老舊小區更新改造中居民參與機制探討

■ 劉姣曼 LIU Jiaoman 顧 全 GU Quan

1 研究背景

2007 年，建設部發布《關于開展舊住宅區整治改造的指導意見》（建住房〔2007〕109 號），第一次對以棚戶區和危舊房為主的舊住宅區的改造標準、改造內容、工作機制等進行規范，正式啟動老舊小區改造工作。2019 年4 月,發布《住房城鄉建設部辦公廳 國家發展改革委辦公廳 財政部辦公廳關于做好2019 年老舊小區改造工作的通知》（建辦城函〔2019〕243 號）[1]，老舊小區改造工作全面鋪開。2020 年7 月，發布《國務院辦公廳關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》（國辦發〔 2020〕23 號），明確老舊小區改造的重要性，將其視為重大民生工程與發展工程，標志著老舊小區改造邁入全面推進的階段。

縱觀老舊小區改造政策設計和實踐探索（表1），從最初的概念界定，到2 輪試點城市工作的開展，再到“有機更新”和“微更新”概念的提出，老舊小區治理的改造內容（清單）、改造標準、機制方法和技術路線逐步完善和規范化。在具體改造實踐中，規劃編制、方案設計和工程施工等有專業人員參與的階段易于協調和操作；而意見征詢、方案協商等需要居民參與的實施階段能否順利開展，成為老舊小區改造順利推進的關鍵。近年，相關政策文件多次強調多元主體參與和共建共治共享理念，提出推動構建“縱向到底、橫向到邊、共建共治共享”的社區治理體系[2]。多元參與是構建共建共治共享的基礎，其中居民參與是不可忽視的重要組成部分。

表1 老舊小區更新改造相關政策和發展階段

我國學者對參與主體的研究主要從政府、市場、社會三元劃分的視角，探索不同類型主體在老舊小區更新改造中的角色和作用；對社會主體的研究主要聚焦第三方組織、社區規劃師參與的改造模式[3]，缺乏對居民參與（尤其是居民自主參與）的改造更新機制的探討。當前多數老舊小區改造的規劃與設計中，決策機制仍以政府或設計單位為主導，更新方案更側重物質更新，尚未重視地方文脈和居民組織，因居民參與不足而造成的矛盾與問題頻繁產生。相反，利用良好的“居民參與”充當強有力的粘合劑，協助街道、居委會組建社區組織，與設計施工方協作，可為老舊小區改造實施帶來強大的助力，更好地延續老舊小區的歷史文脈、空間網絡和地方特色，也利于后續的維護和管理。

2 居民參與的理論基礎

老舊小區改造中的居民參與研究是在明確小區居民為參與主體的前提下，討論居民在小區環境和住房改造過程中的參與行為和參與程度。相比于公民參與或者市民參與，居民參與的涉及的問題更加具體，在我國關于居民參與的研究普遍借鑒公民參與理論作為理論基礎。

公民參與（citizen participation）一詞首先出現在政治話語和相關學術研究中，用于強調全體公民在參與國家事務時擁有投票權，后逐步成為國家進行公共事務決策的一個重要方式。1969 年，阿恩斯坦（Arnstein）[4]在《市民參與的階梯》一文中提出公民參與階梯理論，認為公民參與的發展類似階梯，是漸進式的，進而將公民參與的形式按照參與程度由低級向高級劃分為3 個階段，即無公眾參與、象征性參與（表面參與）、實質性參與（完全參與），并細分為8 個梯級,分別是操縱、治療（引導/教育）、告知、咨詢、展示（安撫/限制）、合作、授權、公眾控制（圖1）。

圖1 公民參與類型與程度階梯圖[4]

公民參與階梯理論是基于政治語境對公民權利的分析，是市民政治權利的爭奪。隨著社會的發展，公民參與的范圍拓展到經濟、文化、社會各個方面。當以權力為內核的公民參與階梯理論引入中國時，不僅涉及集體觀念的沖突，涉及黨的重要作用無法體現，還涉及有序和無序的探討[5]。此外，參與階梯理論中并沒有暗含對參與程度的評價，在實踐中采用何種參與類型需要綜合當地政治、經濟、社會狀況以及居民素質、具體公共事務等多種因素進行判斷。需要明確的是，理論的引介應經過本土化的過程才能適用，由于黨建引領貫穿老舊小區改造的全過程，因此我國居民參與不會達到“公眾控制”的最終階段。我國參與階梯應在不同環境中建立適度的參與深度和廣度，達到多元主體參與的責任激發與利益平衡。

