老舊街區(qū)可持續(xù)更新治理及其配套政策研究

劉爽 張理政 趙雨亭

摘要：老舊街區(qū)可劃分為歷史文化街區(qū)、歷史風(fēng)貌區(qū)和歷史地段內(nèi)的街區(qū)、城市非歷史文化保護(hù)區(qū)域內(nèi)的一般性老舊街區(qū)三種類型。可持續(xù)的老舊街區(qū)更新治理應(yīng)實(shí)現(xiàn)資金來(lái)源可持續(xù)、空間利用可持續(xù)、運(yùn)營(yíng)管理可持續(xù)、社會(huì)治理可持續(xù)。基于對(duì)北京法源寺、北京大柵欄、廣州永慶坊等歷史文化街區(qū)，南京小西湖歷史風(fēng)貌區(qū)以及北京朝陽(yáng)望京小街的案例分析，本文系統(tǒng)解析老舊街區(qū)可持續(xù)更新中的難點(diǎn)問題和經(jīng)驗(yàn)做法，并從政策法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、資金運(yùn)作、空間利用、運(yùn)營(yíng)管理和公眾參與等方面提出推動(dòng)老舊街區(qū)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)更新的政策建議。

關(guān)鍵詞：城市更新；老舊街區(qū)；可持續(xù)更新；配套政策

【中圖分類號(hào)】 TU984? ? doi：10.3969/j.issn.1674-7178.2024.01.009

引言

2022年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率已達(dá)到65.22%①，城鎮(zhèn)化進(jìn)程總體邁入中后期，城市更新由過去大規(guī)模增量建設(shè)向存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重轉(zhuǎn)變，注重城市空間品質(zhì)的提升與精細(xì)化管理。國(guó)家“十四五”規(guī)劃中提出“實(shí)施城市更新行動(dòng)”“改造提升老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)和城中村等存量片區(qū)功能”，老舊街區(qū)成為當(dāng)前乃至未來(lái)一段時(shí)期城市更新的重要對(duì)象。作為城市發(fā)展中的重要空間類型，老舊街區(qū)往往具有獨(dú)特的人文歷史風(fēng)貌和空間環(huán)境特色，是城市傳統(tǒng)肌理、歷史文化、社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和城市包容性的重要空間載體，也是城市生活的微觀縮影和有機(jī)組成部分。

然而，一方面，當(dāng)前很多老舊街區(qū)由于建成年代久遠(yuǎn)而逐漸衰敗，隨著城市發(fā)展更迭已然演化為建筑布局混亂、危房林立、公共空間匱乏、基礎(chǔ)設(shè)施配套嚴(yán)重不足的生活空間，居民生活環(huán)境亟須改善提升。另一方面，在過去增量發(fā)展模式下，以“大拆大建”“推倒重來(lái)”的方式進(jìn)行更新改造，不僅使城市歷史風(fēng)貌的原真性和獨(dú)特性遭到破壞，造成“千城一面、萬(wàn)樓一貌”，同時(shí)也激發(fā)了社會(huì)多方利益的矛盾沖突。因此，老舊街區(qū)更新肩負(fù)延續(xù)城市文脈、提升人居環(huán)境、激發(fā)地區(qū)活力等多重使命任務(wù)，是城鄉(xiāng)建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展和實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。

從城市發(fā)展的長(zhǎng)期規(guī)律來(lái)看，城市更新是一個(gè)動(dòng)態(tài)、持久的過程，因此，如何從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多維度實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性已成為當(dāng)前城市更新行動(dòng)推進(jìn)中的重要議題。2023年7月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于扎實(shí)有序推進(jìn)城市更新工作的通知》，要求“創(chuàng)新城市更新可持續(xù)實(shí)施模式”，并從創(chuàng)新土地利用方式、加強(qiáng)資金支持、鼓勵(lì)多元參與、完善政策法規(guī)等方面提出具體措施②。從既有研究來(lái)看，目前對(duì)于老舊街區(qū)更新的研究主要存在三個(gè)方面的不足：一是老舊街區(qū)的概念內(nèi)涵較為模糊，對(duì)歷史文化街區(qū)以外的各類老舊街區(qū)關(guān)注不夠；二是重視老舊街區(qū)更新中的空間問題，較少討論經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等層面的問題；三是從可持續(xù)性角度對(duì)老舊街區(qū)更新的研究比較缺乏，對(duì)可持續(xù)性理解的系統(tǒng)性不足。為此，從政策意義上明晰老舊街區(qū)的內(nèi)涵和類型，并系統(tǒng)解析老舊街區(qū)可持續(xù)更新的目標(biāo)、困難和對(duì)策是對(duì)這一研究領(lǐng)域的有效補(bǔ)充。

一、 老舊街區(qū)與可持續(xù)更新的內(nèi)涵

（一） 老舊街區(qū)的概念與類型

1.老舊街區(qū)的概念辨析

整體而言，學(xué)界對(duì)老舊街區(qū)的概念內(nèi)涵界定較為模糊。有的研究從建成年代考慮，將老舊街區(qū)定義為建成后使用超過30年的街區(qū)[1]。也有的研究從規(guī)劃實(shí)踐出發(fā)，將老舊街區(qū)分為兩種類型：一是相對(duì)狹義的“街道導(dǎo)向”，即以一條街道及其兩旁的沿街建筑作為一個(gè)街區(qū)；二是更廣泛的“片區(qū)導(dǎo)向”，即更新對(duì)象較為集中、具有一定規(guī)模的相對(duì)成片區(qū)域[2]。也有部分研究將老舊小區(qū)視為老舊街區(qū)[3]，或?qū)⒗吓f街區(qū)和老舊城區(qū)等概念相混淆[4]。還有研究提出，老舊街區(qū)與老舊住宅小區(qū)不同，老舊街區(qū)中存在大量經(jīng)營(yíng)主體，且通常產(chǎn)權(quán)主體與經(jīng)營(yíng)主體不一致，缺乏多元主體之間的協(xié)同合作機(jī)制[5]。

在參考借鑒《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》對(duì)老舊小區(qū)定義的基礎(chǔ)上，本研究將老舊街區(qū)定義為：城市中建成時(shí)間較早（地區(qū)房屋年齡普遍在20年以上）、具有一定歷史保護(hù)價(jià)值但失養(yǎng)失修失管、公共服務(wù)和配套設(shè)施不完善的綜合性生活街區(qū)。老舊街區(qū)與老舊小區(qū)、老舊城區(qū)的區(qū)別在于：首先，在空間尺度上，老舊街區(qū)的用地范圍一般介于老舊小區(qū)和老舊城區(qū)之間，即大于老舊小區(qū)且小于老舊城區(qū)。其中，老舊小區(qū)一般是由支路等城市道路或用地邊界線圍合的住宅用地，是住宅建筑組合形成的居住基本單元，且相對(duì)封閉；而老舊街區(qū)一般由支路及以上級(jí)城市道路或用地邊界線所圍合，且通常有外部道路穿插其間，相對(duì)開放。其次，從城市功能上看，不同于老舊小區(qū)和老舊廠區(qū)作為居住和生產(chǎn)單元的單一功能，老舊街區(qū)的功能類型往往更為綜合，兼具居住、商業(yè)、公共服務(wù)等功能，是城市生活的微觀縮影和有機(jī)組成部分。

