基于AHP-模糊綜合評價法的政府引導基金績效評價研究

杜龍波，王濕杰，王曉晨，孫 菲

（山東工商學院金融學院，山東煙臺 264005）

0 引言

習近平總書記［1］在2023 年發表的《當前經濟工作的幾個重大問題》中指出，當前民間投資預期轉弱，應積極發揮政府投資引導作用。而政府引導基金作為政府投資的新型工具，可以通過市場化運作緩解信息不對稱，有效連接政府和市場，引導社會資本流向我國戰略性新興產業，促進經濟高質量發展。可見，政府引導基金的運用正是積極發揮政府投資引導作用的體現。據清科私募通數據庫統計，截止到2022 年12 月，我國共設立政府引導基金2 107 支，目標規模約12.84 萬億元，已認繳規模約6.51萬億元，其中直接或間接撬動社會資本近4 倍［2］。我國政府引導基金正呈現蓬勃發展之勢，但取得成績的同時也暴露出一些問題，特別是至今尚未形成完整有效的績效考評體系。具體表現為，全國性政策文件對政府引導基金的績效評價只有原則性論述，并無詳細條款，而地方性政策文件只對政府引導基金的投向、進度、退出等方面做了要求，缺少對政府引導基金日常管理運作的規范性和專業化等方面的有效監督和評價，無法據此作出全面客觀的考核［3］。因此，建立一套行之有效的政府引導基金績效評價體系具有強烈的現實需求。基于此，本文擬從政府引導基金發展現狀出發，結合當下政策和已有研究，構建政府引導基金績效評價指標體系，并以山東省新舊動能轉換基金為例，利用AHP-模糊綜合評價法展現政府引導基金績效評價過程。

1 文獻回顧

自政府引導基金產生以來，政府引導基金績效評價一直是國內外學術研究的焦點，研究內容主要包括評價指標和評價方法兩個方面。

1.1 評價指標研究

國外學者多采用自下而上方式構建政府引導基金績效評價指標體系。如Audretsch 等［4］最早對政府引導基金績效評價指標體系進行了定性研究，認為績效評價應重視經濟回報、商業活動等指標；但Maula 等［5］認為過多關注營利性指標會導致績效偏差；Bartzokas［6］認為政府引導基金績效評價應聚焦設立初衷，重點評價基金引導過程和資金示范效應；Cummin［7］對此進行了補充，認為評價政府引導基金除了重視盈利能力和運作過程外，也不能忽視對基金退出機制的評價；此外；Munari 等［8］認為績效評價指標應充分反映政府引導基金對地方產業和地方經濟的幫扶作用，應把投資區域納入到評價指標體系中。

受政策法規影響，國內學者主要采用自上而下方式來構建政府引導基金績效評價指標體系。與國外研究不同，現有國內文獻除看重政府引導基金經濟效益的評價外，更加看重政策影響［9］，李洪江［10］、顧婧等的研究［11］具體體現在政策支持方向和政策效應等指標的選取上；然而，朱云歡等［12］持不同意見，認為國內文獻對政策性和經濟性指標的研究過多，而對運行機制和機構能力評價等方面的研究不足；同時，唐翔［13］、雎華蕾等［14］認為政府引導基金績效評價也不能忽視社會效益、規范管理和風險防范等要素。

1.2 評價方法研究

目前主流的績效評價方法有數據包絡分析法［15］、德爾菲法［16］、TOPSIS 法等［17］。針對具體問題，這些評價方法體現出了能處理相關性較高的指標體系以及非線性統計等優勢，但也存在過度依賴專家的主觀性以及處理數據時具有可比性約束等問題。因此，這些傳統方法并不適用于多維度的政府引導基金績效評價。為了更好評價政府引導基金績效，劉春曉等［3］綜合使用層次分析法（AHP）和TOPSIS 法對北京市新興產業創業投資引導基金績效進行了評價，該方法相對客觀、準確，但也存在明顯局限性，如采用TOPSIS 法需要精確的指標數據，但有些政府引導基金績效指標是定性的，無法測得具體數值，從而會導致績效評價工作難以深入。而模糊綜合評價法可以依據模糊數學的隸屬度理論把定性評價轉化為定量評價，可更好適用于政府引導基金績效評價工作。因此，本文嘗試綜合使用AHP和模糊綜合評價法對政府引導基金績效進行評價。

