ESG信息強制披露的國際發展路向與“中國特色”法律制度因應

邱天

摘? ?要：ESG信息披露日益成為投資者和監管機構關注的焦點。我國市場監管部門與上市公司正在積極推進ESG信息強制披露建設，近兩年來ESG信息強制披露的國際發展路向包括多重大股東持股的支持作用、ESG信息披露與公司治理的協同發展、完善可持續發展失信懲戒機制的需求以及統籌多方力量建立ESG披露體系，對于正處于從自愿披露向強制披露轉型期的中國具有借鑒意義。我國應擴大強制披露主體范圍，以“遵守或解釋”原則與強制披露規則相結合，從強制導向、投資造血、高管落實、有效監督、司法救濟入手，建設“五維”中國標準ESG信息強制披露體系，以科學有效的法律制度回應ESG信息強制披露國際發展浪潮。

關鍵詞：ESG；信息強制披露；國際發展；“中國特色”；法律制度

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2024.01.002

中圖分類號：D912? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ?文章編號：1003－9031（2024）01－0025－10

一、引言

環境保護、社會責任和公司治理（Environment，Social and Governance，ESG），作為一種體現企業社會責任感和可持續發展價值的投資理念，提出于2004年聯合國全球契約組織（UN Global Compact）發布的《Who Cares Wins》報告，確立于2006年聯合國負責任投資原則組織（UNPRI）發起制定的責任投資原則，進階于有著百年歷史并較具倫理慈善色彩的企業社會責任（CSR）理念，并在近年來以迅猛的發展速度改變著全球投資取向與公司治理格局，這不僅是對于諸多社會問題的回答，也是對20世紀50—90年代“倫理投資”“社會責任投資”“可持續發展”等理念的一種整合與進步（李宗澤、李志斌，2023）。2021年貴州茅臺ESG評級由B級降到了CCC級，導致國際基金大幅減持、企業市值大幅蒸發等案例說明，ESG正發揮投資標的“篩選器”的作用，預計越來越多的資本將以“負責任投資”（PRI）為原則，投向那些在ESG領域有優良表現和增長潛力的公司。據彭博社情報調查預計，2025年全球ESG投資規模將達50萬億美元，其對于上市公司的影響與日俱增。ESG由信息披露、投資指引和評估評級三個方面構成，信息披露是ESG的基礎和前提。

作為企業可持續發展的核心框架、當前企業非財務績效的主流評價體系、支持中國資本市場全面注冊制改革的重要抓手，ESG信息披露相較于眾多監管手段具有維持企業運營靈活、為監管者的學習適應提供必要時間等特性（樓秋然，2023），更符合中國結構調整優化、推進碳達峰碳中和、綠色發展與高質量發展等國家政策導向的現實需要。強制信息披露是當前我國上市公司ESG信息披露建設的風向標，是目前國有企業和部分指數成分股企業正在堅持建設的政策導向制度。ESG信息披露的“中國特色，國際認同”標準，首次提出于中國上市公司協會ESG專業委員會工作計劃（2022）中①，若對其涵義稍作擴張，可以描述為：在中國當前ESG信息披露基礎上，以國內政策法規為導向，以中國特色ESG信息強制披露優化建設為主體，借鑒適應中國上市公司證券市場環境的國際ESG信息披露實踐案例，促進中國ESG體系對標國際、優化創新的過程。其內在地包含了ESG信息披露供體受體的理論、制度與實踐基礎協調統一，是更強調中國特色的本土化適應性制度優化過程。

二、ESG信息強制披露的國際發展路向

ESG信息披露為市場提供了額外的非財務信息，通過企業對ESG信息進行發布和管理，培育其公眾形象和聲譽（Koh H-K et al.，2022）。就國際ESG信息披露發展趨勢而言，自2020年貝萊德、高盛、富達投資等資產管理公司發出代理投票指導方針與部分投資者的信，宣稱“可持續發展應該成為我們投資的新標準”并希望通過ESG信息披露來評估董事會ESG能力之后，國際大型機構投資者和有影響力的市場參與者通過多種渠道將ESG信息披露列為優先事項。經大量實證研究證明，這種信息披露與股票流動性存在著較為明確的正相關關系（Meng-tao Chen et al.，2023），對于提升公司效益和企業形象也有著不可或缺的作用（Singhania Monica and Saini Neha，2023），縮小了公司與資本市場參與者之間的信息差距，積極參與ESG實踐可以為公司帶來競爭優勢，助力提高市場份額和品牌價值。