2.老舊街區(qū)的類型

本文將老舊街區(qū)劃分為三種類型（圖1）：一是歷史文化街區(qū)；二是歷史風(fēng)貌區(qū)和歷史地段內(nèi)的街區(qū)；三是位于城市非歷史文化保護(hù)區(qū)域內(nèi)，但具有一定歷史價(jià)值，未來(lái)可能演變?yōu)闅v史文化街區(qū)、歷史風(fēng)貌區(qū)或歷史地段的一般性街區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“一般性老舊街區(qū)”）。在老舊街區(qū)的不同類型中，已有研究和實(shí)踐主要聚焦歷史文化街區(qū)的保護(hù)與更新[6-9]，但對(duì)于歷史風(fēng)貌區(qū)和一般性老舊街區(qū)的關(guān)注不夠。

對(duì)于歷史文化街區(qū)外的其他各類老舊街區(qū)，長(zhǎng)期來(lái)看也具有重要研究?jī)r(jià)值。例如，當(dāng)前歷史文化風(fēng)貌區(qū)和歷史地段內(nèi)的街區(qū)作為“準(zhǔn)歷史文化街區(qū)”，在條件成熟時(shí)即可納入歷史文化街區(qū)。而一般性老舊街區(qū)雖然現(xiàn)在未被納入保護(hù)區(qū)域，但隨著時(shí)代更迭，未來(lái)也很可能成為承載城市記憶的歷史街區(qū)，因此同樣具有一定歷史價(jià)值和不可復(fù)制性。如不及時(shí)對(duì)其進(jìn)行保護(hù)性更新，這些區(qū)域極有可能日漸衰敗，造成城市特色肌理、歷史文化和集體記憶的消亡。

（二）可持續(xù)城市更新

隨著可持續(xù)發(fā)展概念的興起和發(fā)展，城市更新的可持續(xù)性也日益得到學(xué)界關(guān)注。可持續(xù)發(fā)展追求生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)，其中生態(tài)持續(xù)是物質(zhì)基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)持續(xù)是核心動(dòng)力，社會(huì)持續(xù)是終極目標(biāo)[10]。近年來(lái)，越來(lái)越多的研究認(rèn)為城市更新應(yīng)該與可持續(xù)發(fā)展理念有機(jī)融合[11]，可持續(xù)性議題在城市更新研究中的占比明顯上升，2020年已達(dá)到22%[12]。對(duì)老舊街區(qū)而言，采用“都市針灸”“補(bǔ)丁式”更新而非大拆大建的方式[13-14]已成為業(yè)界共識(shí)，但已有研究主要聚焦于城市設(shè)計(jì)[15]、建筑環(huán)境等空間層面問題，且對(duì)可持續(xù)更新的理解較為片面，大多從建筑利用[16]、交通規(guī)劃[17]、社會(huì)效益[18]等單方面進(jìn)行討論，多維度系統(tǒng)性研究仍然較為缺乏[19]。

在政策與實(shí)踐層面，“十四五”規(guī)劃中提出的實(shí)施城市更新行動(dòng)是推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的綜合性、系統(tǒng)性戰(zhàn)略行動(dòng)，旨在通過著力轉(zhuǎn)變城市開發(fā)建設(shè)方式，將城市建設(shè)重點(diǎn)由房地產(chǎn)主導(dǎo)的增量建設(shè)，逐步轉(zhuǎn)向以提升城市品質(zhì)為目標(biāo)的存量提質(zhì)改造，促進(jìn)資本、土地等要素根據(jù)市場(chǎng)規(guī)律和城市發(fā)展需求進(jìn)行優(yōu)化配置，形成政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、公眾參與的城市更新可持續(xù)模式。可持續(xù)更新的核心在于通過政府協(xié)調(diào)各類存量資源，鼓勵(lì)現(xiàn)有資源所有者、居民、企業(yè)以及社會(huì)專業(yè)機(jī)構(gòu)和組織等多元主體共同參與，實(shí)現(xiàn)資金來(lái)源可持續(xù)、空間利用可持續(xù)、運(yùn)營(yíng)管理可持續(xù)、社會(huì)治理可持續(xù)（圖2）。

其中，資金來(lái)源可持續(xù)是指城市更新能夠通過多種渠道獲取流動(dòng)資金，并通過項(xiàng)目運(yùn)作形成良性運(yùn)轉(zhuǎn)模式。不同于老舊小區(qū)改造項(xiàng)目較多依賴財(cái)政投入，老舊街區(qū)更新更強(qiáng)調(diào)以財(cái)政資金引導(dǎo)撬動(dòng)社會(huì)資本投入，探索產(chǎn)權(quán)人自主更新、“政府+企業(yè)”“平臺(tái)公司+”“社會(huì)資本出資+政府采購(gòu)”等多種實(shí)施模式。空間利用可持續(xù)是指通過空間整備與規(guī)劃設(shè)計(jì)使存量空間能夠持續(xù)為居民生活和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供益處。對(duì)于老舊街區(qū)更新而言，這包括院落騰退、房屋修繕、設(shè)施完善、環(huán)境優(yōu)化、違法建設(shè)處置等內(nèi)容。運(yùn)營(yíng)管理可持續(xù)是指通過建立健全長(zhǎng)效管理機(jī)制有效維護(hù)和鞏固更新成果，在老舊街區(qū)更新中主要包括促進(jìn)業(yè)態(tài)運(yùn)營(yíng)、房屋建筑租賃、基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)等方面的有效管理。社會(huì)治理可持續(xù)是指城市更新應(yīng)調(diào)動(dòng)公眾參與積極性，形成多元主體共建共治共享的社會(huì)治理機(jī)制，在老舊街區(qū)更新中應(yīng)重點(diǎn)在民意征集采納、問題發(fā)現(xiàn)反饋、矛盾調(diào)解處理等方面進(jìn)行回應(yīng)。

二、 當(dāng)前制約老舊街區(qū)可持續(xù)更新的主要問題與難點(diǎn)

從老舊街區(qū)自身資源稟賦來(lái)看，歷史文化街區(qū)和位于歷史風(fēng)貌區(qū)、歷史地段內(nèi)的老舊街區(qū)，其歷史文化資源要素相較一般性老舊街區(qū)更為豐富、保護(hù)要求更高，但其空間環(huán)境、產(chǎn)權(quán)關(guān)系與社會(huì)構(gòu)成往往更為復(fù)雜。而“非保護(hù)類”的一般性老舊街區(qū)量大面廣，在更新改造過程中也面臨城市特色保護(hù)、存量資源利用等多方面的挑戰(zhàn)。因此，各類老舊街區(qū)在更新實(shí)施中存在不同的難點(diǎn)問題，其中既有規(guī)劃政策、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等方面的共性問題，也在資金來(lái)源、空間整備、運(yùn)營(yíng)管理等方面各具特殊性問題，這些都成為影響老舊街區(qū)更新可持續(xù)性的重要因素。

