信陽市糧食補貼政策實證分析

河南省農(nóng)業(yè)農(nóng)村科技教育中心 李玲子

糧食安全事關國計民生，在我國經(jīng)濟發(fā)展中至關重要。糧食補貼政策是保證國家糧食安全系統(tǒng)性工程中的重要舉措。以信陽市作為地域限定，對改革開放階段中的生產(chǎn)補貼政策進行實證分析，梳理2004 年以來各項補貼政策對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的影響，并提供初步的政策建議，能夠使糧食補貼政策的實施更加高效，進而促進糧食產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，有效保障國家糧食安全。

一、信陽市糧食補貼政策的成果

自實行糧食補貼政策以來，信陽市嚴格執(zhí)行國家和省政府政策，調(diào)整了糧食生產(chǎn)結構、提升了作物品質，調(diào)動了農(nóng)民種糧積極性，使農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效。良種補貼能引導農(nóng)民對農(nóng)作物品質進行選擇，直接補貼能引導農(nóng)民增加糧食耕種面積，農(nóng)機補貼、農(nóng)資補貼、農(nóng)業(yè)保險等補貼政策能減輕農(nóng)民種糧負擔。同時，對產(chǎn)糧大縣予以獎勵也能減輕地方政府財政負擔，從政策層面引起地方政府重視當?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在促進農(nóng)民種糧積極性、提升糧食品質、優(yōu)化糧食種植結構、擴大種糧面積、增加糧食產(chǎn)量、提高農(nóng)民收入等方面取得了一定成效，在保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和國家糧食安全方面發(fā)揮了重要作用。

二、信陽市糧食補貼政策影響分析

（一）信陽市糧食補貼政策對糧食產(chǎn)量的影響

近年，城鎮(zhèn)化不斷發(fā)展，耕地面積不僅未減少，反而有所擴大。分析其原因，主要是糧食補貼政策的全方位多層次實施，減輕了農(nóng)民種糧負擔，給農(nóng)民提供了實實在在的優(yōu)惠，使農(nóng)民種糧積極性提升，甚至部分農(nóng)民主動開荒種地。在補貼政策的推動下，地區(qū)糧食總產(chǎn)量和農(nóng)作物單產(chǎn)持續(xù)增長，其中，小麥、玉米、棉花等享受良種補貼的作物單產(chǎn)都有所增加。

隨著信陽市人均糧食補貼數(shù)額的增加，信陽市糧食產(chǎn)量從總體上來說也在持續(xù)增長。由下頁表1 可知，2013 年信陽市糧食總產(chǎn)量為568.04 萬t，2015 年信陽市糧食總產(chǎn)量為596.99 萬t，這三年，信陽市糧食總產(chǎn)量增長速度最快，共增長28.95 萬t，增長率為5.1%，農(nóng)民的種糧積極性不斷增強，產(chǎn)量增加迅速。但在2015—2017 年，信陽市糧食總產(chǎn)量在不斷下降，2017年糧食總產(chǎn)量只有556.12 萬t。根據(jù)信陽市統(tǒng)計年鑒可知，2015 年信陽市總耕種面積為85.43 萬hm2，2016年信陽市總耕種面積為84.455 萬hm2，2017 年信陽市總耕種面積為82.195 萬hm2。由于2015—2017 年糧食總耕種面積在持續(xù)下降，從而導致信陽市糧食總產(chǎn)量在2015—2017 年持續(xù)下降。在糧食補貼政策繼續(xù)實行的情況下，2019 年信陽市耕地總面積開始增加，直到2022 年，信陽市糧食總耕種面積為84.071 萬hm2，糧食總產(chǎn)量為581.5 0 萬t，種糧補貼在持續(xù)影響信陽糧食生產(chǎn)，使得信陽市糧食產(chǎn)量能夠穩(wěn)定、持續(xù)增長。

表1 信陽市2013—2022 年糧食產(chǎn)量

（二）信陽市糧食補貼政策對農(nóng)民收入的影響

糧食補貼政策施行以來，信陽市農(nóng)民總收入增多，農(nóng)業(yè)收入上升，資金補貼收入不斷增加。補貼政策提升了農(nóng)民種糧積極性，使得耕種面積、糧食產(chǎn)量持續(xù)上升、第一產(chǎn)業(yè)收益穩(wěn)定增長。政府通過轉移性支付對從事糧食生產(chǎn)的特定群體、區(qū)域、環(huán)節(jié)給予支持和補償，信陽市農(nóng)村居民轉移性收入顯著提高，補貼成效顯著。

由表2 可知，2013 年信陽市農(nóng)村居民人均可支配收入為0.8 萬元，2022 年信陽市農(nóng)村居民人均可支配收入為1.43 萬元，共增加0.63 萬元，增長率為78.8%。2013—2022 年國家糧食補貼金額逐年增加，國家對“三農(nóng)”工作的支持不斷加強，在此期間，農(nóng)戶的人均可支配收入在不斷增加，糧食補貼的增加對農(nóng)村居民人均可支配收入的提高有一定的正向影響。