（一）多重大股東持股為ESG信息強制披露提供公司治理優化支持

基于合法性理論的歷史演進②，企業面臨利益相關者的合法性壓力，內在要求著企業采取措施進行合法性管理，這是公司治理的理論基礎，而企業股權結構是公司治理的邏輯起點。優化股權結構，發揮多重大股東（Multiple Large Shareholders，MLS）持股優越性在推進ESG信息強制披露過程中具有必要性。根據董事會成員多樣性對社會責任績效影響的一系列研究，女性比例、種族、年齡、外部董事資格、任期、權力與專業知識等成員多元化因素與企業社會責任績效呈正相關關系（Harjoto M et al.，2015），尤其體現在其對國有企業的正向影響和相較于單一大股東持股的ESG披露水平而言（Wang Liang et al.，2023）。MLS不僅可以優化公司ESG投資決策（Jiang F et al.，2018），還能通過公司內部監測提升公司的價值（Basu N et al.，2016）。經研究表明，MLS作為我國上市公司常見的所有權結構形式，對上市公司ESG信息披露提質增效具有積極的促進作用（Cai C X et al.，2016）。

盡管學者關于MLS的風險也存在一定預知，如可能存在“ESG共謀效應”產生控股股東與高管合謀實施目標戰略披露同時減少ESG信息披露以滿足其利益的現象（Guthrie K and Sokolowsky J，2010），MLS的制度之樹也可能結出共同加劇而非緩解委托代理問題且有害于企業價值的惡果；但通常認為MLS所提供的有效監控在企業治理中充當著主要的角色（Wang Liang et al.，2023），是當下上市公司尤其是中國內地上市公司的剛需。多重股權制衡中的門檻效應①是MLS發揮作用的基礎，既保證了公司股權的集中，又減輕了公司內部的信息不對稱程度，制約著控股股東的決策行為；同時降低了公司的代理成本，反向提升了內部控制質量（Zhang L and Li B，2022），是一種較為有效的公司治理結構。通過MLS的通力合作，可以推進ESG信息披露的標準化與透明化。

（二）ESG信息與公司治理協同發展

充分發揮上市公司高管和監事對ESG信息強制披露的領導、監督作用，形成ESG信息與董事選舉利益共益機制。當前中國CSR報告與單獨的ESG信息披露報告均是管理者向投資者發出的宣告信號，當下企業運行動態環境的不確定性風險加劇了發展中經濟體企業的氣候變化風險敞口危機，投資環境穩定性和投資心理受到負面影響，制約著企業的環境績效發展。企業環境與社會責任負擔的加重將導致非傳統信號傳遞方式的披露需求缺口擴張，要求企業關注除傳統常用宣告之外的其他信息傳遞形式，以合法性理論重新審視公司治理并鼓勵中國上市公司通過考慮其面臨的風險來披露更多信息（Monica Singhania and Neha Saini，2023），對信息不對稱環境下的公司治理委托代理關系、信息披露導向、企業內部機構運作管理方法以及企業約束管理機制都提出了要求。因此，上市公司依據目標管理形成強制披露約束激勵機制具有必要性。

（三）ESG強制信息披露體系需協調統合多維力量共建

社會責任的概念根源于可持續發展，而可持續發展建立在三大支柱之上：即經濟繁榮、社會公平和環境可持續性。可持續發展理論②與外部性理論構建了企業環境責任理念的基礎。從外部性理論視角來看，個體無補償的行為會對旁觀者的福利產生外部性影響（Mankiw N G，2015），而企業若存在這種外部性，勢必會將社會對市場結果的關注擴大到參與市場的企業本身、大小投資者、債權人等福利之外，包括那些間接受到影響的“旁觀者”，即社會各不特定潛在受影響主體的福利。一方面，企業環境責任的漠視有悖于環境可持續性以及ESG信息披露中環境保護的理念；另一方面，其在社會層面對潛在利益相關者所造成的負外部性影響有可能遠遠超過企業本身所創造的多維度價值。因此，企業ESG信息強制披露超出了上市公司信息披露問題的本身范疇，涉及主體多維、影響較為廣泛、責任干系重大，內在需要部門行業協調統籌。

