預(yù)算績效管理與政府治理能力提升：內(nèi)在邏輯與提升路徑

肖 鵬 陶 暢 王亞琪

一、引言

現(xiàn)代財政制度是推動國家治理現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)和保障，現(xiàn)代預(yù)算制度作為現(xiàn)代財政制度的重要組成部分，在深化財政管理改革過程中發(fā)揮著重要作用。黨的二十大做出了“健全現(xiàn)代預(yù)算制度”的戰(zhàn)略部署，為當前復(fù)雜嚴峻的國內(nèi)外形勢下加快構(gòu)建新發(fā)展格局，建設(shè)新時代預(yù)算發(fā)展指明了方向。黨的十九大報告提出要加快建立現(xiàn)代財政制度，建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理。由此可見，全面預(yù)算績效管理是現(xiàn)代預(yù)算制度的重要特征，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。2018年9月國務(wù)院頒布的《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》(以下簡稱《意見》)指出“力爭3～5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，實現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化”，這標志著我國進入全面實施預(yù)算績效管理階段，預(yù)算績效管理的治理效應(yīng)日益凸顯。

全面實施預(yù)算績效管理，建立全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理框架，有利于優(yōu)化公共資源配置，改進政府部門績效，落實政府責任，為政府履行職能提供堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)和體制保障，全面提升政府治理能力，加快實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。因此，預(yù)算績效管理與現(xiàn)代政府治理變革是內(nèi)在統(tǒng)一、緊密相連的，現(xiàn)代政府治理理念、機制和手段的變革為預(yù)算績效管理的應(yīng)用提供了前提和條件，預(yù)算績效管理則為現(xiàn)代政府治理提供了堅實的基礎(chǔ)和保障(曹堂哲和施青軍，2017[1])。隨著我國預(yù)算績效管理改革的持續(xù)深化，預(yù)算績效管理何以產(chǎn)生治理效應(yīng)，又在多大程度上釋放治理效應(yīng)，以及如何進一步優(yōu)化治理效應(yīng)，都是不可回避的重要問題。本文以預(yù)算績效管理為邏輯起點，從政治、經(jīng)濟、社會民生三個維度探討預(yù)算績效管理改革影響政府治理能力的傳導(dǎo)機制，理清兩者之間的密切聯(lián)系，同時提出預(yù)算績效管理提升政府治理能力的路徑選擇，為深入推進預(yù)算績效管理改革、強化預(yù)算績效管理的治理效能、實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化提供理論指引。

本文的邊際貢獻主要有三個方面：一是拓寬了預(yù)算績效管理的研究邊界。目前預(yù)算績效管理的研究大多集中在其制度本身，研究對象相對單一，本文結(jié)合政府治理能力，對于預(yù)算績效管理的政策效應(yīng)進行了理論機制的分析，拓寬了研究邊界。二是豐富了政府治理領(lǐng)域的研究。從理論上闡述了預(yù)算績效管理改革提升政府經(jīng)濟、政治和社會民生治理能力的內(nèi)在邏輯，從預(yù)算績效管理這一新視角為政府治理研究提供了理論支持，豐富了該領(lǐng)域的研究。三是契合了中國治理變革的背景。本文基于中國政府當前所處的治理轉(zhuǎn)型時期這一情境的研究，與中國當前治理變革需求相結(jié)合，探尋構(gòu)建與我國國情相契合的政府治理能力體系，彌補當前理論研究的缺陷與不足，使理論研究更有效地服務(wù)地方政府治理能力的實踐。