（一）法規(guī)政策規(guī)范待完善，項(xiàng)目推進(jìn)難

一是配套法規(guī)政策不完善。從國(guó)家層面來(lái)看，既有政策文件中并未對(duì)老舊街區(qū)的概念與類型進(jìn)行明確定義，街區(qū)更新的相關(guān)政策仍然比較籠統(tǒng)，針對(duì)宏觀層面的多，針對(duì)具體類別的可操作性、可實(shí)施性政策較少。老舊街區(qū)類型眾多，居住類、商業(yè)類以及歷史文化類等不同類型的老舊街區(qū)由于其自身資源稟賦的差異，都需要根據(jù)其自身特點(diǎn)形成有針對(duì)性的政策支持。目前，國(guó)家針對(duì)歷史文化街區(qū)已出臺(tái)保護(hù)條例與實(shí)施辦法，但歷史風(fēng)貌區(qū)、歷史地段以及一般性老舊街區(qū)更新則長(zhǎng)期以來(lái)一直處于“政策模糊地帶”，相關(guān)法規(guī)政策尚不完善，造成大量老舊街區(qū)更新項(xiàng)目落地和推進(jìn)困難[20]。

二是缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和部門協(xié)調(diào)機(jī)制。一方面，更新改造項(xiàng)目多以碎片化“點(diǎn)狀”形式推進(jìn)，缺乏從區(qū)域?qū)用鎸?duì)老舊街區(qū)更新的整體性、戰(zhàn)略性統(tǒng)籌規(guī)劃指引，未能充分激活和有效利用區(qū)域內(nèi)的潛在空間資源[21]。另一方面，由于目前城市更新工作涉及政府多個(gè)部門，各部門多從自身?xiàng)l線出發(fā)分頭開展工作，部門協(xié)調(diào)機(jī)制尚未有效建立，缺乏統(tǒng)一的行動(dòng)抓手，在規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等方面難以實(shí)現(xiàn)全方位、全流程協(xié)同管理，對(duì)更新項(xiàng)目的實(shí)施帶來(lái)一定阻礙。

三是既有標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)規(guī)范有局限，工程驗(yàn)收難。老舊街區(qū)一部分既有建筑因歷史發(fā)展階段、現(xiàn)狀客觀條件限制等原因，難以執(zhí)行現(xiàn)行消防安全、設(shè)施配套等方面的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)此，部分項(xiàng)目采用一事一議專家論證、“以函代證”等非正規(guī)方式推進(jìn)項(xiàng)目審批[22]，但這種方式不僅存在一定法律道德風(fēng)險(xiǎn)，而且無(wú)論是對(duì)于實(shí)施主體還是政府相關(guān)責(zé)任部門都將耗費(fèi)大量的人力、物力和時(shí)間成本，不具備廣泛推廣的條件。

（二）資源盤活利用有阻礙，空間整備難

一是修繕更新工作量大，居民訴求多元化。老舊街區(qū)房屋普遍處于建筑老舊、安全隱患突出的狀態(tài)，街區(qū)更新工作往往需要對(duì)幾乎所有房屋進(jìn)行修繕。例如，廣州市永慶坊街區(qū)改造前近三成房屋結(jié)構(gòu)出現(xiàn)局部損壞或嚴(yán)重?fù)p壞，7%的房屋結(jié)構(gòu)出現(xiàn)一般性損壞，存在明顯安全隱患[23]。在修繕過程中，居民的空間需求也存在明顯差異化特征，加大了更新工作開展的難度。

二是產(chǎn)權(quán)格局復(fù)雜多元，利益協(xié)調(diào)難度大。受歷史影響，老舊街區(qū)產(chǎn)權(quán)分割嚴(yán)重，涉及各類企業(yè)、團(tuán)體組織、個(gè)人等多類業(yè)主，公有住房、私人住房以及違法建設(shè)呈現(xiàn)碎片化分布特征。例如，北京市大柵欄街區(qū)共有3886座院落，房屋21360幢，其中30%～40%未在房屋管理部門登記，以居民自建為主，違法建設(shè)已嚴(yán)重侵蝕傳統(tǒng)胡同四合院的空間肌理。從房屋產(chǎn)權(quán)來(lái)看，直管公房占50%，單位公房占25%，私人住房?jī)H占25%③。南京市小西湖街區(qū)216個(gè)產(chǎn)權(quán)地塊中，房屋權(quán)屬存在私房、公房、工企等多種類型[24]。北京市法源寺街區(qū)直管公房比例66%，形成了小面積產(chǎn)權(quán)為主、多產(chǎn)權(quán)并置的零散分布現(xiàn)狀④。但由于缺乏合理退出或正常收回的有效途徑，老舊街區(qū)更新過程中面臨嚴(yán)峻的產(chǎn)權(quán)利益協(xié)調(diào)問題，制約著更新項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度。

（三）資金來(lái)源渠道不暢通，經(jīng)濟(jì)平衡難

一是政府財(cái)政支持有限，社會(huì)資本參與度較低。在城市更新“三區(qū)一村”四類對(duì)象中，目前國(guó)家僅在老舊小區(qū)改造中明確了財(cái)政資金進(jìn)行支持，而針對(duì)老舊街區(qū)更新的專項(xiàng)資金支持較為有限。老舊街區(qū)更新由于前期房屋騰退與修繕重建的資金需求較大，僅靠財(cái)政資金難以支撐和覆蓋全部投入成本，更需要通過財(cái)政資金撬動(dòng)社會(huì)投資。另一方面，以改造修繕為主的更新項(xiàng)目主要依靠后期運(yùn)營(yíng)收益平衡成本，資金投入回報(bào)周期長(zhǎng)，其間可能受政策、規(guī)劃、審批等多種因素影響，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施存在一定的不確定性，收益前景不明朗，給實(shí)施主體投資決策帶來(lái)較大影響，社會(huì)資本參與積極性不高，往往使老舊街區(qū)更新項(xiàng)目在資金來(lái)源方面陷入兩難境地。

