超大城市推進碳達峰碳中和的對策建議

黨的二十大報告提出，推動綠色發展，促進人與自然和諧共生，必須牢固樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，積極穩妥推進碳達峰碳中和。超大城市是人口和經濟活動聚集中心，其能源消費產生的二氧化碳占全球排放總量的70%，是碳達峰碳中和的主戰場。作為全國第二批低碳試點城市，廣州從2012年起在推動低碳產業、低碳交通、低碳建筑和社區、低碳發展制度創新和低碳技術研發推廣等方面先行先試，逐步探索出一條超大城市綠色低碳發展道路，為進一步推進碳達峰碳中和夯實了基礎。

一、廣州市推進碳達峰碳中和的基礎和條件

（一）碳排放強度持續下降

近年來，廣州市堅持“雙碳”引領，以高品質生態環境支撐高質量發展。強化空間與用地載體對碳達峰、碳減排的引導支撐，挖掘碳排放時空特征和減碳潛力，推行功能復合、立體開發的集約緊湊型發展模式，引領城市生活、生產各方面提質增效、減碳脫碳。2015—2019年，廣州市能源消費產生的碳排放量在1.02億噸上下小幅度波動，碳排放總量進入平臺期趨勢明顯。2019年，廣州市單位GDP碳排放量約為0.453噸/萬元，較2015年下降了22.3%；人均碳排放量約6.69噸，較2015年累計下降10.7%。由南財城市通、21世紀經濟研究院碳中和課題組發布《中國凈零碳城市發展報告（2022）》顯示，2016—2020年，廣州市的碳排放強度指數實現連續五年遞減，分別為6.12、5.92、5.84、5.83和5.66，單位GDP碳排放量數值也在較低水平。

（二）能源消耗“雙控”成效顯著

總量控制方面，2022年，廣州市能源消費總量為6 439.27萬噸標準煤，比2012年增長24.7%，十年間年均僅增長2.47%，較同期地區生產總值年均增速（11.28%）低8.81個百分點。強度控制方面，2022年，廣州市萬元地區生產總值能耗約為0.223噸標準煤，較2012年下降58.5%，萬元地區生產總值能耗下降率為3.1%，能源消耗下降趨勢明顯（表1）。

（三）能源消費結構不斷優化

廣州市加大調整優化能源結構，嚴控煤炭消費總量，加快清潔能源、新能源和可再生能源推廣應用，非化石能源消費不斷上升。2018—2019年，廣州市煤炭消費累計減少220萬噸，煤炭消費占能源消費總量比重由2015年的19.8%降至2019年13.9%（圖1）。2020年，廣州市高碳煤品和油品燃料消費量合計占能源消費總量比重首次降至50%以下，天然氣和一次電力占能源消費總量的比重達9.5%，比2015年提高3.7個百分點。

（四）碳交易市場快速發展

廣州市碳排放市場日趨成熟。自2013年廣州碳排放權交易中心作為試點單位開啟中國首次一級市場配額拍賣以來，目前，廣州碳排放權交易中心連續11年碳交易規模穩居全國試點第一，碳排放配額現貨年交易量位居世界前列。2021年，廣州市碳市場納入電力、鋼鐵、石化、水泥、造紙、航空六大行業，覆蓋高排放企業碳排放量占全省碳排放總量的70%，碳排放配額總量超過4億噸。碳排放權交易所二級市場成交碳排放權現貨4 125.26萬噸，累計成交金額13.2億元。二級市場配額現貨交易量2 750.58萬噸，位居世界前列。

碳普惠制創新成效顯著。作為廣東省首批碳普惠制度試點城市，廣州市于2019年上線全國首個城市碳普惠平臺，部分行為碳排放量經核證后，可進入碳市場交易，創新推出碳普惠自愿減排項目。截至2022年年底，已有17個自愿減排項目通過核證備案，減排量約12.3萬噸二氧化碳當量，市場成交金額超過200萬元。