從利益相關者理論的公眾型利益相關者①維度來看，企業的經營需要統合多方主體力量，同時需要相關利益主體的參與和注資。企業在創造經濟效益的同時，對于社會責任與環境責任也應當納入企業核心競爭力的范疇。實證研究表明，在新興市場的背景下，上市公司之間的ESG披露和債務融資成本存在負相關關系（Jaime F Lavin et al.，2022），經濟責任作為衡量企業成功的重要因素，現今已經不再具有唯一性。盡管各國的ESG披露制度不盡相同，但其落地實施的過程絕非一人一企之功，更不是僅靠政府主導，多主體被迫“服從”就可以完成的。

域外國家人權運動、公眾環保運動和反種族隔離運動等不斷興起的公眾ESG相關運動通常以廣泛的公眾參與為特征，通過集體行動來推動環境和社會變革。“中國特色”ESG強制披露可以借鑒這種積極的公眾參與模式，鼓勵和激勵包括企業員工在內的公眾參與ESG議題的討論和行動，增強公眾對ESG問題的意識和重視度。通過倡導關注長期的環境和社會影響，強調可持續性和長期價值的重要性，鼓勵企業和投資者更加關注長期的ESG績效，避免短視；通過社會監督和評估機制來追蹤和評估組織的環境和社會表現；通過建立獨立第三方評估機構或擴大社會組織的監督和評估角色，確保企業和組織的ESG行為得到公正和客觀的評價。

三、ESG強制信息披露建設的“中國特色”法律制度因應

有別于目前國際上強制性監管、遵守或解釋、要求披露、披露或解釋、自愿披露五種披露方式，“強制披露”規則與“遵守或解釋”原則相結合的模式具有中國特色上市公司過渡色彩，且符合當下中國ESG強制披露現狀。在法理層面，強制披露制度具有充分的正當性，強化ESG信息披露具有重要價值，強制披露的制度效果優于自愿披露，亟須建立強制性ESG信息披露制度進行應對（彭雨晨，2023）。

中國ESG信息披露仍處于參考和完善階段。較中國香港發展進度或該信息披露領域其他較為發達國家的發展仍存在異質性與一定差距，在披露標準、披露強制化程度、披露內容、披露主體范圍、第三方審計鑒證等方面存在較大進步空間，需要通過政策導向進一步完善。目前，不僅應為中國ESG信息強制披露找到可堪稽考的理論依據與發展框架，更要從配套制度上進行優化，找尋“中國特色”ESG信息強制披露的最優路徑。

（一）以“遵守或解釋”為原則擴大強制披露主體范圍

多個國際標準和框架，如聯合國可持續發展目標（SDGs）、全球報告倡議（GRI）等，已經提出了對ESG信息披露的指導和要求。強制ESG信息披露配套制度建設可以與這些國際標準和框架相協調，推動國內企業與國際接軌。

抬升上市公司ESG信息披露門檻。明確“遵守或解釋”原則的適用，推進強制披露主體范圍擴大，除目前已經先行先試的國有企業以及指數成分股企業之外，應當從披露成本較低、體系建設較為完備的大型企業入手，逐步強制披露范圍擴大到中小企業中去。該種方式在域外早已有之，如歐盟2014年頒布《非財務報告指令》，要求歐盟成員國通過相關法令強制員工達500人以上的大型企業進行ESG信息披露，而丹麥和瑞典等國家則出臺了若企業大于250人則強制披露更為嚴格的范圍。由于我國目前已經針對部分具體披露內容進行無差別上市公司強制披露，在現有政策法規和已強制披露企業的基礎上，擴大“遵守或解釋”原則適用范圍，強制大企業先行先試，為中小型企業提供模范案例，培育國內ESG投資市場，消除顧慮，激發中小企業積極性，逐步擴大披露范圍。