2 政府引導基金績效評價指標體系的構建

2.1 指標體系構建原則

（1）政策導向性原則。績效評價指標的選取需符合政府引導基金相關政策規定和政策導向。

（2）重要性原則。績效評價指標體系的構建需選擇最具代表性、最能反映評價要求的指標。

（3）可操作性原則。績效評價指標的選取需定性與定量相結合，定量指標需容易獲取、計算，定性指標需容易判定。

（4）層次性原則。各評價指標需根據政府引導基金特點，從不同方面綜合反映其績效水平，做到層次分明。

（5）簡單實用性原則。盡可能選取簡明易懂的評價指標，能夠體現政府引導基金真實營運和管理水平，將復雜問題簡單化。

2.2 指標體系構建

首先，依據指標體系構建原則，結合相關文獻及政策文件，初步篩選出一系列備選指標。然后，通過與政府引導基金專家討論，對備選指標進行刪減與合并。最終，構建出一套科學合理的政府引導基金績效評價指標體系。該指標體系包括項目決策、經濟效益、管理水平和可持續性4 個方面，并據此擴展出15 個二級指標和28 個三級指標（詳見表1）。

表1 政府引導基金績效評價指標體系

指標的具體說明：

項目決策。利用項目決策指標來衡量政府引導基金在設立之初以及后續行為的可行性，主要考慮設立之初項目立項的規范性，政府引導基金績效目標設定合理性以及資金規劃的科學性［18］。項目決策細分指標具體如下：

D1立項依據充分性：該指標用于衡量項目立項依據情況。項目立項需要滿足相關法律法規、政策以及發展規劃的要求。

D2立項程序規范性：該指標用于反映和考核項目立項的規范情況。項目的申請、設立過程應該符合相關要求。

D3績效目標合理性：該指標用于反映和考核項目績效目標與項目實施的相符情況，項目設定的績效目標需要依據充分，符合客觀實際。

D4績效指標明確性：該指標用于反映和考核項目績效目標的明確情況。依據績效目標設定的績效指標需要清晰、細化、可衡量。

D5預算編制科學性：該指標用于衡量項目預算編制的科學性和合理性。項目預算編制應基于科學論證和明確標準，確保資金額度與年度目標相適應。

D6資金分配合理性：該指標用于考核項目預算資金分配的科學性、合理性。考察項目預算安排內容與專項資金的設立目的及年度工作重點是否一致，資金分配是否有測算依據等事項［19］。

經濟效益。雖然政府引導基金自身是保本微利的，但政府引導基金設立的主要目的是撬動民間資金從而帶動整體經濟發展，因此需要衡量政府引導基金對社會經濟的帶動作用，即經濟效益。經濟效益指標主要考慮資金的杠桿作用以及下設項目的完成質量、數量、時效、成本等［20］。經濟效益細分指標具體如下：

D7實際完成率：該指標用于反映和考核項目產出數量目標的完成情況。實際完成率=（實際產出數/計劃產出數）×100%。

D8質量達標率：該指標用于評估項目設定的質量目標完成情況。質量達標率=（質量達標產出數/計劃產出數）×100%。

D9完成及時率：該指標用于考核項目產出時效目標的完成程度，各項目是否按照計劃、文件批復等相關規定及時完成。單個項目采用實際完成時間與計劃完成時間相比較，多個項目計算完成及時率=及時完成的項目數/計劃項目數×100%。

D10成本節約率：該指標用于衡量項目的成本節約情況。成本節約率=［（計劃成本-實際成本）/計劃成本］×100%。

D11杠桿放大倍數：杠桿放大倍數是指政府引導基金所撬動的社會資金量占政府投入資金的倍數［21］。

管理水平。管理水平的好壞直接影響政府引導基金能否持續穩定運營。采用管理水平指標衡量政府引導基金的資金、組織人事、風險等管理控制水平。資金管理水平主要考慮其資金到位率、使用合規性以及計劃執行率；組織人事主要考慮管理制度健全性、制度執行有效性以及績效管理水平；風控水平主要從信息披露質量、投資決策穩健性等5 個方面綜合評價［22］。管理水平指標細分具體如下：