二是融資渠道受限，資金投入回報(bào)難平衡。一方面，老舊街區(qū)在零散產(chǎn)權(quán)格局基本不變、只進(jìn)行經(jīng)營(yíng)權(quán)有限流轉(zhuǎn)的情況下，存量資產(chǎn)抵押融資、股權(quán)轉(zhuǎn)讓難度很大[25]。另一方面，隨著我國(guó)城市進(jìn)入存量發(fā)展階段，房地產(chǎn)市場(chǎng)供求關(guān)系發(fā)生重大變化，過去以增容為手段實(shí)現(xiàn)成本收益平衡的城市更新模式已經(jīng)不可持續(xù)。如果僅考慮到空間增值盲目進(jìn)行“容積率投擲”，而不考慮城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的承載能力，易使公共財(cái)政落入“所有者權(quán)益漏失”和“政府收入漏失”兩個(gè)“財(cái)務(wù)陷阱”，進(jìn)一步加重政府負(fù)擔(dān)[26]。2021年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問題的通知》，對(duì)城市更新項(xiàng)目的“增容增量”進(jìn)行嚴(yán)控，而北京則更是執(zhí)行“減量雙控”政策，實(shí)施主體無(wú)法通過“增容增量”實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)升值轉(zhuǎn)移，只能通過長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流收回前期的一次性大額投入，在短期內(nèi)很難實(shí)現(xiàn)投資與收益平衡。

（四）騰退運(yùn)維機(jī)制不健全，運(yùn)營(yíng)管理難

一是騰退機(jī)制缺陷導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)困難。在歷史文化街區(qū)、歷史風(fēng)貌區(qū)和歷史地段內(nèi)的老舊街區(qū)更新過程中，為了降低居住密度、提升人居環(huán)境和彰顯文化價(jià)值，大多會(huì)開展居民騰退工作。但騰退工作普遍缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，且騰退過程中居民意愿較難統(tǒng)一，導(dǎo)致整院（幢）騰退率較低。以北京法源寺街區(qū)為例，2008年和2018年街區(qū)曾因地鐵振動(dòng)擾民等原因開展過兩次騰退，共騰退房屋300余間。但這兩次騰退未經(jīng)過系統(tǒng)規(guī)劃，加大了后期騰退難度：街區(qū)部分居民自愿騰退后，院落中尚未搬遷的住戶享受到了使用空間擴(kuò)大的便利，且隨著時(shí)間推移騰退補(bǔ)償降低，導(dǎo)致后期住戶不愿再騰退或換租。在這種情況下，絕大部分院落或樓宇無(wú)法形成完整產(chǎn)權(quán)，街區(qū)資源呈現(xiàn)嚴(yán)重碎片化特征，不僅房屋資產(chǎn)難以盤活，運(yùn)營(yíng)效率較低，也提升了修繕翻新老舊房屋的管理維護(hù)成本。

二是市場(chǎng)化物業(yè)機(jī)制建立困難。大量老舊街區(qū)物業(yè)管理尚未覆蓋，給街區(qū)更新的開展和更新效果的長(zhǎng)期維護(hù)帶來(lái)困難。以北京為例，目前一些老城街區(qū)尚無(wú)真正意義上的物業(yè)管理，僅通過街巷保安巡邏等方式維持基本秩序，胡同內(nèi)車輛違停、堆物堆料問題無(wú)法根治，有損街區(qū)整體風(fēng)貌和環(huán)境秩序。一些地方引入物業(yè)管理團(tuán)隊(duì)后，由于居民缺乏付費(fèi)意識(shí)和主動(dòng)維護(hù)環(huán)境的積極性，仍然面臨物業(yè)費(fèi)收繳困難、運(yùn)維難以為繼等問題。缺乏有效物業(yè)管理也導(dǎo)致更新成果難以得到長(zhǎng)期維護(hù)，街區(qū)空間容易重新衰敗。

（五）公眾參與機(jī)制不完善，多元治理難

一是公眾參與程序存在短板。首先是信息公開與政策宣傳不到位，目前各地尚未建立統(tǒng)一的城市更新信息系統(tǒng)，同時(shí)也存在城市更新相關(guān)的規(guī)劃公開不及時(shí)、政策宣傳形式單一、針對(duì)性和適應(yīng)性不足等問題。其次，意見采納與反饋機(jī)制不完善，更新改造方案和技術(shù)選擇仍主要集中在決策末端的公示環(huán)節(jié)，沒有建立對(duì)公眾意見的反饋機(jī)制，很大程度上制約了居民對(duì)于改造的認(rèn)可度和接受度，也大大增加了溝通協(xié)商成本[27]。

二是缺乏多元協(xié)同與矛盾調(diào)解機(jī)制。老舊街區(qū)更新往往涉及多方利益主體，當(dāng)居民或產(chǎn)權(quán)主體與項(xiàng)目實(shí)施主體、主管部門意見不一致時(shí)，一線工作人員解決爭(zhēng)議的方法有限，協(xié)商效率較低，往往無(wú)法從根本上解決爭(zhēng)議[28]。公眾缺乏申訴與反饋途徑，在矛盾調(diào)解中缺乏完善的多方利益主體權(quán)益保障機(jī)制，易導(dǎo)致矛盾的激化。

三是更新改造資金共擔(dān)機(jī)制有待完善。居民對(duì)改造政策和自身責(zé)任缺乏認(rèn)識(shí)，希望獲得改造后資產(chǎn)價(jià)值提升、使用品質(zhì)改善的利益，卻又不愿意履行相應(yīng)責(zé)任，加上長(zhǎng)期以來(lái)政府對(duì)于更新改造往往給予較高的財(cái)政補(bǔ)貼，導(dǎo)致居民與原產(chǎn)權(quán)單位的改造出資意愿較弱，特別是居民自己出資改造自有住房的意識(shí)薄弱[29]，這也間接造成更新改造后的運(yùn)營(yíng)管理難以持續(xù)。

三、 老舊街區(qū)可持續(xù)更新治理的經(jīng)驗(yàn)做法

（一）發(fā)揮規(guī)劃統(tǒng)籌引領(lǐng)作用，建立街區(qū)更新規(guī)劃體系

一是劃分街區(qū)更新單元，分級(jí)分類制定更新單元指引。例如，北京市制定《東城區(qū)街區(qū)更新實(shí)施意見（試行）》，通過全面系統(tǒng)梳理轄區(qū)歷史與現(xiàn)狀資源，考慮歷史文脈、功能定位、行政區(qū)劃、社區(qū)沿革、道路邊界等要素，以歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)為首要價(jià)值導(dǎo)向，與現(xiàn)行的管理單元相結(jié)合，在不打破街道行政邊界的情況下將全區(qū)17個(gè)街道劃分為82個(gè)一級(jí)更新單元和140個(gè)二級(jí)更新單元。同時(shí)，對(duì)更新單元進(jìn)行系統(tǒng)分類分析，根據(jù)不同主導(dǎo)屬性，將東城區(qū)劃分為傳統(tǒng)風(fēng)貌區(qū)和一般建成區(qū)，并進(jìn)一步將傳統(tǒng)風(fēng)貌區(qū)分為傳統(tǒng)生活區(qū)、傳統(tǒng)活力區(qū)、文化休閑區(qū)3類，將一般建成區(qū)分為政務(wù)辦公區(qū)、商業(yè)商務(wù)區(qū)、交通樞紐區(qū)和現(xiàn)代生活區(qū)4類，針對(duì)不同類型分區(qū)相應(yīng)提出街區(qū)更新單元指引，為老舊街區(qū)更新的持續(xù)推進(jìn)奠定了基礎(chǔ)。