二、文獻綜述

(一)政府治理相關(guān)文獻綜述

政府治理作為國家治理的重要組成部分，是提升國家治理能力、實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在。關(guān)于政府治理能力的內(nèi)涵，包國憲和郎玫(2009)[2]認為中國治理結(jié)構(gòu)以政府為主導(dǎo)，其分析框架以政府、市場和社會的相互關(guān)系為核心展開。王浦劬(2014)[3][4]提出我國的政府治理內(nèi)涵包括政府自身內(nèi)部管理、調(diào)節(jié)市場經(jīng)濟和管理社會公共事務(wù)三個方面。何增科和何雪蓮(2015)[5]認為中國話語體系下的政府治理格局主要以政府(包括黨委)為核心和主導(dǎo)，由政府、市場和社會等主體組成，目的是增強市場機制和社會機制。邱志強(2015)[6]認為政府治理的主體為國家、政府及國家行政機關(guān)，其能力主要體現(xiàn)在制定和執(zhí)行積極高效的公共政策，最大限度科學合理分配使用資源，并為社會民眾提供廣泛良好的公共物品。何水和高向波(2021)[7]提出地方政府需要調(diào)適政府、市場、社會關(guān)系，厘清三者職能邊界，才能完善政府治理體系，提高政府治理能力。因此，基于對已有文獻的梳理，本文同樣按照三個主體的邏輯重新界定政府治理能力的內(nèi)涵，即政府對于自身、市場及社會群眾實施的公共管理活動過程中綜合表現(xiàn)出的能力，主要體現(xiàn)在政府供給公共品、服務(wù)各類社會主體的能力。

在政府對于市場治理層面，具體體現(xiàn)為經(jīng)濟治理，十八屆三中全會提出，“科學的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。”即政府通過改變政府職能和完善宏觀調(diào)控等方式對經(jīng)濟進行治理，以達到確保市場經(jīng)濟健康運行，釋放經(jīng)濟主體活力的目的。而地方政府經(jīng)濟治理能力在很大程度受到營商環(huán)境的影響，營商環(huán)境的改善有利于地區(qū)經(jīng)濟增長，進而提升政府經(jīng)濟治理能力(崔鑫生，2020[8])。當前，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展重點在于正確處理好政府與市場的關(guān)系，而政府與市場的關(guān)系正是優(yōu)化營商環(huán)境與提升政府治理能力的關(guān)鍵所在，營商環(huán)境好壞已成為檢驗政府履職能力和治理效能的重要標準(游昭妮，2022[9])。

在政府對于自身治理層面，政府以全面正確履行職能為根本，以提高政府行政管理的科學性、民主性和有效性為目標，通過內(nèi)部管理，科學設(shè)置并不斷優(yōu)化組織架構(gòu)，注重成本管理控制，優(yōu)化政府運行方式和流程，構(gòu)建自我約束機制。公務(wù)人員作為內(nèi)部治理的重要構(gòu)成要素，其價值觀念、理想信念、知識水平和業(yè)務(wù)能力等性格品質(zhì)，對提升政府治理能力至關(guān)重要(邱志強等，2015[10])。因此，公務(wù)人員樹立廉潔自律的為政意識，提高自身的業(yè)務(wù)能力，對于促進政府自身治理水平不斷提高至關(guān)重要。此外，政府自身的約束機制也反映了其內(nèi)部治理能力，如信息公開、接受監(jiān)督和聽取建議等，都是政府內(nèi)部治理的體現(xiàn)。

在政府對于社會治理層面，基于我國的政治體制和現(xiàn)實背景，其內(nèi)涵主要是以中國共產(chǎn)黨為領(lǐng)導(dǎo)，由中央和地方政府為主體對社會民生事務(wù)進行治理，以實現(xiàn)和維護群眾權(quán)利為核心(王浦劬，2014[3])，不斷完善社會福利、保障改善民生以及化解社會矛盾，其治理的根本出發(fā)點是人民的根本利益(姜曉萍，2014[11])。因此根據(jù)服務(wù)型政府的要求，政府必須把公民當作最重要的服務(wù)對象，以提供全面優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品、公平公正的公共服務(wù)為其第一要務(wù)，根據(jù)民意民情為公民和社會提供及時便捷和彈性靈活的公共服務(wù)，并且在提供更多的公共利益過程中，盡可能減少行政成本開支，這也正與預(yù)算績效管理的理念不謀而合。

