門和其他參與主體的工作更加順應民意。

三、邁向融入式自治的有效路徑

黨建、行政和多元力量融入村民自治，為村民自治提供力量支撐，在保持村民自治主體性基礎上進行治理補位。推動村民自治的有效實現，應充分重視治理力量的整合，將其有機融入村民自治之中，從而推動村民自治轉型發展和提質增效。融入式自治是村民自治中不同主體力量相互影響的過程，這個過程并非靜態獨立的，而是各參與主體之間一種動態耦合及對村民自治格局進行重塑與賦能的過程。具體可以從三個維度進行分析。

（一）推動黨建從“引領型”到“融入性”轉型

我們黨的宗旨是“全心全意為人民服務”，要求“以人民為中心”去體察“人民美好生活的愿望”。在村民自治中形成的“黨組織領導的基層群眾自治制度”、村黨支部書記與村委會主任“一肩挑”以及黨組織領導、多元組織參與的“一核多元”治理機制，無不體現對強化黨組織核心作用的重視。但基于新時代解決黨建與自治融合度不高的問題，黨的領導作用發揮應該是融入性的。一是重塑黨群關系。要直面當前村民的個體化、原子化狀態，全面調適黨組織和村民群眾的關系，優化組織功能，使黨群關系“水乳交融”，使黨員能夠全方位、服務性地融入村民群眾之中，進而高效地動員和組織群眾參與自治活動。二是重塑流動黨員的公共參與精神。在市場化環境下，農村黨員外流性、離散化以及公共參與不足與黨性原則并非完全對立，要用黨性原則去矯正市場經濟帶來的負面效應，使農村黨員在實現個人經濟利益的同時也成為樂于為村莊發展貢獻力量的“公共人”，切實解決農村流動黨員動能不足的問題。要運用互聯網、大數據、人工智能等技術，構建“共同在場”的“技術型自治”情景，暢通農村流動黨員參與村莊公共事務的渠道，防范“隱身黨員”和經常“不在線”的“懸浮化”問題。三是優化黨建單元和自治單元的設置。根據不同村莊條件，探索在黨建距離較近、黨的功能作用發揮較充分的地方，設立區間和位置相一致的黨建單元和自治單元，形塑黨建單元“距離近—功能強”型自治，實現黨群“零距離”融合，以破解黨建和自治因為治理單元不一致而缺乏交融導致的“脫域”問題。

（二）推動“鄉政”從“單向輸入”走向“互動耦合”

“鄉政”與“村治”始終是村民自治進程中一個不可分割的統一領域，學界關于二者關系的研究主要概括為“過度行政化”“過度自治化”和“行政自治合作化”。前兩種并不適合中國農村的實際，會帶來村民自治危機。“鄉政”與“村治”的互動耦合則是當前提升村民自治有效性的可行路徑，但如何通過銜接耦合與相互合作化解它們的內在張力，尚缺乏深入探討和有效措施。盡管一些研究提出“嵌入式自治”“引導型自治”“行政助推自治”等，但由于沒能把握好界限和尺度，最終都無法解決行政控制與同化自治的難題。新時代基層治理要求鄉村要一改以前以行政管控為中心的治理模式，從“鄉政”的“單向輸入”走向“鄉政”與“村治”的互動耦合，實現雙向的權力結構糅合。這種目標關系的達成，需要建立“強政府——強村民”的良性互動式自治機制，投射到行政管理體制上表現為基層政府與村民自治的上下聯動，從而形塑出一種具有“鄉政”與“村治”無縫對接、融會貫通特征的、既“強政府”又“強村民”的融入式自治結構和治理機制。一方面，基層政府要在組織形態、權力結構等方面引導和融通自治，回應村民群眾自下而上對自治主體、自治權利、自治機制和自治角色的利益與價值偏好，從而塑造一種上下融通、雙向循環的動態自治過程；另一方面，村民自治組織要承擔自上而下各種方針、政策的貫徹執行，最大限度地銜接國家治理資源的融入，并依托融入性力量發揮治理合力和自治效應。

（三）推動多元主體由“動態博弈”走向“融合共生”