（五）碳匯能力建設持續推進

廣州市生態資源稟賦優越，山水林田湖海要素齊全，形成北部山林—中部城鎮—南部水網、農田和海洋的生態網絡。近年來，以綠美廣州生態建設為引領，穩步推進造林和生態修復、生態景觀林帶、鄉村綠化美化等八大工程建設，森林碳匯增量明顯上升。廣州市以建設國家植物園為契機，不斷提生態碳匯能力建設，截至2022年年底，廣州市建成區綠地率38.26%、建成區綠化覆蓋率43.6%、森林覆蓋率41.6%、人均公園綠地面積17.23平方米，全市公園共1298個（其中綜合公園38個、社區公園112個、專類公園47個、生態公園122個、游園979個），綠道3832千米。

（六）“雙碳”政策體系基本形成

廣州市加快完善“雙碳”工作的頂層設計，2023年出臺《廣州市碳達峰實施方案》，明確廣州市碳達峰工作的路線圖、時間表和施工圖。2024年7月，廣州市印發《國家碳達峰試點（廣州）實施方案》，以不斷優化能源結構、產業結構和用能結構持續優化、零碳示范項目成效初顯、全社會低碳意識顯著提升等為目標，針對能源、工業、城鄉建設、交通運輸等領域碳排放情況和減碳難點，提出“18＋4＋16＋3”工作舉措，建立碳預算、碳足跡、碳金融、碳要素和碳數字等五大政策創新體系，以期為全國提供可操作、可復制、可推廣的經驗做法。

二、廣州市推進碳達峰碳中和面臨的挑戰

（一）碳排放總量處于平臺期，減排難度增大

通過優化能源結構，淘汰落后產能，產業轉型升級等措施，廣州市碳排放量持續下降，但隨著數字經濟的蓬勃發展，大數據中心和平臺建設加快，商貿會展恢復活躍，廣州市碳排放總量在波動中略有回升。同時，產業結構調整減排空間收窄，工業節能減排起步早、力度大，傳統熱電、石化等傳統工業能耗水平已經全國領先。戰略性新興產業、高新技術產業快速發展，能源利用改善的邊際成本上升。第三產業和生活居民用能碳排放持續上升，2019年，二者合計占能源消費總量的58.1%，較2015年比值增加8.2個百分點（圖2）。由于交通、建筑、商貿及生活用能涉及行業多、分布領域廣，碳排放相對分散，有效監測、評價和管控難度較大。

（二）綠色能源供需矛盾短期難以緩解

從需求端分析，隨著經濟發展和重大項目建設運營加快，廣州市對能源消費，特別是電力消費需求剛性增長。城市化進程下，廣州市人口規模擴張和城鄉基礎設施建設也催生了對新能源的需求。截至2020年11月1日，廣州市常住人口1 867.66萬人，較2010年增長47.05%，年平均增長率為3.93%。

從供給端分析，廣州市能源資源匱乏，能源自給率低，主要消費能源如煤炭、石油和電力均為外部調入。近年來，煤炭和油品消費呈逐年下降趨勢，但外購電占能源消費比重逐漸上升，從2015年的28.6%升至2019年的33.8%，成為廣州市能源綠色轉型的關鍵。雖然在電網綠化穩步推進下，電力碳排放系數逐年下降，但市級層面的外來電力主要來源于省級電網，廣州市對外購電碳排放主動權不足。

（三）低碳技術創新有待突破

碳達峰的根本在于推動生產生活方式的綠色變革，推動資源高效率利用的高質量發展，技術創新是驅動發展的關鍵動力。廣州市作為人口密度大、能源需求高和自身能源稟賦不足的超大城市，需要在綠色低碳技術上進一步突破，加強核心技術攻關，加快清潔能源技術的研發、產業化和應用推廣，為推動經濟增長與碳排放深度脫鉤提供技術支撐。

（四）生態系統碳匯能力有待提升

森林生態系統碳匯穩定性不足。廣州市森林覆蓋率為41.6%，但森林質量整體不高，群落結構相對簡單，樹種配置和林分結構不盡合理，呈現中幼林多、近成熟林少，純林多、混交林少，人工林多、天然林少的特點，森林固碳能力有待提升。多元化生態碳匯途徑有待拓展。廣州自然資源豐富，2020年，廣州市林地總面積約429.8萬畝（1畝＝1/15公頃），常用耕地面積為8.78萬公頃，濕地保有量為7.65萬公頃，公園綠地面積3.24萬公頃。由于當前對碳匯的認識不到位，以及碳匯碳源的評估核算能力有限，廣州市農業碳匯、濕地碳匯和公園綠地碳匯的增匯能力有待進一步增強。