3 居民參與的類型研究

居民參與在社會治理和城市管理等領域發揮著重要作用，對居民參與的類型界定，眾多學者從多元角度進行全面探討。阿恩斯坦[4]的公民參與階梯理論按照參與程度，將公民參與分為3 個階段和8 個梯級；Kotus等[6]基于公民參與階梯的3 個參與階段，加入5 種類型形成新的階梯；托馬斯[7]以目標為導向，將公眾參與分為獲取信息、強化公眾對決策理解以及建立政府與公眾強有力合作關系3類；經濟合作與發展組織[8]以互動關系視角將公眾參與分為告知、咨詢與積極參與3 類；佩特曼[9]以參與決策為視角，將公眾參與分為“真參與”和“假參與”，“真參與”包括部分參與和充分參與，“假參與”包括表演性參與[10]和儀式性（形式化）參與；國際公眾參與協會在2014 年將公眾參與劃分為告知、咨詢、參與、合作和授權5 個類型。

我國的居民參與發展經歷了“政治化參與—義務性參與—當代推廣”3個階段，對居民參與類型的研究多采用二分法。例如：周婕等[11]提出“涉及到公共利益時的被動參與”與“涉及到個人利益時的激烈參與”；邱夢華[12]以居民參與途徑分出“個體化參與”與“組織化參與”；朱建剛[13]依據社區內部是否有參與的源動力區分出“內生型參與”與“外入型參與”；朱淋[14]根據社區參與形式分為“非制度性參與”與“制度性參與”等。二分法對居民參與行為從參與深度、層次和方向上做出有效的縱向區分，卻沒有對居民參與行為進行橫向區分，忽視了居民參與過程的動態發展和復雜需求。

隨著理論研究的發展，對居民參與類型的探討延展出更多的維度。楊敏[15]設定參與者“是否參與公共議題”和“是否參與決策過程”2 個變量，按照參與自主性由低到高劃分為強制性參與、引導性參與、自發性參與和計劃性參與4 種類型；汪錦軍[16]將居民參與劃分為提供和決策2 個階段，提供階段有校正型、改善型和合作型參與3 種方式，決策階段有決策型、有限吸納型和告知型參與3 種方式；楊濤[17]將社區參與歸納為事務性參與、維權性參與、公益性參與和娛樂性參與4 種類型；徐林等[18]根據居民的參與意愿和參與能力，將居民參與劃分為積極主導型、消極應對型、自我發展型和權益訴求型4 種類型；顏玉凡等[19]基于居民“是否需要他人動員”和“是否與基層政府聯系緊密”，將居民參與劃分為依附型、即興型、自娛自樂型和發揮余熱型4 種類型；何雪松[5]借鑒公民參與階梯理論，提出適合中國國情的城市社區居民參與階梯，按照參與主動性劃分為被動式參與、配合式參與和主動式參與3 個層次，構建8 個梯級的本土居民參與階梯。

綜上所述，國外居民參與研究主要適用于社會治理和城市管理，提供了參與階梯理論、公民參與理論、計劃行為理論等理論基礎，但并未提出適用于社區層面的居民參與路徑。相比之下，我國引入居民參與理論較晚，相關研究基于中國本土國情調整了研究重心，對居民參與的類型研究多圍繞社區治理、街道管理、公共服務等方面展開。

4 杭州市老舊小區更新改造中居民參與類型

自2019 年起，杭州市作為第二輪老舊小區改造試點城市，積極響應并落實國家對城鎮老舊小區改造工作的決策部署，迅速做出新一輪城鎮老舊小區綜合改造提升的行動。通過引領標準、先出樣板、領跑改革，杭州市在城鎮老舊小區改造工作中取得一定的成績，為全國城鎮老舊小區改造工作做出“杭州經驗”和“全國樣板”。堅持居民主體是杭州老舊小區更新改造的重要特點，通過構建“居民主體、政府引導、社會參與”的改造模式，實行兩個“雙三分之二”條件，確保居民參與權，以居民意愿量身定制改造內容，搭建合議平臺，并將改造完成后的居民滿意度作為績效評價的重要內容，多項舉措為落實居民參與打下了堅實的基礎。因此，本文選取18 個杭州市老舊小區更新改造案例，運用實地調研、文本分析等研究方法，分析居民主體的參與類型及其協作機制的建立過程、成效及優缺點。

