農村基礎設施建設優化研究

□文/ 王申申 王欣玉 王鵬程

（塔里木大學經濟與管理學院 新疆·阿拉爾）

［提要］ “十四五”時期，實施鄉村建設行動，圍繞農村道路、農村安全飲水工程和電網工程、農村垃圾處理設施和污水處理設施、農村千兆光網工程、完善縣鄉村物流體系、探索農村集中供熱模式等為重點內容的農村基礎設施，應著力提升建設能力，全面推進鄉村振興，為逐步實現鄉村與城市基礎設施功能相匹配提供有力支撐。由此，本文通過分析研究農村基礎設施建設在實施鄉村振興戰略中的重要意義，總結農村基礎設施建設取得的主要成效及存在的短板和薄弱環節，以鄉村建設行動為抓手，針對農村基礎設施建設存在的差距和影響因素，提出補齊短板、強化薄弱環節等優化建議。

加快農村基礎設施提檔升級，進一步增強城鄉基礎設施互聯互通，農業農村現代化建設的物質基礎才能更加扎實。以實施鄉村建設行動為抓手推進鄉村振興，加快農村基礎設施建設，才能推動農業綜合生產能力穩步提升，才能推動宜居宜業鄉村建設全面展開，才能推動現代鄉村治理體系日趨完善，才能推動農業農村經濟社會發展實現新跨越，其驅動賦能作用才能更趨明顯。但在部分領域還存在突出短板，與農村居民日益增長的美好生活需求還存在較大差距。“十四五”時期是實施鄉村建設行動全面推進鄉村振興的重要機遇期，以實現農業強農村美農民富為出發點，加快推進農村基礎設施建設，不斷提升其在鄉村振興中的功能價值，對全面開啟鄉村振興新征程意義重大。

一、農村基礎設施建設現實意義

（一）完善農村基礎設施是實施鄉村振興戰略的重要前提基礎。農村基礎設施不僅是實施鄉村建設行動、推進鄉村振興的前提基礎，更是衡量農村經濟社會發展水平的必要條件。強化農村基礎設施建設，勢在必行。進入21 世紀以來，隨著國家對農村基礎設施投入力度持續加大，其功能作用日趨增強，創新科技支撐，穩定提升了農業質量效益和綜合競爭能力；通過農村人居環境設施整治，有效改善了農村生產生活條件；通村公路建設，打開了農村致富、農民增收的大門。黨的十九大明確提出“優先發展農業農村，全面推進鄉村振興”，把鄉村建設擺在社會主義現代化建設的重要位置，農村基礎設施建設目標將上升到一個新的發展高度，高標準農田建設進一步夯實現代農業生產基礎；鄉村旅游和電商的大力發展推動鄉村新產業新業態多維融合；實施農村道路暢通工程、供水保障工程、農村人居環境整治提升五年行動等，有效提升鄉村建設水平。農村基礎設施建設事關城鄉統籌發展和一體化建設，事關“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”鄉村振興總體目標的順利實現。

（二）完善農村基礎設施是加快數字鄉村建設的必要條件。2018年，中共中央、國務院制定下發了關于實施鄉村振興戰略的意見，明確提出實施數字鄉村戰略，要做好整體規劃設計，加快農村地區寬帶網絡和第四代移動通信網絡覆蓋步伐。數字鄉村戰略的提出為農村網絡基礎設施建設明確了目標任務。2022年，《數字鄉村發展行動規劃（2022-2025）年》將數字鄉村確定為鄉村振興的戰略方向，成為建設數字中國的重要內容，這不僅為鄉村建設指明了方向，也為農村網絡設施建設提出了更高的目標要求。以數字鄉村建設為出發點和落腳點，以農村網絡基礎設施優化升級為引擎，充分發揮信息化對鄉村振興的驅動引領作用。構建現代農業大數據信息應用平臺，提高農業生產經營數字化管理水平；構建農村電商平臺，培育鄉村數字經濟新業態；構建鄉村治理數字化平臺，提升鄉村社會治理效能；構建農村人居環境數字化管理平臺，推動“互聯網+服務”向農村延伸，拓寬數字服務空間。完善農村網絡設施建設，依托現代信息技術在農村各個領域實現智能化應用，不僅為數字鄉村建設提供必要條件，更為鄉村建設行動注入強大活力。