（五）綠色低碳發展制度體系亟待創新

市場化運行機制探索不足。以碳交易為例，碳交易市場是實現“雙碳”目標的重要經濟手段。然而，廣州市碳市場是一個履約型市場，企業交易動力不足。碳排放標準核算體系有待完善。標準是計量、核算以及評價的重要基礎。當前，碳排放的標準體系亟待健全，區域、行業、企業和產品的碳排放核查核算標準有待完善，重點行業和產品碳排放標準、低碳產品標識制度和碳匯標準等都有待規范完善。

三、廣州市未來推進碳達峰碳中和的對策建議

（一）促進城鄉集約低碳聯動發展

1.增強城鄉生態宜居功能

優化山水田海為網架的生態格局，加快建設海綿公園、慢行綠道網絡，形成河涌密布、水網交錯的嶺南水鄉格局。以綠色低碳發展促進人居環境改善，增強生態宜居城市綜合功能。將低碳理念貫穿城鄉規劃建設全過程，推動土地資源合理配置和集約高效利用，推進土地綜合整治、新區開發建設、生態旅游等多方深入融合，實現城鄉建設整體提質增效。以“繡花針”功夫實施生態修復和城市修補，杜絕“大拆大建”，注重城市山脈、河流水系、植被等各類自然要素保護，建立高質量城市生態系統。提高建設施工和建筑運行全生命周期節能管理水平，推行智慧建造、綠色建造。

2.促進產城融合職住平衡

結合城鄉空間優化，引導人口合理布局，按照市域各片區人口特征和功能定位，統籌考慮地區人口職住需求，結合新區建設、城市更新等，推進居住用地圍繞就業中心布局，就業中心向軌道站點匯聚，不斷促進就業中心、居住中心的高度耦合和高效開發，降低居民通勤距離、時間，建立低碳交通網絡，加快形成綠色健康、簡約適度的低碳生活方式。

3.創新灣區低碳發展模式

加強區域低碳發展合作，推動建立粵港澳大灣區大氣減污降碳協同機制，加強粵港澳大灣區低碳發展及節能環保技術的交流。加快建設國家城鄉融合發展試驗區廣東廣清接合片區，提升鄉村振興和城鄉融合發展質量。推動區域、流域環境污染聯防聯治，加強廣佛、廣清等跨界河流保護和污染整治聯動。協同推進大灣區濱海碧道建設，提升親海品質，共同維育粵港澳大灣區低碳發展的良好生態環境。

（二）建立綠色低碳現代產業體系

1.優化產業空間布局

落實“三線一單”（生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和生態環境準入清單）生態環境分區管控要求，完善動態更新和調整機制，優化調整產業集聚發展空間布局。推動“一區三城”（廣州人工智能與數字經濟試驗區、南沙科學城、中新知識城、廣州科學城）科技創新平臺綠色發展，優化產業功能區布局。著力發展生物醫藥和健康、高端制造、智能制造和綠色制造，加快發展新興優勢產業，培育綠色低碳產業和智能化技術服務新業態。聚焦產業轉型和居民消費升級，構建優質高效、結構優化、競爭力強的服務產業新體系。

2.加快產業綠色提質升級

修訂產業禁止和限制目錄，以及工業污染行業、生產工藝和設備淘汰目錄，綜合運用經濟、法律、行政等手段淘汰落后產能。建設循環經濟園區，引導產業園區開展集中供熱、共同治污、企業間廢物交換利用，加強園區能源梯級利用和系統優化，促進園區內產業循環耦合。推動對新建項目碳排放量影響評價，探索將碳排放作為建設項目環評管理約束性指標。

3.構建綠色產業鏈供應鏈

以石油化工、電子元器件、汽車等行業為重點，積極推進生態設計、生產工藝、產品分銷、運營維護和回收處置利用全過程綠色化。開展綠色供應鏈試點示范，加快構建源頭減排、過程控制、末端治理、綜合利用的綠色產業鏈。積極引導重點行業龍頭企業構建綠色制造體系和綠色供應鏈體系，降低企業產品和服務在生產、流通等領域的碳排放，帶動行業上下游中小企業綠色轉型升級。