以“遵守或解釋”原則完善半強制披露政策法規。近年來，由于自愿披露模式暴露出諸如預期市場效率降低并可能誤導投資者等弊端，全球范圍內對于ESG信息從自愿披露開始轉向以半強制或強制手段要求企業披露。在強制披露演進的過程中，“遵守或解釋”原則發揮了顯著作用。不同于《薩班斯·奧克斯利法案》相對不利于小型企業發展、增大企業審計成本并可能降低美國金融市場投融資熱度的“一刀切”式“披露或解釋”方法①，這項在1992年提出于英國吉百利準則的新監管形式提供了一種自愿遵守建議條文和強制性披露相結合的新思路，而這種措施也同樣廣泛適用于ESG信息披露，如在歐盟頒布《非財務報告指令》后，德國與意大利相繼出臺針對大型企業的強制ESG信息披露規定，要求不遵守的企業作出解釋；而港交所在2015—2019年的一系列文件修訂中對《環境、社會及管制報告指引》也提出了“遵守或解釋”的要求。對比美國等信息披露基本不存在該要求空間的國家，這種循序漸進的過渡措施可以給予企業過渡準備期，盡可能減少制度成本對企業發展的影響，較易獲得普遍接受并適用于當下中國上市公司ESG信息披露現狀。因此，采取以推進強制披露全覆蓋為主體和最終歸宿，“遵守或解釋”原則交織其中的中國特色ESG信息披露建設模式，是一種較為緩和的過渡模式。

（二）協調共建上市公司ESG“五維”特色強制披露體系

我國上市公司在ESG強制披露領域，追求的是其賴以維持生存的利益相關者的整體利益。協調統合多維力量，尤其是在國內形成強制導向投資造血、高管落實、有效監督、司法救濟的“五維”ESG中國標準ESG信息強制披露體系具有必要的現實意義，而其中有效監督體系建設是ESG信息披露的重要內容。

1.強制導向

我國政策法律強制導向作用是ESG信息強制披露的本土化完善和“中國特色”標準建設的良好指引和精神底氣。依據公共利益理論，在ESG信息披露所涉及的行業中，存在公共物品、外部性、不確定性、信息不對稱等市場失靈狀態，應當由政府對這些行業中的微觀經濟主體行為進行直接干預。域外ESG信息披露的強制推進，一般與政策體系支持有較為密切的關系。如美國為回應聯合國17項可持續發展目標而頒發《解釋公告IB2015-01》，不僅表明對ESG考量的支持立場，也鼓勵投資中對ESG指標進行衡量。以港交所經驗而言，無論是港交所部分上市公司董事會的ESG工作小組還是ESG委員會都將產生高昂的市場交易成本，而制度的不完善一定程度上會使成本繼續增加，因此需要明確企業在環境、社會和公司治理方面披露的要求，規定企業披露的內容、頻率和格式，細化懲罰措施，以確保企業積極履行披露義務。

全球可持續發展標準委員會（GSSB）制定的可持續發展報告標準，氣候相關財務信息披露工作組（TCFD）的建議等標準覆蓋了環境、社會、公司治理等關鍵領域的披露要求，可以為中國ESG披露標準的制定提供參考，制定統一ESG信息披露指南和標準，提供企業披露指導，明確具體的披露項目、衡量指標和數據收集方法，以確保企業披露的質量和可比性，加強與國際組織和主要國家的交流合作，共同推動建立國際統一、高質量的ESG披露標準體系。通過國際合作推動大國認可統一的ESG披露標準，促進形成互信的國際ESG信息披露互認機制。積極探索與國際職業會計師資格互認，引入國際先進的審計驗方規范。在改進國內ESG信息披露標準的同時，繼續提升企業ESG信息管理水平，加強企業社會責任意識，形成企業高質量履行ESG信息披露的內生動力，同時擴張氣候投融資試點工作的范圍，根據國內企業ESG實踐情況，逐步修訂和完善相關披露規則，形成科學合理、與國際接軌的ESG信息披露體系。

2.投資造血

刺激ESG投資造血，緩解上市公司經濟下行壓力，擴大ESG強制披露建設投資領域，提升投資比例。投資者通過對ESG信息的需求和投資行為，給予企業動力和獎勵，從而推動企業在ESG披露方面取得進展。政府通過稅收優惠、財政補貼、獎勵機制等方式，給予ESG投資一定的激勵；引流ESG投資平臺，擴張投資途徑，提供ESG投資的機會和資源，為投資者提供方便的渠道，提高市場的透明度和投資者的信任度，實現資金的有效配置，進一步促進ESG投資的發展，以此增強ESG信息的準確性、可靠性和及時性。