二是建立規(guī)劃編制與更新技術(shù)導(dǎo)則，引導(dǎo)更新項(xiàng)目實(shí)施。北京市東城區(qū)針對(duì)建成區(qū)多元主體、漸進(jìn)式更新的特點(diǎn)，變“指標(biāo)式”規(guī)劃為“導(dǎo)則式”規(guī)劃，建立“街道層面+一級(jí)更新單元+二級(jí)更新單元”三個(gè)層次的街區(qū)更新規(guī)劃體系，形成《東城區(qū)街區(qū)更新規(guī)劃編制技術(shù)導(dǎo)則》，指導(dǎo)各街道開展街區(qū)更新實(shí)施方案的編制工作，為街區(qū)更新的實(shí)施提供了有效支撐。

（二）拓寬資金來(lái)源渠道，形成自我“造血”機(jī)制

一是政府引領(lǐng)資金投入，社會(huì)資本參與共建。例如，在北京市朝陽(yáng)區(qū)望京小街更新中，政府投入1300萬(wàn)元實(shí)施市政、綠化等基礎(chǔ)設(shè)施硬件改造提升，萬(wàn)科集團(tuán)出資3500萬(wàn)元，方恒集團(tuán)出資500萬(wàn)元，投入小街的藝術(shù)裝置、顯示大屏、夜景照明等，提升步行街的整體效果和藝術(shù)氣息，實(shí)現(xiàn)空間更新的同時(shí)帶動(dòng)業(yè)態(tài)升級(jí)和街區(qū)運(yùn)營(yíng)的全周期合作，形成政府引領(lǐng)資金投入撬動(dòng)社會(huì)資本參與共建的模式[30]。

二是建立街區(qū)更新資金池，實(shí)現(xiàn)資金良性循環(huán)。望京小街從原有商業(yè)業(yè)態(tài)的互補(bǔ)需求出發(fā)，差異化引入大量新晉品牌和網(wǎng)紅IP業(yè)態(tài)，通過“文化、藝術(shù)、科技、運(yùn)動(dòng)”等多種時(shí)尚元素的融合，實(shí)現(xiàn)業(yè)態(tài)升級(jí)煥新；同時(shí)成立街區(qū)共治委員會(huì)，引入城市物業(yè)，建立小街公共收益“資金池”，以商亭租金、活動(dòng)場(chǎng)地租金和廣告收益等經(jīng)營(yíng)收益反哺街區(qū)投入成本，形成城市物業(yè)專業(yè)管理、街區(qū)經(jīng)營(yíng)收益反哺街區(qū)長(zhǎng)期管理運(yùn)營(yíng)自轉(zhuǎn)模式[31]。望京小街以街區(qū)煥新帶動(dòng)消費(fèi)活力，吸引了一批高品質(zhì)企業(yè)入駐，使原有商鋪實(shí)現(xiàn)收入倍增，不僅為更新提供了持續(xù)的資金來(lái)源，也帶動(dòng)了周邊更廣泛的地區(qū)更新。

（三）打破政策制度瓶頸，探索漸進(jìn)式有機(jī)更新模式

一是提供政策支持，鼓勵(lì)自主更新。在南京小西湖街區(qū)更新中，為破解修繕更新工作量大、更新需求多樣化的難題，政府通過提供低息貸款，鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人捐助設(shè)立獨(dú)立基金會(huì)等方式，為留守居民提供自主更新的資金補(bǔ)助。在廣州永慶坊街區(qū)更新中，原居民只要遵循相關(guān)規(guī)劃要求，即可自行改造住屋。在北京大柵欄街區(qū)更新中，針對(duì)居民及商家不同的目標(biāo)需求，由改造主體與產(chǎn)權(quán)人合作進(jìn)行更新改造，靈活開展社區(qū)建設(shè)。

二是政府調(diào)整規(guī)劃，允許局部拆建和功能改變。例如2011年廣州永慶坊街區(qū)更新之初，政府制定發(fā)布了《恩寧路舊城改造更新地塊控制性詳細(xì)規(guī)劃導(dǎo)則更改》等文件，提出永慶片區(qū)內(nèi)除兩處文物古跡用地外，將大部分原居住用地置換成為商業(yè)商務(wù)用地和公共服務(wù)配套設(shè)施用地，這也成為市場(chǎng)主體參與微改造、增設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施并平衡成本的基礎(chǔ)。南京小西湖街區(qū)在更新過程中對(duì)院落內(nèi)生活困難、故土難離的部分公房居民采用平移安置的方式，將堆草巷26號(hào)院按照現(xiàn)有建筑格局進(jìn)行結(jié)構(gòu)加固與空間優(yōu)化，采用改造加擴(kuò)建的方式，將原先18套“兩室暗廳”的戶型改造為1套社區(qū)公共用房及23套多類型全明戶型[32]，有效改善提升了片區(qū)居民的生活質(zhì)量，也使原有的鄰里關(guān)系和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)得以延續(xù)。

三是分類設(shè)計(jì)房屋產(chǎn)權(quán)交易方式。南京小西湖街區(qū)更新采用“自愿、漸進(jìn)”的模式，按照“公房騰退、私房自我更新、自愿收購(gòu)或租賃騰遷、廠企房搬遷”的方式推進(jìn)搬遷工作[33]，以院落、幢為單位組織，對(duì)自愿搬遷的居民采用貨幣補(bǔ)償、征收安置、平移安置三種方式進(jìn)行征收，有效推動(dòng)了街區(qū)空間整備[34]。其中，貨幣補(bǔ)償金額包括市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格、補(bǔ)助費(fèi)和特殊補(bǔ)助費(fèi)；征收安置是指產(chǎn)權(quán)人選擇申購(gòu)征收安置房的改造方式，按照貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償；平移安置指公有住房承租人放棄貨幣補(bǔ)償和征收安置方式，根據(jù)“統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)籌安排，先搬遷先安置，面積最接近”的原則，簽訂平移安置協(xié)議，并在規(guī)定期限內(nèi)將所承租的房屋騰空交房。2024年一線城市首張“房票”在廣州發(fā)出，探索破解更新安置難題。

（四）創(chuàng)新街區(qū)運(yùn)營(yíng)方式，建立長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制