本文根據(jù)政府治理所面向的社會主體，相應(yīng)的引出政府-市場，即經(jīng)濟治理能力，政府-政府，即政治治理能力，政府-社會，即社會民生治理能力，(1)本文主要用政治、經(jīng)濟、社會民生三個緯度反映政府治理能力，而不是將政府治理能力等同于政治、經(jīng)濟、社會民生治理能力。從經(jīng)濟治理能力、政治治理能力、社會民生治理能力三個維度全面論述政府治理能力。

(二)預(yù)算績效管理相關(guān)文獻綜述

預(yù)算績效管理是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要制度安排，深刻影響著政治、經(jīng)濟、社會多個領(lǐng)域的發(fā)展。在國家治理現(xiàn)代化的背景下，預(yù)算績效管理如何定位、如何開展、如何更好地服務(wù)于國家治理，是全面深化改革中不可回避的重要問題。預(yù)算績效管理是國家治理大系統(tǒng)的重要組成部分，符合國家治理體系現(xiàn)代化的理念，推動國家治理體系現(xiàn)代化(袁月和孫光國，2019[12])。曹堂哲和施青軍(2017)[1]從理論上探討了績效預(yù)算與現(xiàn)代政府治理的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)二者之間具有共生性和協(xié)同性，共生性是指二者具有一致的價值訴求和共同的制度基礎(chǔ)，協(xié)同性意味著績效預(yù)算是現(xiàn)代政府治理的核心，貫穿于現(xiàn)代政府治理的方方面面。因此，績效預(yù)算是推動政府治理完善的重要突破口。李紅霞和劉天琦(2019)[13]認為預(yù)算績效與政府治理之間存在天然的協(xié)同關(guān)系，預(yù)算績效在政府治理過程中起著監(jiān)督約束作用，同時也是評估政府能否高效履職的重要工具。因此，應(yīng)該在預(yù)算績效管理與政府治理之間建立協(xié)同共容機制。何文盛和蔡澤山(2018)[14]認為預(yù)算績效管理主要從治理主體、治理工具、治理價值三個維度支撐國家治理現(xiàn)代化，最終實現(xiàn)共治、法治、善治的價值訴求。于海峰等(2021)[15]則是從財政透明度、財政支出效率以及政府行政成本的角度探討了預(yù)算績效管理對于政府治理效率的影響機制。在預(yù)算績效管理與政府治理協(xié)同發(fā)展的情況下，隨著政府治理特征和目標的多元化，預(yù)算績效框架也需要進一步完善和細化，以提升政府治理能力(王波，2021[16])。現(xiàn)有研究都認同預(yù)算績效管理與政府治理之間有著密切聯(lián)系，但是，仍然沒有將二者放在同一框架下進行深入研究。本文將從政府治理的多維度內(nèi)涵出發(fā)，系統(tǒng)全面地分析預(yù)算績效影響政府治理的內(nèi)在邏輯。

三、預(yù)算績效管理提升政府治理能力的內(nèi)在邏輯

(一)經(jīng)濟層面邏輯

在上文關(guān)于政府治理內(nèi)涵的部分已經(jīng)提到，地方營商環(huán)境的改善有利于促進地區(qū)經(jīng)濟增長，提升政府經(jīng)濟治理能力，預(yù)算績效管理主要通過直接和間接兩種方式影響地區(qū)營商環(huán)境，進而影響地方政府的經(jīng)濟治理能力，如圖1所示。