D12資金到位率：該指標用于反映上年度資金落實情況對項目實施的總體保障程度。資金到位率=（實際到位資金/預算資金）×100%。

D13預算執行率：該指標用于考核項目預算執行情況。預算執行率=（實際支出金額/實際到位資金）×100%。

D14項目資金使用合規性：該指標用于反映項目資金的規范運行情況，項目資金使用是否符合相關的管理制度規定。

D15管理制度健全性：該指標用于反映和考核財務和業務管理制度對項目順利實施的保障情況。項目實施單位的管理制度是否健全，是否已制定或具有相應的財務和業務管理制度，財務和業務管理制度是否合法、合規、完整［23］。

D16制度執行有效性：該指標用于反映相關管理制度的有效執行情況。項目實施是否符合相關管理規定。

D17績效管理有效性：該指標用于反映績效管理是否有積極影響。主要從部門評價資料的完整性和報送及時性，以及上年度評價結果應用情況等方面考察。

D18披露信息質量：該指標考察相關管理部門信息披露是否及時、完整、真實可靠。

D19投資決策穩健性：該指標用于考察基金投資決策的穩健性以及審批流程的規范性。政府引導基金是以引導帶動相關產業為目的，謹防逐利而承擔較大風險。

D20評選流程規范性：該指標考察管理人員評選流程是否規范，管理人員本身素質是否合格。

D21閑置資金使用規范性：該指標用于反映基金閑置資金合理使用情況。

D22合作的創投機構選取規范性：對選取創投機構的流程規范性以及機構本身素質進行考察。

D23政府引導基金受委托機構管理的合理性：對資金委托管理機構的素質、管理方式進行考察。

D24政府引導基金內部制度合理性：該指標用于反映政府引導基金內部制度是否合理可行、對于基金的正常運行是否有保障作用。

可持續性。政府引導基金當下運營水平很重要，其長久穩健運營也同樣重要。本文采用可持續性指標衡量政府引導基金是否能產生持續的影響。可持續性指標主要從效益可持續性、項目發展機制的可持續性、服務對象滿意度以及對環境影響效應等方面綜合考慮［24］。可持續性細分指標具體如下：

D25效益可持續性：考察項目運行及成效的可持續性。

D26項目發展機制可持續性：考察項目運轉是否形成了可持續發展的機制。

D27服務對象滿意度：考察社會公眾或服務對象對項目實施效果的滿意程度。

D28對環境影響效應：考察基金所引導產業對環境的正負向影響。

2.3 指標權重確定

不同指標對基金績效的影響程度不同，測算每個指標的權重再綜合評價基金績效可使最后的評價結果更貼近事實。層次分析法（簡稱AHP）對指標權重的確立有其獨特優勢，它可將評價目標逐層細化、解析，邏輯性強且計算相對簡單，因此，本文擬采取層次分析法來確定評價指標體系中的各項指標權重。

2.3.1 制作判斷矩陣

表2 相對重要性比例標準

2.3.2 計算指標的權重向量

向量積標準化步驟：

2.3.3 一致性檢驗

對得到的向量和特征值進行一致性檢驗，若能通過檢驗，即判斷矩陣是合理的，意味著存在解釋價值。

假設CI 代表一致性指標，RI 代表隨機一致性指標（見表3）。

表3 隨機一致性指標RI

基于表3，根據N值可以獲得RI 值，進而獲得一致性比率，即：

根據上述標度法，結合指標體系，通過專家打分法確定指標權重。本文共選取7 位本領域專家，每位專家獨立對指標的重要程度打分，然后對打分結果進行討論和總結，得到目標A判斷矩陣（見表4）。

表4 目標A1 判斷矩陣

因為CR 小于0.1，因此認為判斷矩陣具有滿意的一致性，進而可計算出指標的權重（見表5）。

表5 目標A1 指標權重

同理，求解各二級指標和三級指標權重并匯總（見表6）。

表6 政府引導基金績效評價指標權重

2.4 結果分析

測算結果表明，本文所構建的政府引導基金績效評價指標體系，就系統層而言，經濟效益的權重值最大，其次是管理水平，項目決策和可持續性占比相對較小，說明經濟效益是評價政府引導基金績效的重要因素，也是政府引導基金的管理重點。