一是創(chuàng)新整院騰退運(yùn)營(yíng)機(jī)制。在南京小西湖街區(qū)的更新過程中，南京市規(guī)劃和自然資源局劃定了15個(gè)基于街巷體系圍合的規(guī)劃管控單元和127個(gè)基于產(chǎn)權(quán)地塊的更新實(shí)施單元，推動(dòng)小西湖街區(qū)81個(gè)院落和216個(gè)產(chǎn)權(quán)地塊主要形成兩種關(guān)系，即一個(gè)完整產(chǎn)權(quán)地塊屬于一個(gè)院落，或若干個(gè)完整產(chǎn)權(quán)地塊屬于一個(gè)院落[35]。在這種方式下，結(jié)合平移安置措施，提高整院騰退率，為精品民宿、咖啡店、茶館、藝術(shù)館等業(yè)態(tài)提供入駐空間，重新激發(fā)社區(qū)活力。

二是探索“共生院落”運(yùn)營(yíng)方式。“共生院落”是指由于院落未能實(shí)現(xiàn)整院騰退，騰退更換的住戶和未騰退的住戶所形成的一種共生居住形態(tài)。北京市法源寺街區(qū)在更新過程中創(chuàng)建了“共生院落”運(yùn)營(yíng)的“1+N”模式（圖3）。其中，“1”是指共生院落管理運(yùn)維公司，“N”是指共生院落內(nèi)的新老居民，共同進(jìn)行日常維護(hù)和管理，制定《法源寺街區(qū)人才公寓文明公約》，實(shí)現(xiàn)新增基礎(chǔ)設(shè)施與老建筑的共生、新入住居民與原住居民的共生、入駐業(yè)態(tài)與原有文化的共生（圖4）。

三是以智慧街區(qū)建設(shè)推動(dòng)精細(xì)化管理。例如，望京小街更新針對(duì)周邊車輛停放占用便道、道路長(zhǎng)期擁堵的問題，由萬(wàn)科聯(lián)合望京街道開發(fā)建設(shè)了“望京之芯”智慧管理平臺(tái)，連接智慧停車、綠色節(jié)能、小街商圈、社區(qū)公約、小街安防五大運(yùn)營(yíng)場(chǎng)景，對(duì)小街商戶人流車流、垃圾箱、溫度、濕度、能耗、消費(fèi)指數(shù)等進(jìn)行實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)分析，形成智慧生態(tài)閉環(huán)，有效提升了街區(qū)精細(xì)化管理水平。法源寺街區(qū)利用“智能硬件+智慧應(yīng)用系統(tǒng)+智慧運(yùn)營(yíng)管理”，建設(shè)“1+1+1+N”系統(tǒng)，即一套智慧街區(qū)管理系統(tǒng)、一套大屏展示系統(tǒng)、一套小程序系統(tǒng)以及智慧管網(wǎng)、智能巡更、智慧酒店、智慧停車等N套應(yīng)用子系統(tǒng)，在房屋租賃信息收集與智能管理、平房院落修繕維護(hù)、物業(yè)智能巡查、交通治理與智慧停車等方面取得了顯著成效，有效彌補(bǔ)了老舊街區(qū)物業(yè)管理缺失的短板。

（五）夯實(shí)社會(huì)治理基礎(chǔ)，促進(jìn)共建共治共享

一是搭建多元參與的治理架構(gòu)，奠定協(xié)商共治基礎(chǔ)。例如，望京小街在改造過程中，街道以黨建引領(lǐng)為抓手，建立了以黨建協(xié)調(diào)委員會(huì)為核心、小街自治委員會(huì)為支撐、商戶自治聯(lián)盟和流動(dòng)黨支部為補(bǔ)充的治理架構(gòu)，推動(dòng)產(chǎn)權(quán)方（企業(yè)）、管理方（職能部門）、使用方（商戶、居民、消費(fèi)者）有機(jī)融合，并運(yùn)用“吹哨報(bào)到”機(jī)制⑤，推進(jìn)解決交通秩序、垃圾分類、施工管理、餐飲及商戶規(guī)范管理等重點(diǎn)難點(diǎn)問題。

二是以責(zé)任規(guī)劃師為紐帶，協(xié)助建立良好的公共參與機(jī)制。例如北京市海淀區(qū)推廣“1+1+N”（即1個(gè)街鎮(zhèn)規(guī)劃師、1個(gè)高校合伙人和設(shè)計(jì)師團(tuán)隊(duì)）街鎮(zhèn)責(zé)任規(guī)劃師工作模式，充分發(fā)揮街鎮(zhèn)規(guī)劃師的溝通協(xié)調(diào)作用，通過積極開展調(diào)查研究，了解多方訴求，匯總更新信息，運(yùn)用專業(yè)知識(shí)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方意見，實(shí)現(xiàn)政府、居民、社會(huì)的充分溝通，推動(dòng)街區(qū)更新工作順利實(shí)施。

三是問計(jì)于民，發(fā)揮居民主體“主人翁”精神。北京市法源寺街區(qū)通過成立“民意會(huì)客廳”，邀請(qǐng)居民全程參與項(xiàng)目實(shí)施，推動(dòng)“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的街區(qū)更新治理模式。在街區(qū)更新過程中召開60多場(chǎng)居民座談會(huì)，做到事前打招呼、事后有商量，“未訴先辦”。還通過開展“爛縵花開”系列種植活動(dòng)、綠地認(rèn)養(yǎng)等方式進(jìn)行胡同景觀微更新，促進(jìn)街區(qū)居民參與街區(qū)共建（圖5）。

四是與高校開展合作，促進(jìn)社會(huì)共建。北京法源寺街區(qū)的改造主體宣房大德置業(yè)投資有限公司和北京交通大學(xué)建筑與藝術(shù)學(xué)院成立“北京交通大學(xué)法源寺歷史文化街區(qū)保護(hù)更新教研實(shí)踐基地”及“老城更新研究中心—大德交大聯(lián)合工作坊”，并與中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院簽訂教學(xué)實(shí)踐基地合作協(xié)議。在南京小西湖街區(qū)更新中，東南大學(xué)、南京大學(xué)、南京工業(yè)大學(xué)城市規(guī)劃、建筑學(xué)及相關(guān)專業(yè)研究生在小西湖街區(qū)聯(lián)合開展的暑期志愿者活動(dòng)，積極探索多元參與的歷史地段更新機(jī)制。望京小街改造主體萬(wàn)科與中央美術(shù)學(xué)院、北京服裝學(xué)院、中國(guó)公共藝術(shù)中心等多所高校和機(jī)構(gòu)形成區(qū)域內(nèi)資源聯(lián)盟，通過在小街社區(qū)開展“城市親歷”等公共藝術(shù)課題實(shí)踐，聯(lián)合打造有影響力的社會(huì)藝術(shù)文化事件，探索藝術(shù)基因社區(qū)的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)模式，提升街區(qū)文化氛圍，為街區(qū)發(fā)展注入活力。

五是對(duì)接大型設(shè)計(jì)活動(dòng)，交流更新經(jīng)驗(yàn)。法源寺街區(qū)通過主辦北京國(guó)際設(shè)計(jì)周法源寺街區(qū)分會(huì)場(chǎng)系列活動(dòng)、參與北京城市建筑雙年展活動(dòng)等方式，創(chuàng)新公眾參與共治共享模式，推動(dòng)社區(qū)居民、專家學(xué)者、項(xiàng)目主體等多方互動(dòng)，借腦借智，為街區(qū)更新凝聚社會(huì)力量。