圖1 預(yù)算績效管理改革影響經(jīng)濟治理能力的內(nèi)在邏輯

直接影響方面，在經(jīng)濟下行壓力下，各地都在積極探索提高經(jīng)濟活力的方式，而優(yōu)化的營商環(huán)境是激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)造的基礎(chǔ)和必要保障，預(yù)算績效管理更是為優(yōu)化營商環(huán)境保駕護航，如健全商業(yè)項目績效標準體系建設(shè)，加強項目指標各類標準值的收集和整理，從行業(yè)、領(lǐng)域和區(qū)域等角度構(gòu)架一套定性與定量相結(jié)合的核心預(yù)算績效指標和標準體系，從而提高績效評估評價結(jié)果的科學性、公平性和準確性。此外，進一步擴大績效評價項目的范圍，涵蓋“四本”預(yù)算、PPP項目、政府采購項目、政府購買服務(wù)項目等多個領(lǐng)域，對政府招商引資項目進一步加大績效評價力度，讓績效為招商引資護航，提升招商引資項目質(zhì)量，優(yōu)化營商環(huán)境，提高自身的經(jīng)濟治理能力。

在間接影響方面，預(yù)算績效管理改革的一系列措施增強了政府公務(wù)人員的績效意識與績效實務(wù)能力，進而對于處理企業(yè)項目相關(guān)事務(wù)方面的工作意識和效率產(chǎn)生積極影響。預(yù)算績效管理改革能夠促進財政部門、業(yè)務(wù)部門等相關(guān)政府人員切實轉(zhuǎn)變思想觀念，幫助政府業(yè)務(wù)和財政部門人員形成“誰主管誰負責”“無效必問責”的績效意識，提高政府為人民服務(wù)的意識，增強公務(wù)人員的行政能力。目前全國多個省市開展了公務(wù)人員預(yù)算績效管理相關(guān)理論與實務(wù)培訓相關(guān)工作，就服務(wù)企業(yè)過程中績效工作遇到的操作難題進行精準解惑，并成立了由業(yè)務(wù)科室、績效科、采購辦、評審中心四方參與的政府采購項目績效評價工作專班，建立績效評價會商制度，加強對接磋商，確保績效評價的公信力，致力于中標企業(yè)、服務(wù)對象滿意度“雙提高”。上述一系列措施不斷提升了財政預(yù)算績效管理實操能力，強化了“花錢必問效，無效必問責”的理念，針對財政資金在企業(yè)項目使用申請方面作出詳細的規(guī)范，劃分明確的責任與義務(wù)，從而能夠全心全意為市場、企業(yè)和人民服務(wù)，以此達到更好服務(wù)企業(yè)的目標。可見，預(yù)算績效管理改革能夠促進政府職能轉(zhuǎn)變，打造“服務(wù)型政府”，為企業(yè)提供更多便利。

預(yù)算績效管理改革能夠加強績效管理工作考核，增強為企服務(wù)能力。隨著改革的深入推進，各地政府對預(yù)算績效結(jié)果的重視程度也日益提高，將預(yù)算績效指標納入政府績效和政績考核體系中來。對于績效管理工作創(chuàng)新且突出的單位和地區(qū)給予表彰，對工作不合格的進行約談并責令限期整改，并將考核結(jié)果予以通報，這一措施能夠充分調(diào)動預(yù)算單位履職盡責和干事創(chuàng)業(yè)的積極性。在與地方經(jīng)濟發(fā)展相掛鉤的官員晉升體制下，這一改革能督促政府機關(guān)提升自我，不斷改善營商環(huán)境，提升當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，促進政府經(jīng)濟治理能力提升。