本文以公民參與階梯理論為依據，通過參與手段和參與階段2 個指標，衡量更新改造過程中居民參與類型和程度，并將18 個案例進行制表分析（表2），劃分出5 種居民參與類型。

表2 杭州市老舊小區更新改造案例居民參與類型

4.1 類型Ⅰ：黨建引領+被動型居民參與

類型Ⅰ的居民參與傾向于公民階梯理論中象征性參與的階段，在更新改造過程中居民以告知、咨詢、展示的形式參與其中，具體表現為參與政府組織的宣傳教育和公示告知，以及為獲取居民實際需求的民意調查和意見征求（協商）等。此類型的居民參與處于被動接受的地位，通過黨建引領方式，提升居民參與的程度。下城區武林街道麒麟街小區和下城區文暉街道流水北苑小區在更新改造過程中的居民參與屬于類型Ⅰ。

麒麟街小區的改造工作完成于2020 年9 月，其改造內容涉及架空管線“上改下”、智慧安防基礎設施建設、加裝電梯和公共設施升級。改造前期，通過“一名黨員一幢樓”的工作機制，發動黨建引領，街道、社區干部和黨員深入樓棟，收集居民意見，居民“看單點菜”，提升居民參與的有效程度；在方案設計階段，居民意見通過街道納入改造方案論證研究中，使得改造方案更得民心。

流水北苑的改造工作完成于2020年1 月，改造前期與居民進行深入溝通，并進行意見征詢，確定了“10+5”模式（10 個必選改造項目和5 個自選增加項目）的綜合改造提升設計方案。流水北苑創新提出“四問四權”居民參與機制，具體內容為：①問情于民，前期公示施工范圍、設計方案和改造效果，賦予居民知情權；②問需于民，征求居民的實際需求和改造意見，賦予居民選擇權；③問計于民，將改造細部以實物展示，征求居民的修改建議，賦予居民參與權；④問績于民，邀請居民代表參與施工安全監管、施工質量監督，賦予居民監督權。居民參與手段涉及公示、咨詢、協商、監督，參與階段涉及調查研究、商討決策、監督評估，同時堅持“一名黨員一幢樓”的黨建引領機制，是較為典型且完善的“黨建引領+居民被動式參與”類型。

綜上所述，“黨建引領+居民被動式參與”類型是一種易于管理和實施的居民參與方式，常見于老舊小區更新改造中。通過黨建引領，發動街道干部和社區黨員以公示、咨詢、協商的手段與居民溝通，收集改造意見，優化設計方案，并在改造實施階段，讓居民共同監督。

4.2 類型Ⅱ：搭建溝通議事平臺+啟發引導

類型Ⅱ的居民參與類似于公民階梯理論中實質性參與階段的授權環節，更新改造過程從靠基層管逐漸向自治共管轉變，但并沒有達到完全自治階段，仍處在啟發自治階段。授權于居民，主要通過成立居民監督小組和搭建溝通議事平臺等舉措，為居民提供便捷的溝通渠道，在改造的不同階段及時將意見反映給街道及設計施工單位，居民還可在施工過程中監督工程進度、質量和安全。類型Ⅱ的居民參與包含了類型Ⅰ中的參與手段和參與階段，在參與意識上由完全被動向主人翁意識轉化，將社區改造轉化成小區居民共同的行為方式，實現“共謀、共建、共管、共評、共享”的新格局。拱墅區和睦街道和睦新村和桐廬縣城南街道春江花園小區在更新改造過程中的居民參與屬于類型Ⅱ。

和睦新村改造工程分為3 期，一期于2019 年8 月竣工；二期于2020年11 月竣工，2021 年開展三期改造工程。和睦新村創新“三上三下”居民參與機制：一上匯總居民需求，一下形成改造清單；二上居民勾選內容，二下安排實施項目；三上邀請協商代表，三下編制設計方案。通過宣傳引導、邊聽邊改、實時監督，增強居民主體意識，鼓勵居民參與建設，引導居民自治；同時，打造溝通議事平臺“和睦議事港”，成立居民監督小組，構建共同締造的建管生態（圖2）。

圖2 和睦新村更新改造中的建管程序和居民參與

春江花園改造工程始于2019年，以改造雨污管網、增加停車位、改造安防設施為三大重點改造內容。利用“互聯網+”共建共治共享等線上線下手段，搭建溝通議事平臺，實現社區黨建引領的多種基層協商。由于改造內容主要涉及基礎設施，在方案設計階段主動了解居民的改造訴求，并發動小區業主代表和業委會共同參與制定改造方案；施工期間賦予居民監督權；改造完成后，邀請居民參與管理和評估，社區黨建指導業委會探索業主自治管理，保障物業管理和停車分區收費管理，建立長效管理的機制。