四、面向老舊街區(qū)可持續(xù)更新的政策建議

下一步，應(yīng)圍繞街區(qū)更新實(shí)施過程中遇到的技術(shù)、資金、產(chǎn)權(quán)、用途、治理等關(guān)鍵問題，以政策法規(guī)為引領(lǐng)，以標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范與技術(shù)導(dǎo)則為支撐，重點(diǎn)聚焦經(jīng)濟(jì)、空間、運(yùn)營(yíng)、社會(huì)可持續(xù)目標(biāo)，建立起街區(qū)更新的政策體系，全面推動(dòng)老舊街區(qū)可持續(xù)更新的整體設(shè)計(jì)與制度創(chuàng)新。

（一）完善相關(guān)法規(guī)政策與標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，實(shí)現(xiàn)工作開展有保障

一是建立完善城市更新配套法規(guī)政策體系。研究制定街區(qū)業(yè)態(tài)管理、地下空間利用、機(jī)動(dòng)車停放、消防安全等方面的法規(guī)條例，分級(jí)分類制定老舊街區(qū)更新實(shí)施細(xì)則；探索土地出讓與復(fù)合利用政策、容積率獎(jiǎng)勵(lì)及轉(zhuǎn)移政策、財(cái)稅政策等方面的政策創(chuàng)新，以及征收騰退、用地騰挪置換、存量房屋修繕利用與管理辦法等街區(qū)更新相關(guān)專項(xiàng)規(guī)定。

二是修訂增補(bǔ)適用于存量改造的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。針對(duì)現(xiàn)有部分標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范難以適用存量更新改造要求的問題，通過開展標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范評(píng)估工作，針對(duì)性修訂或出臺(tái)新規(guī)范指導(dǎo)實(shí)施。如對(duì)于老舊街區(qū)用地條件有限的更新項(xiàng)目，建筑退界和間距、日照間距、機(jī)動(dòng)車停車數(shù)量等指標(biāo)允許按照不低于現(xiàn)狀水平進(jìn)行控制；鼓勵(lì)采用消防性能化方法進(jìn)行設(shè)計(jì)，制定靈活的執(zhí)行措施與審核標(biāo)準(zhǔn)。

三是探索構(gòu)建面向?qū)嵤┑睦吓f街區(qū)更新規(guī)劃編制與技術(shù)支撐體系。一方面，要加快推進(jìn)城市更新規(guī)劃與技術(shù)導(dǎo)則的制定；另一方面，要鼓勵(lì)各地探索新技術(shù)與新方法的運(yùn)用，如針對(duì)老舊街區(qū)中既有建筑改造編制工程消防設(shè)計(jì)工作指南，逐步完善消防、日照、基礎(chǔ)設(shè)施等相關(guān)規(guī)范的指標(biāo)計(jì)算方法和技術(shù)措施，在保障消防安全與配套設(shè)施供給的同時(shí)，建立靈活的審查與驗(yàn)收制度。

（二）健全多元投融資機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資金來(lái)源可持續(xù)

一是加強(qiáng)規(guī)劃與財(cái)政的銜接和協(xié)同。一方面，要在更新規(guī)劃階段將城市財(cái)政問題納入考量，從財(cái)政角度對(duì)維系支撐城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的持續(xù)運(yùn)營(yíng)做出長(zhǎng)遠(yuǎn)的謀劃，推動(dòng)財(cái)政規(guī)劃與建設(shè)、更新規(guī)劃的銜接，更好地發(fā)揮城市規(guī)劃的工作效用。另一方面，要通過財(cái)政支持發(fā)展規(guī)劃來(lái)推動(dòng)可持續(xù)更新，在預(yù)算體制改革中進(jìn)一步加強(qiáng)中期財(cái)政規(guī)劃[36]，整合利用城市更新相關(guān)各類中央財(cái)政專項(xiàng)資金、中央預(yù)算內(nèi)投資、省級(jí)與地方財(cái)政配套資金、地方專項(xiàng)債券等各渠道資金，重點(diǎn)支持具有較大外部性、較低收益性以及市場(chǎng)部門難以進(jìn)入的更新項(xiàng)目落地。鑒于老舊街區(qū)的歷史意義和公共價(jià)值，政府需要為三種類型老舊街區(qū)的保護(hù)更新提供財(cái)政資金扶持。應(yīng)根據(jù)老舊街區(qū)更新不同類型、不同階段需求，安排好財(cái)政資金使用計(jì)劃，更好發(fā)揮政府投資對(duì)于社會(huì)資本的撬動(dòng)作用。

二是創(chuàng)新市場(chǎng)化投融資模式。在滿足城市發(fā)展需求的前提下，建立可持續(xù)的債務(wù)融資機(jī)制。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，提供合理信貸支持，加大經(jīng)營(yíng)性物業(yè)貸款支持用于老舊街區(qū)更新改造。探索由政府支持、國(guó)有企業(yè)牽頭，聯(lián)合社會(huì)資本設(shè)立城市更新基金，為街區(qū)更新提供必要的資金支持。堅(jiān)持權(quán)利義務(wù)對(duì)等原則，完善產(chǎn)權(quán)人出資分擔(dān)機(jī)制，推動(dòng)產(chǎn)權(quán)人和政府協(xié)同更新，政府投資負(fù)責(zé)城市公共服務(wù)，產(chǎn)權(quán)人負(fù)責(zé)投資個(gè)人物業(yè)改造和周轉(zhuǎn)等成本；通過政府提供低息貸款、鼓勵(lì)社會(huì)捐助成立基金會(huì)等方式，調(diào)動(dòng)產(chǎn)權(quán)主體出資參與更新的積極性。

三是積極探索一體化片區(qū)統(tǒng)籌更新模式。提供政策支持，培育資源統(tǒng)籌能力強(qiáng)的實(shí)施主體，充分挖掘區(qū)域內(nèi)存量資源的經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值，通過“肥瘦搭配”，建立商業(yè)經(jīng)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)開發(fā)收益與土地增值反哺基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)投入的良性機(jī)制，讓短期投入在微利可持續(xù)的中長(zhǎng)期穩(wěn)定回報(bào)中實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資金的平衡[37]。

（三）推動(dòng)更新實(shí)施方式創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)空間利用可持續(xù)