多措并舉貫徹落實金融“激勵長效機制”。完善稅收抵免政策與資源優惠政策激勵長效機制，為符合ESG要求的標桿上市公司提供稅收與資源優惠，鼓勵其在ESG方面進行長期投資和改善，適度減輕上市公司ESG強制信息披露成本壓力。2022年6月發布的《銀行業保險業綠色金融指引》，要求銀行保險機構從戰略高度推進綠色金融，加大對綠色、低碳、循環經濟的支持；2022年9月，保險資管協會發布《中國保險資產管理業ESG盡責管理倡議書》，倡議保險資管機構積極推動綠色轉型，從盡責管理職責出發，引導被投資企業在內的利益相關方共同努力構建綠色發展生態圈。從過去幾年實踐看，對綠色金融和ESG投資的激勵約束機制，以激勵為主，約束為輔；激勵的核心則是以促進資金流入為主，降低成本為輔。當下政策與實踐仍應當將這種方向繼續貫徹下去。刺激資金流入與尋求多方主體支持，擴大ESG投資規模，給予符合ESG標準的企業稅收減免、補貼或其他經濟激勵，包括主動披露與高污染行業稅收優惠政策、上市公司綠色信貸和貸款利率優惠、發行綠色債券獎勵等，吸引更多資金流入ESG領域；推動發展各類市場化金融工具，如綠色債券、可持續發展債券、ESG指數基金等，以吸引更多投資者參與ESG投資，同時降低市場化金融工具的成本和風險，完善銀行業和保險業對ESG信息強制披露建設的保障，提升綠色保險資管的積極性，為ESG信息披露持續造血。

3.高管落實

作為國內企業的標桿，上市公司尤其是A股上市公司更多承擔強制披露建設與發展的責任，是“中國特色”ESG信息披露模式建設的應有之義。我國上市公司部分高管對于ESG信息披露認知存在一定盲區，關于ESG信息披露的實踐基礎和實務操作專門人才培養較為薄弱，因此，加強公司內部認識與高管培訓，是在上市公司內部ESG建設的當務之急。高管需要了解ESG問題的重要性以及相關法規和標準。如2020—2022年港交所對上市公司董事會層面的ESG管理進行強制要求①，突出了董事會在提高整體信息披露層面的重要性，同時嚴格規范了信息披露的結構和參與主體，披露質量和主體范圍得到顯著優化，除“董事會聲明”的強制披露規定及社會方面的“勞工準則”和“供應鏈管理”層面外，其他強制披露規定及層面的平均匯報率均在90%以上②。ESG強制披露的規范治理，應當抓住主要矛盾，先從內地上市公司董事會著手，從公司治理結構開始優化。通過對ESG能源消耗、廢物管理、員工福利、社區參與等指標進行覆蓋，優化上市公司強制披露定期編制公開制度。建立暢通的內部溝通和交流渠道，不定期召開利益相關方交流合作會議，及時了解回應利益相關方合理訴求。

4.有效監督

有效監督是保障ESG披露體系運作的關鍵要素。ESG報告的興起正是基于信息披露實質上是“信息披露監管”。盡管信息披露往往不如直接監管更具效率，但它通過披露信息的種類形式和強制披露與“遵守或解釋”原則結合的靈活性披露過程，使得企業在決定如何回應的時候具有較為寬裕的自由裁量權。ESG信息強制披露直接監管的作用也不能忽視，以港交所經驗而言，無論是港交所部分上市公司董事會的ESG工作小組還是ESG委員會都將產生高昂的市場交易成本，而制度的不完善一定程度上會使成本繼續增加。因此，在我國強制披露過程中，證監會可以采用推進特定政策目標的策略，以憑證或背書的方式，認可市場參與者和個人披露。