基于村民自治多元主體嵌入造成相互掣肘的治理困境，可以嘗試通過協同共融意識、強化信息共享、形塑共商場域的方式，促進多元主體同村民自治形成情感共生、行動共生、能力共生不可分割的交互關系，實現多元主體從“動態博弈”走向“融合共生”。一是增強多元主體的共融意識。要健全“致富帶頭人協會”“能人協會”“新鄉賢理事會”“鄉賢聯誼會”等合作型網絡，通過主體間的對話交流和溝通訴求，增進彼此信賴，打破共融系統內的信任藩籬。要引導多元主體把自己當成村莊的一分子，以責任聯結推動自身主動融入村莊治理的方方面面，讓村民群眾切身感到這些多元主體不是“圈外人”，而是“自己人”，是在盡心支持和幫助村莊發展，以化解彼此間的博弈心態。二是搭建信息交互平臺。村民群眾并沒有太多渠道和精力去獲取信息，而其他多元主體由于活動面廣、接觸外界多，所掌握的信息遠遠多于普通村民。因此，要通過搭建村民自治信息交互平臺，增進彼此間的信息交流和溝通，將分散的、缺乏信任基礎的多元主體和村民群眾重新連接成村民自治共同體，促進多元主體與村民群眾關系的再造，進而解決村民自治因為信息不對稱帶來的互動參與不足問題。三是形塑共商場域。多元主體融入村民自治是一個相互作用的過程，在這個過程中需要形塑對話溝通、交流討論、相互妥協、共同合作的共商場域，以此來達成協商共識。而形塑共商場域的基本邏輯是“融合共治”，通過發揮多元主體的黏合作用使村民自治達到一個良性互動、相互依賴、協商而治的共生狀態。

結語

融入式自治是順應新時代基層治理變革的題中應有之義，是創新村民自治有效實現形式、提升村民自治有效性的現實所需。一方面，在現代化背景下，黨建、行政和社會多元力量將不斷進入農村參與村民自治實踐，重塑傳統基于熟人基礎建構的治理秩序；另一方面，村民自治的主體性力量來自廣大農民，黨建、行政和其他力量主要提供制度性底線秩序，僅僅依靠他們無法達成村民自治有效的目標。村民自治和黨建、行政、社會多元力量的對接難題，導致黨建引領、政府治理、多元參與與村民自治之間的權利義務邊界模糊，治理力量松散且“懸浮”于村民自治的表面，造成各種治理力量間的相互“脫域”，難以形成合作共治合力并產生雙向回應的村民自治績效。為此，要推動治理力量由單向度的簡單嵌入向緊密耦合和相互融合的治理升華，即達到一種基于力量整合下形成的融合共治狀態。

與此同時，融入式自治在強調接入黨建力量、行政力量、社會力量的同時，要充分發揮村民自治的主體性作用。不但要保持黨群緊密互動，推動黨建融入農民日常生活，還要促進“行政權威”與“民主訴求”互動成長，融洽社會組織與自治組織合作關系，在治理力量整合和融入中促進村民自治發育、保持村莊自主性。因此，融入式自治并非消解自治，并不意味黨建、行政和其他多元力量的完全控場，而恰恰是村民自治內生力量與黨建、行政和社會力量的互融與共生，意味著這些治理力量成為村民自治中的有機組成部分，進而形塑出一種基于力量整合下的韌性自治模式。通過對村民自治的恰當融入，黨和政府以及其他參與組織的治理優勢與村民自治的時代特征融合起來，從而激活并驅動自治，產生最優的自治效能。而如何發揮黨建、行政、其他社會力量的融入效應，關鍵在于通過力量整合，找到一種平衡的融入機制，這種機制不是誰控制誰、誰吃掉誰的相互博弈和壓制，而是既要延伸黨建功能、行政職能和參與效能，又要符合村民自治的自主性、群眾性和協商性表征。只有這樣，才能最大限度處理好不同參與主體和村民自治之間的張力問題，形成多元協同、通力合作的融合共治關系，持續賦能村民自治。

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【責任編輯：未央】

基金項目：國家社會科學基金項目“治理有效視域下粵桂滇黔村民自治實現形式實證研究（2010-2020）”（21XZZ009）。

作者簡介：韋少雄（1981—），男，廣西藤縣人，河池學院公共管理學院教授，研究方向：村民自治和鄉村治理。