（三）加快能源結構綠色低碳轉型

1.大力發展清潔能源

聚焦能源消費重點領域，因地制宜推進本地光伏、風電、氫能、生物質能等清潔能源技術規模化應用。大力推動產業園區、基礎設施和農業農村領域加快使用分布式太陽能光伏發電系統，探索整區推進光伏試點建設，穩妥推進光伏平價上網，強化公共機構屋頂光伏項目示范作用。因地制宜開發利用生物質能，合理規劃布局農林生物質發電項目，適當建設污泥摻燒耦合發電示范項目。積極推進風電項目建設，力爭可再生能源裝機規模穩步增長。

2.加強清潔能源供應保障

深化區域能源合作，鼓勵本地能源企業積極投資綠電項目，統籌本地及粵港澳大灣區內設施布局，推動綠電進穗輸送通道和配電調峰儲能等設施建設，提升廣州市電網受電的靈活性。探索理順廣州市外調綠電輸配、交易和消納機制，形成有利于促進綠電調入和消納的政策體系。

3.推動終端用能清潔化

加快新能源汽車推廣應用，進一步推動電動汽車充電設施建設，打造智慧、便捷、安全的充電設施網絡。加快推進港口岸電、熱泵、電蓄冷空調、電窯爐等電能替代應用，提高終端用能電氣化水平。提高氫能生產和消費能力，依托現有氫氣生產能力，建設燃料電池供氫中心，推動熱電廠制氫及加氫站項目示范建設。

（四）加快綠色低碳技術創新

1.打造低碳技術的研發策源地

發揮高校和研究院所集聚優勢，廣州市應以儲能、風電等產業鏈為中點，動態制定發布碳達峰碳中和技術項目清單，推行“揭榜掛帥”“賽馬制”等模式，力爭每年實施10～15個重點項目。加強創新聯合體協同攻關，對碳捕集利用技術等核心技術進行聯合攻關。

2.建設“雙碳”成果轉化首選地

完善成果轉化服務體系，支持創新主體建設成果概念驗證中心，支持低碳發展類眾創空間、科技企業孵化器、成果轉化園等創新創業載體建設，完善“驗證—孵化—小試—中試—熟化—產業化”科技成果轉化鏈條。健全市科技成果轉化引導基金完善運營機制，通過先投后股等試點，引導“雙碳”技術成果轉化。

（五）鞏固提升生態系統碳匯能力

1.著力提高森林固碳能力

推進天然林生態修復，推進天然林和公益林并軌管理，推動在從化、增城、花都等天然林資源分布較多地區，開展天然植被恢復工作。以國有林場為主，帶動林業企業、林業合作社等開展大徑材基地建設，培育優質大徑材資源。以北部生態涵養片區為重點，加強森林撫育，提高成林比例。加大森林生態產品供給，拓展森林生態服務功能，以生態價值實現促進品質提升。

2.構建多元化的碳匯體系

織密織牢生態空間網絡，提高自然生態系統的穩定性，提升自然生態系統的承載力。堅持生態效益和經濟效益協同發展，全面構建森林、耕地、濕地、公園綠地和海洋為主體的生態碳匯體系。加強碳匯建設的技術研發和宣傳教育，多角度研究森林、耕地、濕地、綠地和海洋等生態系統的減排增匯能力，發展碳匯科技創新聯盟，加快突破碳匯技術瓶頸。

（六）健全綠色低碳發展的制度體系

1.構建減污降碳協同體系

深化溫室氣體清單編制和減排潛力分析，推動將溫室氣體管控制度納入生態環境保護體系，構建溫室氣體和大氣污染物協同控制制度框架，推進溫室氣體和大氣污染物協同減排。推動中長期碳排放路徑與空氣質量協同關系評估，探索將碳排放評價與排污許可制度和清潔生產審核工作進行銜接，探索推動將碳排放統計納入現有環境統計，并加強其與環境統計體系、環境監測系統的對接。

2.構建碳排放標準和評價體系

加快節能標準更新升級，提升重點產品的能耗限額要求，完善低碳產品的標準、標識和認證制度，完善能源核算，檢測認證、評估、審計等配套標準。加快完善粵港澳大灣區綠色低碳發展評價標準，建立碳減排量核查和結算標準，制定重點行業和產品碳排放標準。研究制定生態碳匯、碳捕集利用與封存標準。

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（責任編輯：張秋辰）