委托做地機制下土地儲備資金預算管理的思考
——以寧波市級做地為例

□寧波市自然資源整治儲備中心 余紅迪

近年來，寧波市貫徹落實國家有關精神，對市級儲備做地項目試行土地儲備預算管理，切實規范土地儲備行為，規避地方隱性債務。

一、寧波土地儲備資金預算管理實踐

自2016 年以來，國家陸續出臺政策，切實規范土地儲備資金來源。2019 年5 月，寧波市列入全國首批土地儲備項目預算試點城市。為做好試點工作，寧波市委、市政府下發《關于構建集中財力辦大事財政政策體系的實施意見》，對市級土地儲備體制機制進行了調整，由市自然資源整治儲備中心（以下簡稱“市整備中心”）作為市級土地儲備工作的實施主體，承擔市級土地儲備預算主體職責。

（一）加強預算管理制度體系建設

2019 年9 月，通過構建集中財力辦大事財政政策體系，明確市級土地儲備范圍，調整特殊區塊管理模式等事項。2021 年6 月，印發《市級土地儲備項目做地管理辦法（試行）》《市級土地儲備項目成本核算管理辦法（試行）》，建立土地儲備項目預算、年度預算和成本核算管理制度。

（二）開展全生命預算精細化管理

前期研究階段，市整備中心通過可研及實施方案編制確定土地儲備項目預算。年度預算階段，市整備中心協同各市級做地主體完成預算編制申報工作。資金申撥階段，市財政局、市整備中心及市級做地主體聯席審核月度資金申請。資金批復階段，市整備中心根據跟蹤審計意見，對大額征拆資金實行按需撥付。

（三）試行做地管理費，引入跟蹤審計咨詢

在委托做地機制下，市級做地主體收取做地管理費?，F行做地管理費費率標準參考基本建設項目對項目建設管理費標準。在土地儲備項目實施方案獲批后，市整備中心公開招標有資質的單位對征地拆遷、工程建設項目等進行全過程跟蹤審計咨詢。

二、寧波土地儲備資金預算管理成效

（一）規范管理，防范政府隱債風險

寧波市級土地儲備項目資金全部來源于財政資金，在做地過程中實行?？顚Ｓ?、專戶儲存、專賬管理，供應收入及臨時利用收入按要求全部繳入市級財政部門。通過收支兩條線管理，切實規避土地儲備資金來源的政府隱性債務風險。

（二）審計咨詢，提升成本管控能力

通過從可研階段到項目總體決算全過程跟蹤審計、預算編制和資金申撥的咨詢服務，規范預算申報及資金撥付，降低資金使用風險。征拆資金按需撥付，逐筆審核，提升對土地儲備項目成本中大額資金的管控能力。

（三）平衡收支，提高資金使用效能

截至2023 年底，實施方案獲批的寧波市級土地儲備項目平均總投超50 億元，總體預計收益率超40%。除少數特殊公益性項目外，均能實現項目全生命周期內的“總體收支平衡”，保障土地儲備項目滾動開發。資金預算管理后，寧波市級當年土地儲備項目支出同比增長三成，大大激發了做地積極性。

三、存在的問題

（一）土地儲備資金籌集困難

根據財政部公布的全國政府性基金預算收支情況，2023 年地方政府性基金預算本級收入同比下降超10%。地方政府性基金預算收入的下降，導致土地儲備資金籌集愈發困難。同時，土地儲備資金安排滯后于樓市周期，土地儲備機構難以跨周期開展資金配置。

▲寧波東部新城（顧一坡 攝）

（二）全過程預算管理未閉環

寧波市做地管理辦法對資金預算管理、決算管理、審計管理等提出工作要求，但沒有相應的操作細則，實操中各單位貫徹程度不一?，F行土地儲備相關制度暫未包含動態監測機制、績效評價等內容，缺乏對資金預算的事中、事后實時動態管理。

（三）成本支出標準不統一

各做地主體對土地儲備成本的內涵理解相差大，如土壤污染、考古前置、電力接入、結算資金財務成本等費用列支方式尚未完全明確。成本定額影響因素復雜，管控難度高，定額標準建模困難，各主體在做地過程中支出標準參差不齊。

（四）數字化程度存在差異

在儲備利用全生命周期系統中，土地儲備資金按項目開展預算編制及資金申撥。在“智慧財政”“政采云”等財政系統中，土地儲備資金按照主體類別進行撥付下達。各數字化系統在精細化程度上有差異，經辦人員需線下細化下達的指標。

四、政策建議

（一）探索資金籌集渠道，建立資金保障機制

1.設立并用好國有土地收益基金。建議按照土地出讓成交價的5%計提國有土地收益基金，建好基金蓄水池，專項調度重點土地儲備項目。

2.積極爭取專項債。以預算管理試點取得成效為契機，積極向上爭取發行土地儲備專項債。

3.結合重點工程。建立與城中村改造、全域國土空間綜合整治等重點工程的聯動機制，借助重點工程專項債，拓寬資金籌集渠道。

（二）逐步完善預算制度，總結預算管理經驗

編制土地儲備項目資金預算管理細則，涵蓋預算管理、績效評價、監督監測等內容。以資金使用績效目標為導向，進一步完善資金預算管理?？偨Y土地儲備項目全過程預算資金精細化管理經驗，使精細化預算管理全面覆蓋從土地儲備項目可研、實施方案落地執行到土地儲備項目決算全過程。

（三）研究成本核算體系，制定支出定額標準

持續完善土地儲備成本核算管理辦法，打造土地儲備成本核算體系。修訂會計核算管理辦法，明確土地儲備成本內涵及會計實務。借鑒各地建設工程成本定額辦法和征拆條例，逐步構建土地儲備成本中工程建設項目和征拆項目定額標準，規范土地儲備成本支出。

（四）構建數字化預算管理，融合業財信息系統

構建土地儲備全生命周期預算資金管理系統，涵蓋土地儲備項目預算管理、資金撥付、核算決算、審計咨詢、績效評價等模塊。積極融入土地儲備監測監管系統和財政系統，通過預算在線編報、指標在線下達、財務在線核算、績效在線評價，完成土地儲備項目預算資金管理全面數字化轉型升級。