(二)政治層面邏輯

從政治層面來看，預(yù)算績效管理主要從內(nèi)部和外部兩方面來抑制政府腐敗，如圖2所示。

圖2 預(yù)算績效管理改革影響政治治理能力的內(nèi)在邏輯

從內(nèi)部治理的角度來看，預(yù)算績效管理改革通過健全約束激勵機制和加強信息公開兩條途徑抑制官員腐敗，提升政府政治治理能力。預(yù)算績效管理通過建立激勵約束機制規(guī)范政府行為，提高支出效率。一是夯實績效管理責任主體約束。地方各級政府和預(yù)算部門單位作為項目主導(dǎo)方，對于項目的事前、事中和事后情況負有全責。二是強化績效管理激勵約束。約束激勵機制嚴格規(guī)范政府部門資金使用行為，進一步細化績效管理行為的規(guī)范性，而激勵機制賦予預(yù)算單位更多的管理自主權(quán)，充分調(diào)動部門恪盡職守的積極性，使預(yù)算工作各參與方追求自身利益最大化的行為選擇符合政府的政策目標和利益取向。預(yù)算績效信息公開是抑制腐敗的強力推手。政府部門按照績效管理相關(guān)辦法，向社會公開預(yù)算項目的績效信息，尤其是社會關(guān)注度高或影響力大的重點項目支出績效評價情況，包括績效目標設(shè)定的依據(jù)，事中監(jiān)控過程、事后結(jié)果評價和應(yīng)用等情況。這一舉措使得財政資金的使用過程、結(jié)果和效率能夠受到社會各界的有效監(jiān)督，政府部門通過社會各界反饋的資金使用意見，促使自身改進資金支出績效，提高預(yù)算績效評價的質(zhì)量和效率，從而抑制腐敗行為。

從外部治理的角度來看，預(yù)算績效管理主要從人大、第三方機構(gòu)和審計機構(gòu)三個方面來抑制政府腐敗。預(yù)算績效管理通過暢通外部監(jiān)督機制，在人大監(jiān)督、第三方機構(gòu)監(jiān)督、審計機關(guān)監(jiān)督等多種監(jiān)督方式中形成合力，進而抑制政府官員腐敗，提升政府政治治理能力。外部監(jiān)督特別是立法機關(guān)的監(jiān)督權(quán)威性高、獨立性強，在整個監(jiān)督體系中處于至高地位。

自《意見》公布以來，各地人大均在探索參與預(yù)算績效的相關(guān)工作，并出臺了相關(guān)辦法方案。首先是人大積極參加預(yù)算的事前審批，重點關(guān)注重要部門單位的整體支出，重點審核重大民生領(lǐng)域、社會影響力大和關(guān)注度高的項目支出。其次在事中預(yù)算執(zhí)行階段，人大深入全程參與評價，通過座談會、實地考察、聽取介紹、深入交流等方式，了解項目產(chǎn)出目標及效果目標的實現(xiàn)情況，并及時提出相應(yīng)的建議。再者，人大嚴格審查監(jiān)督預(yù)算績效管理報告，并持續(xù)進行跟蹤監(jiān)督績效評價結(jié)果發(fā)現(xiàn)問題整改落實情況。人大從事前、事中、事后三個環(huán)節(jié)監(jiān)督預(yù)算績效管理，形成全過程閉環(huán)，這一舉措有助于增強人大對政府資金使用情況的監(jiān)督力度，進一步擴大公眾參與社會治理的范圍和程度。

第三方機構(gòu)與預(yù)算績效管理改革相輔相成。近年來，我國各地以《意見》為指導(dǎo)，在預(yù)算績效管理過程中引入第三方機構(gòu)。一方面，第三方機構(gòu)發(fā)揮評價的專業(yè)性和獨立性的優(yōu)勢，推動預(yù)算績效管理逐步走向科學化。另一方面，預(yù)算績效管理擴大了第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理的環(huán)節(jié)、領(lǐng)域與規(guī)模，規(guī)范了業(yè)務(wù)流程，提高了評價質(zhì)量與效率。第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理有利于強化社會監(jiān)督，減少政府的行政干預(yù)，增強預(yù)算安排的科學性，促使不斷提升政府自身政治治理能力，抑制腐敗的發(fā)生，真正做到財政資金取之于民，用之于民。