從要素層來看，項目決策中最重要的因素是資金投入，其次要注重績效目標的設置，并綜合考慮各因素，理解新政策，把握新形勢。杠桿效應是經濟效益的重要體現，同時也要綜合把握產出數量、時效、成本、質量。管理水平中資金管理最為重要，其次要考慮風險控制，組織實施和合理性占比較小。滿意度是可持續性的主要指標，其次為生態效益，可持續影響占比相對較小。

給指標層進行排序，可知權重值最大的前14 個指標為：杠桿放大倍數D11＞實際完成率D7＞完成及時率D9＞成本節約率D10＞資金分配合理性D6＞服務對象滿意度D27＞資金到位率D12＞質量達標率D8＞預算執行率D13＞對環境影響效應D28＞預算編制科學性D5＞投資決策穩健性D19＞績效目標合理性D3＞項目資金使用合規性D14，這些指標是政府引導基金績效評價的重要因素，也是政府引導基金設立需要注意的事項。

3 模糊綜合評價案例分析

3.1 山東省新舊動能轉換基金概況

2018 年1 月，國務院正式批復《山東新舊動能轉換綜合試驗區建設總體方案》（簡稱《方案》）。為了保證《方案》順利實施，山東省委、省政府決定設立山東省新舊動能轉換基金（一種政府引導基金）。該基金以財政資金作為引導基金，并與基金管理公司合作，以期撬動更多的社會資本來支持山東省的新舊動能轉換。截止到2022 年12 月，山東省新舊動能轉換基金累計投資企業項目1 200 余個，基金投資突破1 500 億元，帶動金融與社會資本投融資超6 000 億元，連續七年蟬聯中國政府引導基金排行榜單第二位，已實現山東新舊動能轉換重大工程“時間過半、基金投資任務超半”預期目標［25］。

3.2 山東省新舊動能轉換基金績效評價

3.2.1 建立因素集

以前文建立的政府引導基金績效評價指標體系中D層的28 個指標為因素集的元素：。

3.2.2 建立評價集

本文根據山東省新舊動能轉換基金實施情況，將評價結果分為5 個等級，將其評價集定義為。

3.2.3 建立權重集

上文已經通過層次分析法計算出各指標的權重值，各指標因素的權重組成了權重集，其中N為指標的數量，同時滿足歸一化條件：。

3.2.4 單因素評判

本文以山東省新舊動能轉換基金管理人員、被基金支持的相關企業管理人員以及研究政府引導基金的科研工作者為調查對象，共計發放山東省新舊動能轉換基金績效評價問卷145 份，共計收回有效問卷130 份，有效回收率約為89.66%，經整理，得到山東省新舊動能轉換基金績效評價指標初始量化值（見表7）。

表7 山東省新舊動能轉換基金績效評價初始量化值

收集整理原始數據，并按照得分比重進行數據 處理，形成指標因素的評價矩陣（見表8）。

表8 山東省新舊動能轉換基金績效評價指標評判結果

3.2.5 模糊綜合評判

對山東省新舊動能轉換基金績效進行模糊綜合評價所得的結果是一組實向量，通常可根據最大隸屬度原則對其進行評判，從而識別出該事物的最終屬性［26］。針對本文的評價對象，將從最底層逐漸計算到最高層從而得到最終的分數。其中，各被評事物的模糊綜合評價向量P由權重集W和每個被評事物的隸屬度R相乘得到，即：

以要素層資金管理（C9）為例，其模糊綜合評價矩陣為：

可得資金管理（C9）的模糊綜合評價值：

根據最大隸屬度原則，結果中隸屬于“優”的隸屬度最大（其隸屬度為0.359 9），因此可判定山東省新舊動能轉換基金的資金管理處于“優”水平。按照上述步驟依次計算模糊綜合評價數值，構建出系統層的模糊綜合評價矩陣：