建立健全ESG強制披露有效監督機制。增強ESG信息披露的可靠性和透明度，提升社會對企業的信任度，推動可持續發展的實現。ESG強制披露有效監督機制由政府管控、監督機構、行業協會、研究機構、輿情監督、道義監督六個方面組成，負責對企業的ESG披露進行評估和審核。政府在監督中起到核心作用，政府牽頭設立的專門機構。整合量化數據形成監管工具，通過有意識地采用推進特定政策目標的策略，以憑證或背書的方式，認可市場參與者和個人披露。

強化行業協會自律監管的作用，推動行業協會參與ESG披露的監督工作。通過制定行業標準和指導意見，表彰最佳實踐，規范和引導企業的披露行為，推動行業內上市公司的ESG信息披露。組織培訓和研討會，提高企業的ESG意識和能力，建立評估和監測機制，對會員企業的ESG表現進行評估和排名，提供行業比較和引導；監管部門加強與研究機構合作，共同制定評估標準和指標，促進研究機構的獨立性和公正性，提供可靠的ESG強制披露信息指引和參考；整合量化數據形成監管工具，建立相應的監管工具和指標體系，提高監測和評估的效率和準確性；建立輿情監督的道義監督機制，促進監管部門與社會組織和公眾合作，加強ESG信息強制披露的質量和透明度。

完善ESG信息披露“失信懲戒機制”，倒逼上市公司積極改善ESG表現，提升其商譽、競爭力和產品價值。加強投資者ESG信息獲取實務教育和意識提升，鼓勵他們在投資決策中考慮ESG因素，提高其對上市公司ESG表現的關注和要求。建立ESG信息披露失信企業名單制度，將披露存在重大虛假記載、詐騙等失信行為的企業納入名單，鼓勵各類機構利用該名單加強監管。“失信懲戒機制”主要包括ESG失信聯合懲戒制度、市場失信懲戒力度、生態環境損害責任追究、ESG信息披露失信個人追責制、行政監管黑名單、社會投資警示黑名單等措施。

鑒證機構作為有效監督的構成環節，提供了獨立的第三方評估和驗證服務，確保了企業的ESG披露信息的準確性和可信度。ESG信息鑒定和服務部門是ESG信息強制披露的良好實踐載體，當前我國ESG信息披露監管尚不完善，缺乏第三方審鑒統一獨立驗證及其定位明確，職責、權益和義務需要厘清，需要確保對于審計失誤或違規行為的及時追責和賠償。應當降低國內機構事務所審驗成本，提升會計師事務所審計監督與審驗社會責任報告的水平，完善ESG法律責任分配與第三方鑒證失誤救濟制度。

5.司法救濟

司法救濟是保護ESG披露體系運作的最后一道防線。當企業未能履行ESG披露義務或存在虛假披露等違法行為時，受影響的利益相關者可以通過司法途徑維護自身權益，追究責任。因此，應當完善ESG信息強制披露司法救濟渠道，保護因不正當競爭、信息數據源壟斷、第三方鑒證或監督機構受到非ESG因素干預、監管程序不法造成重大損失的上市公司，降低ESG在上市公司推廣過程中的顧慮。

明確立法依據和司法救濟途徑，完善證據規則。在相關法律法規中明確規定違反ESG信息披露要求的法律責任，為司法救濟提供法律基礎。降低舉證標準，允許利益相關方舉證確有困難的情況下，加大企業舉證責任。允許使用專家意見、數據模型等作為證據方法。

建立完善的ESG強制司法管轄制度。明確哪些機構有權受理ESG信息披露違法糾紛，確保案件管轄權明確、程序清晰。擴大環境公益訴訟主體范圍，或經授權可以允許相關利益主體就ESG信息披露提起公益訴訟，專項處理ESG信息披露相關糾紛和訴訟，確保司法救濟的公正和權威性，對于不符合要求的披露行為和審判失職行為及時進行整改和處罰。將因故意隱瞞、虛假披露造成嚴重后果等行為從重處罰，同時擴大民事賠償數額。建立懲罰性賠償制度，充分發揮司法救濟的威懾作用，建立專業法院制度，加強法官隊伍建設。在具備條件的地區可以考慮建立環境資源法院、ESG法院等專業法院，提高司法審判質量。

（責任編輯：夏凡）

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收稿日期：2023-12-07

作者簡介：邱 天（1996-），男，山東臨沂人，伊犁師范大學法學院碩士研究生。