此外，審計機關(guān)作為預(yù)算績效管理改革重要的一個主體，也不斷依法對預(yù)算績效管理情況開展審計監(jiān)督，重點審查專項資金的使用和項目的執(zhí)行情況，一是審查預(yù)算單位的財政收支、業(yè)務(wù)活動情況和產(chǎn)生的影響；二是對預(yù)算單位財政資金投入的經(jīng)濟性、效率性和效果性進行綜合性考核，及時發(fā)現(xiàn)違紀違法問題線索，進而為預(yù)算單位提供相關(guān)審計評價意見，與人大和第三方機構(gòu)從政府內(nèi)部與外部形成合力監(jiān)督政府政治能力，防止腐敗現(xiàn)象發(fā)生。

(三)社會民生層面邏輯

預(yù)算績效管理能夠不斷提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，完善公共服務(wù)體系，保障和改善民生，進一步滿足人們對美好生活的需要，緩解我國社會主要矛盾。圖3反映了預(yù)算績效管理改革影響社會民生治理能力的內(nèi)在邏輯。

圖3 預(yù)算績效管理改革影響社會民生治理能力的內(nèi)在邏輯

新公共服務(wù)理論的提出為預(yù)算績效管理與社會民生治理能力的關(guān)系提供了有力的理論支撐。該理論提出政府是公共活動的參與者，而非控制者，其服務(wù)對象面向全體公民，以公共利益為核心，將人民而不是生產(chǎn)率作為關(guān)注點，以公民為導(dǎo)向轉(zhuǎn)變注重指標和注重效率的理念，不斷提高公職人員服務(wù)人民的意識，提高責任感，促進政府和公民間的互動與交流，實現(xiàn)公共利益最大化。因此，這一理論更加契合我國政府的發(fā)展需求，有助于提高其社會民生治理能力，推動公共利益的實現(xiàn)。

一方面，預(yù)算績效管理優(yōu)化了民生支出結(jié)構(gòu)，節(jié)約了財政資金。首先，制定民生類公共項目財政支出績效指標及標準。為了更準確地突出民生類支出項目的重要因素，對于項目中的特殊性問題，績效評價前需根據(jù)項目實情對權(quán)數(shù)進行一定的調(diào)整，從而能夠把握資金支出的效率點，將錢花在刀刃上。其次，預(yù)算績效管理強化了民生類項目支出績效評價主體的權(quán)威性。在預(yù)算績效管理流程中，財政部門負責制定和發(fā)布實施績效管理的規(guī)范性文件，專家和第三方機構(gòu)協(xié)同確定績效指標和支出標準，并由多方主體共同對支出績效進行分析，社會公眾作為項目受益者對其影響和質(zhì)量進行檢查。當所有民生項目按照流程嚴格實行時，業(yè)務(wù)部門和財政部門可以把握整體民生支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)，判斷最有利于當?shù)孛裆С龅捻椖浚瑸槿嗣裰\求最大公共福利，進而提升民生治理能力。

另一方面，預(yù)算績效管理通過將“問效”關(guān)口前移，優(yōu)化公共服務(wù)供給質(zhì)量，改善民生水平。由于民生類項目與人民群眾聯(lián)系最為密切，關(guān)系著廣大人民群眾的核心利益，因此成為預(yù)算績效評價的重點，通過對民生項目重點進行績效目標管理以及事前績效評估能夠有效提高公共服務(wù)質(zhì)量。首先是強調(diào)對民生項目實行事前績效評估。選擇社會關(guān)注度高、影響力大的民生項目，對于項目的必要性、績效目標合理性、籌資合規(guī)性、財政支出有效性等方面進行全面評估，為投標企業(yè)設(shè)立民生服務(wù)方面的指標，從而加強對于投標企業(yè)的篩選，以提高企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量和競爭程度，避免不合理的項目投入實施，促使政府對于當前項目進行改進并考慮增加或減少相關(guān)投入，使得財政資金能夠采購到最優(yōu)的民生服務(wù)，大力保障人民群眾權(quán)益。其次是重點對民生項目設(shè)置績效目標管理。績效目標管理是實現(xiàn)民生支出績效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，由于民生需求多樣且復(fù)雜，因此通過設(shè)置合理科學的目標，才能保證財政資金的公平分配和民生項目的順利執(zhí)行。政府部門通過預(yù)先制定好的原則、測算方法和指標庫等標準，不斷調(diào)整政策與支出，引導(dǎo)預(yù)算安排向民生類項目傾斜，同時加強對民生項目的績效目標的監(jiān)督審核，重點關(guān)注項目的成本和社會效益，才能提高公共服務(wù)供給質(zhì)量，促進社會公平正義。