結果表明山東省新舊動能轉換基金在項目立項、績效目標、資金投入方面均處于“良好”偏“優”水平；杠桿效應處于“優”水平，產出數量、產出質量和產出成本均處于“良好”偏“優”水平，產出時效處于“良好”偏“一般”水平；資金管理處于“優”水平，組織實施、風險控制和合理性均處于“良好”偏“優”水平；生態效益處于“優”水平，可持續性影響和滿意度均處于“良好”偏“優”水平。

同理，構建目標層的模糊綜合評價矩陣：

由矩陣RA可知，山東省新舊動能轉換基金可持續性處于“優”水平，項目決策、經濟效益、管理水平均處于“良好”偏“優”水平。

最后，求出政府引導基金績效（A）的模糊綜合評價值：

基于以上數據，本文判定山東省新舊動能轉換基金績效處于“良好”偏“優”水平。

3.2.6 綜合評價結果與分析

表9 山東省新舊動能轉換基金運行現狀評價結果匯總

由表9 可知，山東省新舊動能轉換基金各一級指標的評價值差值不大，評價數值都在4 左右，說明該基金的項目決策水平較高，經濟效益有一定保證，管理水平良好，基金運行也有一定的可持續性。從要素層看，反映山東省新舊動能轉換基金績效的各二級指標評價值中，杠桿效應和滿意度的評價值最高，為4.060 0，說明該政府引導基金利用部分政府支出撬動了大量社會資本以支持相關產業，達到了很好的社會資源引導作用，同時基金通過支持產業發展提升了人民的幸福感和滿意度；資金管理的評價值位列第三，為4.049 7，說明基金的到位率和預算的執行率高，資金使用符合規定要求；而產出時效這一指標的評價值最低，為3.690 0，說明基金的部分項目完成及時率有待提升，該指標可能受新冠疫情停產停工的影響較大。總體而言，山東省新舊動能轉換基金運營狀況良好。

4 研究結論與建議

4.1 研究結論

政府引導基金作為政府投資的重要方式，在促進產業轉型升級等方面發揮著重要作用。然而，在蓬勃發展的同時，政府引導基金也暴露出一些問題，尤其是至今尚未形成完整有效的績效考評體系。為解決這一難題，本文結合已有研究和中國政府引導基金發展現狀，基于4 個一級指標、15 個二級指標、28 個三級指標，構建政府引導基金績效評價指標體系，并以山東省新舊動能轉換基金為例，利用AHP-模糊綜合評價法對政府引導基金績效進行評價。研究結果顯示，山東省新舊動能轉換基金績效評價整體處于“良好”偏“優”水平，其中杠桿效應和滿意度的評價數值最高，評價數值較小的后5 個要素排序為：產出時效＜可持續性影響＜資金投入＜組織實施＜產出質量。

4.2 政策建議

第一，評價指標需突出政策導向。政府引導基金和私募股權投資基金的根本區別在于運行目的不同，私募股權投資基金以盈利為目的，而政府引導基金是以優化產業結構、提升創新能力、促進區域經濟發展為最終目的，因此政府引導基金具有較強的政策導向性，有關部門在設置政府引導基金績效評價指標時應充分反映政策的實現程度。例如，當前綠色低碳發展是我國經濟政策的主基調，為考察政策執行程度，在績效評價中可納入可持續性指標，使得績效評價體系更完善，考核更全面。

第二，評價指標需考慮地區差異。由于各省市經濟發展程度不同，導致政府引導基金的組織形式、投資方式和投資領域等方面也具有很大差異，因此各省市難以制定一套普適性的績效評價指標體系。在此情況下，政府引導基金管理部門在評價政府引導基金績效時可先構建一套綱領性的績效評價指標體系，再基于當地發展實際和不同產業特性做適當調整，使其適用于不同省市、不同產業的政府引導基金，從而針對性地開展績效評價工作。

第三，評價指標需進行動態調整。為提升政府引導基金績效評價指標體系的科學性、靈活性和實用性，需適時對績效評價指標體系進行調整。具體地，應建立包含調整條件、調整人、調整論證以及試評價等方面的動態調整機制，以保證績效評價指標能夠及時、科學地修訂。同時，應在動態調整機制中，明確多部門協調工作機制，加強對政府引導基金和社會經濟發展情況的聯合調研，了解基金需求規模、基金所處階段以及當前基金的運行效率等，為評價指標的調整奠定實踐基礎。