一是分類施策，允許局部拆建、適當(dāng)增建和功能轉(zhuǎn)變。對(duì)于歷史文化街區(qū)，應(yīng)嚴(yán)格控制局部拆建和增建，并審慎考慮地塊的功能改變，以最大限度維護(hù)歷史風(fēng)貌和文化價(jià)值。對(duì)于歷史風(fēng)貌區(qū)和歷史地段，可適當(dāng)放寬對(duì)實(shí)施手法的限制，在不影響街區(qū)格局和歷史文化要素保護(hù)的前提下，允許部分建筑適當(dāng)增建，對(duì)不具保護(hù)價(jià)值的，存在明顯安全隱患的，顯著影響街區(qū)規(guī)劃、交通、消防通道的房屋進(jìn)行抽疏整治，以降低街區(qū)建筑密度，為增設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共空間創(chuàng)造條件。對(duì)于一般性老舊街區(qū)，對(duì)更新實(shí)施方式不做嚴(yán)格規(guī)定，可積極考慮調(diào)整控規(guī)，推動(dòng)街區(qū)地塊進(jìn)行合理的功能改變和拆建增建，吸引符合街區(qū)文化的商業(yè)業(yè)態(tài)，促進(jìn)更新資金的平衡和街區(qū)特色的彰顯。

二是明確產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)換規(guī)則，創(chuàng)新公房退租機(jī)制。我國(guó)老舊街區(qū)普遍存在大量直管公房，建議地方政府借鑒北京市“申請(qǐng)式退租”及其他地區(qū)成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本地實(shí)際情況，創(chuàng)新公房退租機(jī)制。要為承租人普及公房產(chǎn)權(quán)常識(shí)，正確引導(dǎo)民眾認(rèn)知，推動(dòng)騰退工作順利開展。重點(diǎn)明確公房騰退的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)換規(guī)則，由產(chǎn)權(quán)主體（如房管部門）為承租人提供標(biāo)準(zhǔn)化的貨幣補(bǔ)償或租賃安置，也可允許承租人補(bǔ)交費(fèi)用獲取共有產(chǎn)權(quán)房。騰退后的住房可由產(chǎn)權(quán)主體租賃或出售給改造主體，以改善改造主體的盈利空間。

（四）建立建管聯(lián)動(dòng)長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)運(yùn)營(yíng)維護(hù)可持續(xù)

一是構(gòu)建從騰退到運(yùn)營(yíng)的全生命周期工作機(jī)制。須秉持整體觀念和系統(tǒng)觀念，在騰退工作開展之初，對(duì)整體騰退工作和后續(xù)運(yùn)營(yíng)管理進(jìn)行系統(tǒng)籌劃，根據(jù)騰退難度分類別、分時(shí)序做出統(tǒng)籌安排，構(gòu)建貫穿“騰退—改造—運(yùn)營(yíng)”全生命周期的工作機(jī)制。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，在騰退工作中可探索“整院（幢）騰退”工作機(jī)制，以“院落”或“幢”為單位進(jìn)行整體性騰退修繕，即只有當(dāng)整個(gè)院落或整幢住戶全部同意搬遷交房后，改造主體才開始簽約騰退。這一做法能夠充分發(fā)揮居民鄰里之間相互鼓勵(lì)、相互協(xié)商整院騰退的積極性和能動(dòng)性。對(duì)于仍不愿騰退的住戶，可考慮將其平移安置到同一院落中，從而提升整院（幢）騰退率，避免因無(wú)法整院（幢）利用而造成的更新成本提升和業(yè)態(tài)引入困局。

二是鼓勵(lì)改造主體承擔(dān)街區(qū)物業(yè)管理工作。改造主體完成更新實(shí)施后，對(duì)街區(qū)的空間狀況、規(guī)劃要求、人口結(jié)構(gòu)、居民訴求等掌握程度較高，在物業(yè)管理方面具有天然的行動(dòng)優(yōu)勢(shì)。建議政府部門在城市更新總體政策框架內(nèi)，合理制定激勵(lì)獎(jiǎng)勵(lì)政策，打破行業(yè)壁壘，激發(fā)市場(chǎng)潛能，鼓勵(lì)有條件的改造主體參與街區(qū)的物業(yè)管理，推動(dòng)建立街區(qū)長(zhǎng)效治理機(jī)制。

（五）加強(qiáng)“雙平臺(tái)+雙團(tuán)隊(duì)”支持，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理可持續(xù)

一是搭建信息公開與議事協(xié)商雙平臺(tái)。建立街區(qū)更新信息公開與議事協(xié)商制度，通過信息公開平臺(tái)發(fā)布街區(qū)參與改造指南并定期上傳街區(qū)更新實(shí)施進(jìn)展和相關(guān)政策文件，為公眾參與和推進(jìn)更新工作提供支撐。基于議事協(xié)商平臺(tái)建立面向街區(qū)更新的問題反饋與協(xié)商機(jī)制，以常態(tài)化制度保障公開公正的意見表達(dá)與決策。

二是全面推廣責(zé)任規(guī)劃師制度。設(shè)立“責(zé)任規(guī)劃師+社區(qū)規(guī)劃師”專業(yè)團(tuán)隊(duì)，發(fā)揮責(zé)任規(guī)劃師的專業(yè)支持作用，開展政策宣講和技術(shù)指導(dǎo)，以街區(qū)為對(duì)象編制街區(qū)更新改造規(guī)劃和行動(dòng)計(jì)劃，協(xié)助街鎮(zhèn)建立街區(qū)更新數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖”和“一體化改造”相統(tǒng)籌。

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[27] 同[23]，第63-68頁(yè)。

[28] 秦紅嶺：《城市更新中公眾參與的現(xiàn)狀、瓶頸與立法建議——以北京市居住類城市更新為例》[J]，《城鄉(xiāng)建設(shè)》2022年第10期，第12-15頁(yè)。

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[34] 同[24]，第86頁(yè)。

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[36] 中國(guó)城市規(guī)劃：《學(xué)術(shù)對(duì)話四十四：中國(guó)城市規(guī)劃中的財(cái)政問題——好規(guī)劃師就是要“點(diǎn)城成金”》 [DB/OL]，2023年10月8日，https：//mp.weixin.qq.com/s/YrmjRebOpE3tFbU7hjRn2A，訪問日期：2023年11月1日。

[37] 任榮榮：《城市更新：已有進(jìn)展、待破解難題及政策建議》[J]，《上海城市管理》2023年第4期，第2-8頁(yè)。

注釋：

①數(shù)據(jù)來(lái)源于《中華人民共和國(guó)2022年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，詳見：http：//www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202302/t20230228_1919011.html。

②內(nèi)容詳見：https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/202307/content_6891045.htm。

③大柵欄街區(qū)數(shù)據(jù)資料來(lái)源為2017年作者課題調(diào)研。

④法源寺街區(qū)數(shù)據(jù)資料來(lái)源為2022年作者課題調(diào)研。

⑤“吹哨報(bào)到”機(jī)制即“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”改革，是黨建引領(lǐng)基層治理的一項(xiàng)體制機(jī)制創(chuàng)新。

作者簡(jiǎn)介：劉爽，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心助理研究員。張理政（通訊作者），住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心助理研究員。趙雨亭，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心助理研究員。

責(zé)任編輯：盧小文