可見，類型Ⅱ的居民參與是黨建引導的啟發自治類型，以溝通議事平臺或居民監督組織為媒介，激發居民的改造參與意識，讓居民盡可能參與小區改造的全過程，本質上屬于被動引導階段，但居民擁有實質性的參與內容——參與決策與監督。

4.3 類型Ⅲ：民間組織+聯合體社區治理

類型Ⅲ的居民參與相較于類型Ⅰ、Ⅱ，最主要的區別在于組建居民組織團體，實現了公民階梯理論中實質性參與階段的合作環節，即協商與權利分配實現共同責任。居民組織團體的成員不再限于業委會和黨員干部，退休黨員、居民骨干成為主力軍，在改造過程中不僅配合施工、監督工程質量，還主動調解居民矛盾，成為居民參與的有效途徑。類型Ⅲ的居民參與以類型Ⅱ的基層議事平臺為依托，加入居民組織團體，不僅在改造過程中與政府、設計施工方緊密聯系，在后期的日常管理中也凸顯了居民自治管理的優勢。案例中9 個改造項目的居民參與屬于類型Ⅲ，均在黨建引領下，形成居委會、物業和居民組織合作的聯合體社區治理模式。

上城區南星街道電廠二宿舍項目中，社區形成了由老黨員和居民骨干組成的“微更新智囊團”，以及監督工程全過程的“紅管家”，居民組織團體參與居民懇談和意見征求會7次，小型協調會40 余次，確保居民意見能夠落實傳達。下城區潮鳴街道小天竺、知足弄項目中，前期通過線下“潮鄰議事廳”、線上“潮鳴鄰里會”兩大議事平臺開展民主協商工作；退休黨員、在職黨員和居民骨干成立“潮爸潮媽志愿者服務隊”，參與方案施工、監督評估和矛盾調解工作。下城區天水街道環北新村組織群眾接待工作組，定期走訪入戶、收納民意，居民組建百姓議事團、居民監督隊、平安巡防隊等，將社區更新改造變成百姓自家的“大裝修”。

拱墅區米市巷街道葉青苑改造項目中的居民參與是類型Ⅲ中比較全面的案例（圖3）。項目改造期間，社區充分發揮黨員、居民骨干為代表的群眾作用，創建“老舊小區改造民間監理員”團隊，全程參與改造過程，主要方法有：①黨建引領，由黨員、熱心居民、業委會帶頭入戶征求改造意見，方案公示后，以問卷調查、座談比選、意見征集會等形式再次征集居民意見；②設計師、專業監理師、民間監理員隊伍以“三師匯合”的方式進行合作，設計師和監理師對民間監理員隊伍進行專業指導，由民間監理員監督施工；③設計師全程駐點小區，與專家業主和熱心居民共同協商完善改造方案；④打造“米市巷街道基層民主協商鈴”議事平臺，居民意見可通過手機小程序直接反映社區終端；⑤居民參與溝通，調解改造矛盾。

圖3 葉青苑更新改造中的居民參與

綜上所述，類型Ⅲ中的居民民間組織團體雖由黨建引導成立，但是出現協商與權利分配實現共同責任的合作行為，本質上由被動參與向主動參與轉變。居民民間組織成為居民參與更新改造工作的有效橋梁，形成共建、協商、自理的良好氛圍。

4.4 類型Ⅳ：居民參與設計+資金共擔

類型Ⅳ的居民參與綜合了公民階梯理論中實質性參與階段的合作和授權環節，民間組織團體的職能突破了協助調查、施工監督、調解矛盾等中間人角色的作用，帶頭參與設計改造方案和居民自籌資金成為類型Ⅳ居民參與的重要特點。

拱墅區大關街道東二苑、東三苑改造工程中的居民參與是類型Ⅳ中的典型案例。在小區方案設計階段，綜合“四問四權”“三上三下”機制，完成小區改造的初步設計方案，并在公示期間持續收集居民意見，過程中讓居民完全知曉方案更新情況；初步設計方案定稿后，召集居民代表、樓棟長、街道、社區、物業、設計師等多方進行方案匯報，通過反復修改，最終形成實施方案。同時，為解決資金短缺的情況，改造項目還實現了資金共擔籌措：①政府負責基礎設施改造資金，如市政道路、建筑本體、景觀綠化、雨污管網、安防消防等改造；②管線單位或國有專營企業等產權單位出資改造相關單項工程，如水、暖、電、氣、通信等設施設備的提升改造；③居民根據“誰受益、誰出資”原則，合理共擔部分資金，政府給予相應補貼，如空調外機罩、雨棚、晾衣架、公共景亭等改造內容。