四、政府治理視角下實施預(yù)算績效管理的預(yù)期成效

(一)實施預(yù)算績效管理改革有利于優(yōu)化企業(yè)營商環(huán)境

財政資金的支出效率直接影響經(jīng)濟發(fā)展活力，更關(guān)乎企業(yè)和人民的切身利益。各地通過預(yù)算績效管理改革，為企業(yè)創(chuàng)造了良好的營商環(huán)境。一方面，保障企業(yè)利益。預(yù)算績效管理改革提高了財政部門和業(yè)務(wù)部門的工作效率，把事前評估前置于預(yù)算評審，事前績效評估和預(yù)算評審聯(lián)動開展，顯著提高了企業(yè)項目預(yù)算的精準性、科學性，加強了項目實施進度，提升了工程決算審查效率，保證企業(yè)可以在有效期限拿到項目資金，從而維持企業(yè)正常運轉(zhuǎn)，使得企業(yè)更好地生存，也更愿意與政府加強合作。另一方面，強化政企關(guān)系。隨著預(yù)算績效管理改革的逐步推進，各地政府不斷推進績效信息公開，加強制度建設(shè)，嚴格依法行政，規(guī)范權(quán)力行使，提高政府透明度，提高政府執(zhí)行力和公信力，規(guī)范公務(wù)人員行為，提高企業(yè)對政府的信任度，為經(jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)造政府治理環(huán)境。

(二)實施預(yù)算績效管理改革有利于防止政府腐敗行為

預(yù)算約束是防止政府腐敗制度體系中的關(guān)鍵節(jié)點，而實施預(yù)算績效管理能夠強化預(yù)算約束。政府作為非盈利組織，其每項職責都需要社會提供財政支持，而預(yù)算績效管理的實施讓政府的活動收支情況盡可能地公之于眾，并且讓其支出效率與結(jié)構(gòu)盡可能達到最優(yōu)，因此公眾能夠參與到財政資金使用的監(jiān)督過程中來，從而讓決策者承擔決策的責任，減少決策失誤造成的損失，不斷約束政府行為和公權(quán)力的運用，達到防止腐敗行為的目的。

預(yù)算績效管理以結(jié)果為導(dǎo)向，將預(yù)算編制與資金使用效益有機結(jié)合，通過對績效結(jié)果的評價和反饋來影響下一年度預(yù)算撥款額度，并實施獎懲機制引導(dǎo)預(yù)算單位完成財政支出目標，實現(xiàn)財政資金的最大效益，從而提高政府的管理水平和公共服務(wù)質(zhì)量。因此，不斷推進預(yù)算績效管理改革，能夠加強內(nèi)部控制機制，全面、準確地反映、評價和監(jiān)督公共部門受托責任的履行情況，監(jiān)督并制衡參與預(yù)算過程的各方主體，最大限度地減小預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與績效目標的偏差，防止貪污腐敗行為的出現(xiàn)，這樣一來，政府治理能力和財政資金的使用效益就能夠得到提高。