（三）完善農村基礎設施是實現農業農村現代化的有效途徑。優先發展農業農村，全面推進鄉村振興，強化農村基礎設施建設，穩步提高農業生產效率，全面加強農村人居環境整治，著力提升農民生活品質。通過強化農業基礎設施，提升糧食綜合生產能力；通過創新發展鄉村新業態，促進城鄉多產融合；通過實施鄉村建設行動，推動農村人居環境整治提升行動和數字鄉村建設實現新突破；通過構建農村物流體系和農村電商平臺，促進農村產業多維發展；通過構建農村信息化管理平臺，實現農村服務和鄉村治理智能化。農村基礎設施建設推動農業生產手段和農村生活方式向著智能化、信息化、生態化轉變，標志著農業農村經濟社會發展實現新跨越，為農業農村現代化建設提供強大內生動力。

二、農村基礎設施建設現狀

（一）農村基礎設施總體規模持續增長。我們的統計調查系統沒有關于農村基礎設施的特別索引。農業農村部《社會資本投資農業農村指引》和國家發展和改革委員會印發《農業領域相關專項中央預算內投資管理辦法》的通知，可以用來反映農村基礎設施變化的范圍。由于統計標準的調整，統計部門自2009年以來沒有公布有關農村地區基本建設投資的相關數據。本文中的數據選擇了農業、林業和水資源支出來反映我國對農村基礎設施的投資。在我國一般公共預算支出中，農業、林業及水資源保護占據重要地位。國家致力于降低南北地區的貧困差距、農村綜合農業發展等多個方面，涵蓋林業、水資源以及道路建設項目，特別是農村地區水資源保護及飲用水設施的建設和運營。根據Wind 經濟數據庫數據可知，我國政府財政預算中的農業、林業和水資源保護支出在過去十年里逐年增加。2019年，中央政府預算中的農業、林業和水資源保護支出達到53，234 億元，地方政府預算中的農業、林業和水資源保護支出達到233，046 億元。

（二）農村生產性基礎設施得到優先發展。根據基礎設施的功能特征，農村基礎設施分為農村生產基礎設施（包括能源、水、交通等）和農村社會基礎設施（包括教育、醫療、文化等）。由于農業現代化程度低，農業生產依賴于自然因素，因此合理利用水土資源是維持穩定和高生產率農業的重要手段。2019年，我國灌溉面積達到68，678.6 千公頃，居世界第一。交通基礎設施是一個重要的因素。到2019年底，我國農村公路延伸到4，200 公里。農村發電廠建設不僅是農村地區的能源發展項目，而且是一個致力于發展減貧和環境建設的項目。農村水電站的固定功率正在增加，電力也在逐步增加。2019年，中國農村水電站的發電量為81.42 億千瓦時，產生253.32 億千瓦時電力。農村地區的能源發展取得了重大進展，在大多數地區，電力主要由家庭提供。（表1、表2）

表1 2010～2019年我國有效灌溉面積一覽表（單位：千公頃）

表2 2015～2019年我國各省（ 區、市）有效灌溉面積一覽表（單位：千公頃）

（三）農村社會性基礎設施逐步發展。隨著我國經濟實力的提高，政府對農村社會基礎設施的支持日益增長，教育、醫療和醫療等農村社會基礎設施的支持也越來越有價值。2019年，中國鄉村共有740 所中學、14，477 所中學和89，000 所小學。與此同時，農村地區的教室、臥室、餐廳和其他設施也在增加，城市和農村地區之間教育資源分配不平衡也在改善。2019年，農村醫療中心的數量達到36，112 個，農村醫療機構的床位達到4，455，416 張；地區衛生中心和社區衛生中心（站）為2.03 億人提供門診服務。農村醫療保健網絡正逐步完善，各機構的數量可以滿足對醫療保健的需求，醫療保健的可用性大大提高。（圖1）