可見，相較于前3 種類型的居民參與，類型Ⅳ的居民參與在方案設計階段的參與程度更加深入，雖然也經歷了民意調查、公示告知、意見征求的參與過程，但是居民對方案設計的話語權明顯提高，通過多次的商討和反復的優化而得出改造方案，這種參與感是單向菜單式征集意見和方案投票無法比擬的。在資金籌集方面，類型Ⅳ的居民參與呈現居民共擔籌措的新局面，不僅可以有效解決老舊小區改造的資金短缺的問題，也可以提高老舊小區改造的效果，進一步提高居民生活品質，例如，拱墅區大關街道德勝新村改造中需加裝電梯1 臺，政府補貼20 萬元，居民自愿承擔剩余30 萬元。當然，居民共擔改造資金在現階段并不是普及的做法，需要正確引導居民，提升居民的獲得感和受益感。

4.5 類型Ⅴ：網格化模式下的全過程參與

類型Ⅴ的居民參與在前4 種類型的基礎上強化黨建引領的網格化基礎，以網格黨支部為單位，發動街道機關、社區全員力量下沉網格，實行“一網兜底”的服務模式。居民參與從“被動接受—被動引導—啟發自治—準自主”向“自發自治”轉變，民間組織團體的成立，呈現出由黨建引領向自發組織轉化的特點。

上城區紫陽街道新工社區改造工程全面展現了類型Ⅴ居民參與的特點（圖4）。①在設計前期和改造期間進行2 輪網格大走訪，針對改造實施情況查漏補缺，按照“誰接待、誰反饋”原則包干到底，形成問題“收集—處理—反饋—評價”的閉環管理機制。②工作專班進駐施工一線，組建臨時黨支部，及時解決痛點問題。③施工期間，黨員骨干、居民代表組成“三微先鋒”，為改造更新建言獻策；居民自發成立施工監督隊、安全巡邏隊、送清涼小隊等志愿者隊伍，起到良好的示范作用。④搭建“鄰里議事坊”平臺，發動群策群治，激發居民參與改造的熱情；成立一支擁有法律、經濟、建筑等領域專家的社區業主自管會，激活社區自治氛圍；推廣社區、物業、業委會三方“業聯體”模式，促進居民自治活力。

圖4 新工社區更新改造中的居民參與

可見，類型Ⅴ的居民參與是最趨近于全過程的居民參與，參與手段和參與階段較為全面，涵蓋公民階梯理論中實質性參與階段的主要內容。在類型Ⅴ中，居民參與出資雖然沒有到“控制項目資金來源”的程度，卻在出資量上大大提高，有效破解資金籌措難題。

5 結語

本文以公民參與階梯理論為依據，通過參與手段和參與階段2 個指標衡量更新改造過程中的居民參與類型和程度，對18 個杭州市老舊小區更新改造案例進行分析，劃分出5 種居民參與類型（圖5），即：黨建引領+被動型居民參與（類型Ⅰ）、搭建溝通議事平臺+啟發引導型居民參與（類型Ⅱ）、民間組織+聯合體社區治理（類型Ⅲ）、居民參與設計+資金共擔（類型Ⅳ）、網格化模式下的全過程參與（類型Ⅵ）。這5 種參與類型參與自主程度依次增強，實現了“被動參與—啟發自治—主動合作—參與設計—自發自治”的演變過程。其中，類型Ⅰ近似于公民參與階梯理論中象征性參與，類型Ⅱ～Ⅴ屬于公民參與階梯理論中實質性參與范疇。

圖5 居民參與的5 種類型

從“杭州經驗”中可以看到，居民是城鎮老舊小區的主體，是改造成果的最大受益者。老舊小區更新改造工作不能由政府唱獨角戲，改造過程更不能由設計單位和施工方獨立的設計和實施，應充分發揮居民參與的主體作用，調動多元力量和社會資本，推動共同參與、共同出資，激發居民參與基層自治的能力，實現居民當家作主的權利。另外，居民自治對改造完成后小區的長效管理至關重要，物業、業委會、居民自治組織三方協同，有利于小區的后期維護管理，建立長效管理機制。