表2 信陽市2013—2022 年農(nóng)村居民人均可支配收入

（三）信陽市糧食補貼政策對糧食種植機械總動力的影響

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，科學技術水平的提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機械化水平也得到了顯著提升。由表3 可知，2013 年信陽市農(nóng)用機械總動力為586.94 萬kW，2022年信陽市農(nóng)用機械總動力為737.71 萬kW，共增加150.77 萬kW，增長率為25.69%。2013 年農(nóng)用拖拉機具為18.64 萬臺，2022 年為22.69 萬臺，共增加4.05萬臺，增長率為21.7%。在糧食補貼政策的加持下，農(nóng)民的種糧積極性增加，農(nóng)業(yè)機械使用量增加，種植效率提高，勞作效率提升。

表3 信陽市2013—2022 年農(nóng)用機械總動力

三、信陽市糧食補貼政策存在的問題

（一）政策設計不夠細化

1.補貼規(guī)模小。信陽市根據(jù)財政收入的增加情況不斷調(diào)整直接補貼對象的總量，并進一步加大糧食直接補貼力度，但信陽市糧食補貼額度仍有很大提升空間。非農(nóng)經(jīng)濟的迅速發(fā)展導致從事第一產(chǎn)業(yè)的家庭經(jīng)營收入在全年可支配收入中占比逐年減少，補貼政策對農(nóng)民收入的貢獻有限。

2.補貼標準低。信陽市多數(shù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格較往年同期有所上漲，增加了農(nóng)戶種糧成本。信陽市直補標準低，政府部門增加補貼所付出的成本要比糧價上漲小得多。當前農(nóng)業(yè)補貼率仍位于較低水平，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本升高，在一定程度上削弱了糧食直補發(fā)揮的積極效應，也直接導致農(nóng)民生產(chǎn)的積極性不高。

3.補貼對象不合理。在現(xiàn)有農(nóng)村土地流轉中，出現(xiàn)了補貼款由耕地轉出戶領取，種糧農(nóng)戶拿不到補貼的情況。

（二）糧食生產(chǎn)面積小，補貼成效有限

結合人均耕地面積數(shù)據(jù)，每家農(nóng)戶所得補貼有限，再加上農(nóng)資價格的上漲，農(nóng)民實際增收效果不明顯。如果不對土地進行規(guī)模化經(jīng)營，單靠糧食直補對農(nóng)民收入的提高效果微乎其微。

現(xiàn)今，信陽市糧食作物生產(chǎn)基本實現(xiàn)了補貼政策預期目標，播種面積、產(chǎn)量都不斷提升。但作為經(jīng)濟作物的棉花出現(xiàn)了播種面積持續(xù)、迅速下降的現(xiàn)象。盡管信陽市也有棉花補貼，但近年夏秋季雨澇災害頻發(fā)以及鹽堿地改良等，都對棉花生產(chǎn)造成影響。棉花播種面積下降，補貼效果更不明顯。河南省是中國棉花的主產(chǎn)區(qū)之一，位于黃河流域，有著棉花生產(chǎn)的地區(qū)優(yōu)勢。為保證棉花產(chǎn)量，有必要加強對相關自然災害農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)機以及補貼力度的關注。

（三）政策執(zhí)行中存在問題

部分地區(qū)對糧食補貼政策的宣傳力度不大，農(nóng)民只知道拿一卡通領取補貼，但具體的補貼項目及每項補貼的金額部分農(nóng)民并不了解。還有部分人虛報種糧面積以獲取更多補貼，存在冒領現(xiàn)象。此外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中還存在生產(chǎn)物資過量使用的問題。近年，信陽市常用耕地面積、播種面積不斷增加，土地復種指數(shù)逐漸升高，化肥施用量持續(xù)上升。土地過度耕作且大量使用農(nóng)藥化肥，導致土壤惡化、水體富營養(yǎng)化等問題加劇，這不僅增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，也影響了糧食生產(chǎn)生態(tài)環(huán)境。2016年以來，農(nóng)業(yè)支持保護補貼對生態(tài)的關注持續(xù)增加，土壤污染問題應引起重視。

（四）糧食規(guī)模化經(jīng)營受阻

在實施糧食補貼政策前，由于耕種規(guī)模小，種糧收益不高，部分農(nóng)戶選擇外出打工，土地由種糧大戶集中承包種植。這種規(guī)模化生產(chǎn)可提高機械化水平，實現(xiàn)規(guī)模效益。但實行糧食補貼后，部分農(nóng)民為了得到補貼，把先前出租的土地要回，進行重新種植，種糧人數(shù)增多，人均耕地面積減少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更為分散。另外，由于補貼對象不合理，降低了已經(jīng)形成的規(guī)模化糧食種植水平，不利于種糧大戶承包土地，也影響務農(nóng)人數(shù)和農(nóng)民收入，與國家現(xiàn)階段倡導的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營政策相悖，嚴重阻礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。