圖1 全國醫院、社區衛生服務中心（ 站）、鄉鎮衛生院數量統計圖

三、農村基礎設施建設存在的不足及影響因素

（一）農村基礎設施建設存在的主要短板。一是城鄉之間部分領域差距較大。2020年，全國鄉一級污水處理率、生活垃圾無害化處理率、綠地率的平均水平分別為21.7%、48.5%和8.49%，分別低于同期縣城73.4 個、49.8 個和25.1 個百分點。農村安裝路燈道路比率為25.4%，低于同期縣城46.5 個百分點。二是地區間依然存在較大差距。生活設施：我國中部地區村莊供水普及率最低，低于全國水平7.42 個百分點，其中湖南省低于全國水平18.6 個百分點；東北地區村莊燃氣普及率最低，低于全國水平25.7 個百分點，其中黑龍江省低于全國水平30.2 個百分點；中部地區村內道路長度硬化率最低，低于全國水平11.4 個百分點，其中湖北省低于全國水平19.6 個百分點。環境衛生設施：東北地區鄉一級污水處理率最低，低于全國水平19.7 個百分點，而青海省則低于全國水平21.6 個百分點；東北地區鄉一級生活垃圾處理率最低，低于全國水平18.2 個百分點，其中黑龍江省低于全國水平40.1 個百分點。我國東北地區、中部地區以及西部個別地區的農村基礎設施部分領域短板仍然突出，不同地區、不同省份之間差距也仍然較大。

（二）農村基礎設施建設影響因素分析。一是城鄉發展差異產生的影響。當前，我國致力于消除城鄉二元結構，但其長期存在所帶來的城鄉差異仍會在較長一段時間內存在。城市基礎設施建設是經過幾十年的不斷發展建設才逐步完善，而農村基礎設施在十幾年前基本是空白，在這十幾年的建設中雖然取得了較大成效，但是想在短時間內實現城鄉基礎設施公平配置還存在較大難度。二是空心村大量出現產生的影響。由于農村舉家外出打工，或舉家搬遷戶數日漸增多，導致農村大量房屋沒人居住，不僅造成房屋閑置浪費，也影響村莊整體規劃建設，為農村基礎設施建設帶來一定影響。比如，需要建設集中供排水管道的村莊，由于家里常年沒有人，供排水管道無法按規劃鋪設，不利于村莊長遠發展。三是農村基礎設施管護機制不完善產生的影響。農村基礎設施存在“重建、輕管”問題，根本原因就是長效管護機制不完善，各級行業主管部門對農村基礎設施管護責任不清，農村居民作為受益主體，缺乏參與管護運行機制的意識，導致農村基礎設施在運行中其功能無法充分釋放，更不能確保設施功能持續運轉。四是資金投入不足產生的影響。據《中國城鄉建設統計年鑒》數據顯示：2020年，全國村莊公用設施投入資金3，590.07 億元，低于同期縣城投入資金8.19%，尤其是地方經濟發展緩慢的地區，嚴重影響建設資金的投入。例如，2020年我國東部地區山東省村莊基礎設施建設投入資金403.89 億元，西部青海省村莊基礎設施建設投入資金7.74 億元，地方財政薄弱，導致農村基礎設施建設資金嚴重不足。

四、農村基礎設施建設優化建議

（一）堅持統籌規劃，積極探索農村基礎設施建設新路徑。以宜居宜業為目標開展鄉村建設行動，統籌鄉村發展規劃，加快編制“多規合一”的實用性村莊規劃，正確審視農村基礎設施在村莊規劃中的基礎地位。據《中國統計年鑒》數據顯示，2010～2020年全國農村人口減少2.98 億人，減幅比例36.9%，空心村問題尤為突出，基礎設施建設難度不斷增大。為確保農村基礎設施建設持續推進，一是遵循美麗鄉村建設要求，統籌規劃基礎設施諸要素，空心村撤并和基礎設施建設要符合我國鄉村建設長遠規劃；二是遵循特色村莊建設特點，對民族特色村進行保護性規劃建設，重視對具有特色風貌村莊的保護，對民族歷史文化濃郁的抵邊村和民族特色村莊要優先進行基礎設施規劃建設；三是遵循村莊區域分布特點，統籌規劃布局，根據村莊已有基礎設施條件，按照大中城市郊區、交通沿線、經濟相對發達的縣城優先進行村莊規劃建設，其他區域有序進行村莊規劃建設。