（五）缺少有力的法律支持

信陽市糧食補貼政策發(fā)布執(zhí)行多以政府文件形式進行，并不具有實際法律效力。另外，糧食補貼發(fā)放監(jiān)管的相關工作仍有欠缺，對某些騙取補貼的行為監(jiān)督不到位，導致騙取補貼連續(xù)數(shù)年的情況時有發(fā)生。即使騙取行為被曝光，也僅受到相關部門的批評教育，缺少法律性處罰的震懾。部分人員侵吞糧食補貼資金導致補貼沒有充分發(fā)揮其應有效果，應以法律條文的形式對糧食補貼政策進一步規(guī)范，切實保障農(nóng)民利益。

四、信陽市糧食補貼政策的初步建議

為保障國家糧食安全，我國在現(xiàn)階段應穩(wěn)步持續(xù)發(fā)展補貼政策，加大規(guī)模生產(chǎn)力度，早日建立健全糧食直接補貼政策的法制法規(guī)體系。

（一）完善補貼政策，保證政策穩(wěn)步發(fā)展

糧食補貼工作牽涉到信陽市數(shù)百萬的農(nóng)村居民，信陽市應繼續(xù)加強與完善現(xiàn)有生產(chǎn)補貼政策，解決信息不全面、權力濫用、執(zhí)行不到位的問題，加大政策的執(zhí)行管理與監(jiān)督力度，進一步審查不規(guī)范行為。同時，政府應根據(jù)農(nóng)民面臨的實際問題，制定更加系統(tǒng)、符合實際的補貼標準，切實維護農(nóng)民利益，進一步推動農(nóng)業(yè)發(fā)展，從而保證我國糧食安全。

（二）根據(jù)財政實際，加大補貼力度

信陽市作為糧食生產(chǎn)主產(chǎn)區(qū)，國家給予糧食補貼，可以增加農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，提高農(nóng)民收入，彌補農(nóng)業(yè)和非農(nóng)收入差距，引導農(nóng)民種植良種，合理施肥，維護生態(tài)環(huán)境等。目前，信陽市糧食補貼的弱勢環(huán)節(jié)體現(xiàn)為補貼資金在農(nóng)民收入中占比較低，適度增加農(nóng)業(yè)補貼力度顯得尤為重要。當今經(jīng)濟水平不斷發(fā)展、政府財力充足，應根據(jù)現(xiàn)實情況，對相應的糧食補貼標準進行適當提高，加大糧食補貼力度等，以適合我國經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要。

（三）嚴格政策執(zhí)行監(jiān)管，降低補貼運行成本

為了使農(nóng)民盡快享受到國家補貼資金的優(yōu)惠，政府部門在遵守糧食補貼工作相關程序的前提下，可以簡化流程，提高資金發(fā)放效率，減少基層工作成本和工作負擔。另外，建議為負責補貼工作的各級工作人員提供一定的財政支持，以更好地完成相關工作。政府部門要加強在政策執(zhí)行過程中的監(jiān)察管控，多管齊下，確保糧食補貼工作的進行合理規(guī)范，維護農(nóng)民合法權益，最大程度發(fā)揮補貼資金應有的效用。

（四）重視糧食規(guī)模生產(chǎn)，提高規(guī)模補貼水準

高效農(nóng)業(yè)應是今后信陽市農(nóng)業(yè)努力的方向，目前，信陽市面臨的問題是耕地分散、每戶耕種面積小，小規(guī)模耕作的運轉很難高效，幾乎不可能進行大規(guī)模的機械化作業(yè)。為了提高農(nóng)民進行土地流轉、規(guī)模種植的積極性，政府可以加大對耕種面積多的農(nóng)戶和農(nóng)場的補貼力度，通過將農(nóng)戶的土地進行規(guī)模化流轉，實現(xiàn)機械化生產(chǎn)，從而節(jié)省人力并提高效率，但也要明確鼓勵政策的初衷和使用標準，確保政策真正達到預期效果。制定符合實際的標準不宜過高或過低，既避免管理粗放，又不額外增加財政負擔。

（五）關注糧食安全，政策納入法律體系

糧食補貼政策關乎國計民生，是農(nóng)民種糧積極性的重要保障。為了政策的長期穩(wěn)定發(fā)展、實現(xiàn)糧食安全和人民生活穩(wěn)定，需以法律條文的形式對糧食補貼政策進行約束和規(guī)范，保障有關政策的嚴肅性與公正性。同時，為了便于農(nóng)民更好地理解自己的權利和義務，建議提供適于農(nóng)民理解的糧補政策簡讀本。