（二）鼓勵農民參與農村基礎設施建設。為了提高農村服務基礎設施的建設能力、供需平衡和公共利益，必須充分尊重農民的意愿，建立一個需求驅動的供需機制，鼓勵農民參與農村基礎設施建設。首先，為了確保有效的農村基礎設施建設，需要在項目實施前與農民進行廣泛磋商。改進農民需求和偏好的表達機制，并通過與村民面談、調查表、郵箱和其他公共關系方式了解農民的實際需求。其次，應鼓勵農民積極參與民主決策進程。基層政府需要加強透明度，提高農民的民主意識，建立有效的決策機制。農民在農村基礎設施建設方面的權利必須通過“一次討論”、項目聽證會和傳播項目申請信息來強調。通過“一事一議”、項目聽證會、項目申請公示等方式，提高農民在農村基礎設施建設領域的話語權。

（三）健全農村基礎設施項目績效評價體系。正確評估投資成本是提高農村基礎設施效率和服務質量的基礎。首先，對整個建設過程的有效性進行評估。為了確保農村基礎設施的建設效率，必須制定明確和可衡量的指標，全面評估項目籌備、正式建設、完成、實際操作和其他階段，并在活動前后建立一個封閉的效率管理系統。其次，必須采取適當的方法來評估農村地區基礎設施項目的有效性。由于農村基礎設施項目的大部分最終成果都是公開的，全面的效益評估不能基于經濟效益，必須全面考慮社會效益、環境效益和其他方面。建議政府充分考慮項目的基本特征，而不是用任何特定的方法來評估項目的成本，應采用諸如公開評價方法、事實分析方法和比較效益等科學方法。

（四）推動產業融合，釋放農村基礎設施建設功效。以農村基礎設施空間優化為載體，促進產業融合發展。以農村公路通暢為基礎，拓寬鄉村產業發展路徑，構建新型鄉村產業體系。一是培植新的經濟增長點，推進鄉村產業多元發展。合理地利用特色鄉村文化底蘊，挖掘農村特色自然資源、特色民俗文化和特色產業優勢，打造特色鄉村旅游，發展農耕體驗、特色生態康養等鄉村產業。二是打造新載體新模式，實現產業功能聯動。加快農村網絡設施和物流體系建設，構建農產品電商平臺體系，打造農業產業園、農產品加工園，增強農產品物流配送軟件和硬件能力。三是優化鄉村產業體系，重塑城鄉關系。突出產業多元化發展，優化農村種植功能、養殖功能，提升農村產業加工能力、拓展農村服務功能，逐步實現城鄉產業、基礎設施與生態環境融合發展新格局。

（五）強化鄉村治理，優化農村基礎設施建設管理環境。將農村基礎設施建設和管理融入鄉村治理中，形成鄉村社會共建共管共治的新格局。一是提高農村基層黨組織政治站位。基層黨組織要熟悉國家對農村的方針政策，并以此為抓手，加強對農村工作的正確領導，推動基層黨組織的政治引領作用以及黨員干部的輻射帶動作用能夠得到充分發揮，不斷增強農村居民參與共建共管共治的主體意識。二是發揮村民主體作用。要充分尊重農村居民意愿，維護農村居民民主權利，嚴格落實“四議兩公開”制度，以農村居民需求為導向，建立農村基礎設施建設和管護各項規章制度，強化鄉村治理。三是建立健全保障機制。加強基層法治教育，增強基層黨員干部、農民群眾法治意識，明確各級政府以及農村居民應承擔的責任和義務，建立符合農村實際的管理機制體制，制定項目建設管理監督機制。

（六）創新管護機制，促進農村基礎設施良性運行。以推進城鄉融合發展為目標，加快構建現代新型城鄉關系。應強化管護機制，提升農村基礎設施運行管理時效性和實用性。一是構建政府主導、企業運營的管護機制。建議加快政府職能逐步向市場化轉變，引導和鼓勵社會資本、專業機構參與農村基礎設施管理，形成多元化管護格局。二是構建網絡化服務機制。對涉及農村水、電、路、燃氣、網絡等運行使用情況等基礎信息進行網絡化管理，引導農戶通過互聯網、移動終端App 等網絡化手段參與基礎設施管護，精準提升農村基礎設施運行管護的可操控性。三是構建城鄉一體化管護機制。具備條件的地區，發揮優勢，資源共享，加快城市公共基礎設施管護資源、模式和手段逐步向農村延伸，擴大覆蓋面，實現縣鄉村功能銜接互補的建管格局。