(三)實施預(yù)算績效管理改革有利于提升民生服務(wù)質(zhì)量

加強預(yù)算績效管理，有利于提高財政管理水平，能夠有效降低政府提供公共產(chǎn)品成本，提升公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率。隨著人民生活水平的不斷提高，財政資金的使用也不再局限于經(jīng)濟的調(diào)控，涉及社會的方方面面，社會公眾對財政資金規(guī)模、去向和效果的關(guān)注度日益上升。因此，地方政府迫切需要通過加強預(yù)算績效管理，提供更多更好的公共產(chǎn)品和服務(wù)。

自《意見》出臺以來，各地政府一方面擴大民生支出項目績效評價范圍，逐步將與社會民生密切相關(guān)的項目，尤其是上級對下級轉(zhuǎn)移支付項目納入重點評價范圍，如“三農(nóng)”、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、保障性安居工程等項目，逐步提高開展績效評價的資金總量占民生支出的比例。另一方面，細化開展對養(yǎng)老服務(wù)、城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化等金額大、社會影響面廣、與城鄉(xiāng)居民生活密切相關(guān)的重點民生項目全成本績效評價。從核成本、評績效、出定額、調(diào)機制、促管理等多維度進行分析，全流程、多層次推動項目高質(zhì)量發(fā)展，促進預(yù)算資金安排更加科學、節(jié)儉、高效，取得“少花錢、多辦事”的良好績效管理效果，進而提高政府民生服務(wù)質(zhì)量和治理能力。

如圖4所示，以下三條內(nèi)在邏輯構(gòu)成了預(yù)算績效管理與政府治理能力提升的關(guān)系框架圖，即預(yù)算績效管理通過優(yōu)化營商環(huán)境以提高經(jīng)濟治理能力，防止政府腐敗以提高政治治理能力，提升民生服務(wù)質(zhì)量以提高社會民生治理能力。本文通過闡述兩者之間的內(nèi)在邏輯，對其取得的預(yù)期成效進行了展望。

圖4 預(yù)算績效管理與政府治理能力提升總內(nèi)在邏輯圖

五、預(yù)算績效管理促進政府治理能力提升的改革路徑

(一)經(jīng)濟路徑：“雙動力”優(yōu)化營商環(huán)境

預(yù)算績效管理改革通過優(yōu)化營商環(huán)境這一內(nèi)在邏輯來提高地方政府經(jīng)濟層面的治理能力，那么經(jīng)濟路徑主要從提高預(yù)算績效營商質(zhì)量和提高公務(wù)人員績效意識兩個層面來進行改革。

1.提高績效管理營商質(zhì)量。

首先，增加營商項目數(shù)量。目前全國各地都在探索更新預(yù)算績效管理項目，但是開展進度較為緩慢，很多新興產(chǎn)業(yè)和項目如冷鏈物流、電子商務(wù)進農(nóng)村等，還未納入預(yù)算績效管理制度體系中來，這也導(dǎo)致了資金使用效率不高。因此，政府可以選取并創(chuàng)建項目預(yù)算績效管理先行區(qū)，通過先行區(qū)的建設(shè)進一步尋求與企業(yè)的合作，增加營商項目數(shù)量，進一步規(guī)范政府采購貨物、服務(wù)和工程招標投標行為，促進政府采購經(jīng)濟有效、廉潔高效，保障市場經(jīng)濟有序運行，為當?shù)亟?jīng)濟注入新鮮血液，推動優(yōu)化營商環(huán)境政策落實落地，為企業(yè)項目提供更好的環(huán)境。

其次，提高營商項目預(yù)算績效評價質(zhì)量。地方政府在增加項目數(shù)量的同時也不能忽略績效評價質(zhì)量，不斷對營商項目進行預(yù)算績效評價才能促使當?shù)卣淖儧Q策，從而優(yōu)化企業(yè)生存環(huán)境，提高經(jīng)濟治理能力。提高評價質(zhì)量，一是要做到有據(jù)可依，有章可循，即制定營商項目指標考評管理辦法。圍繞營商項目的科學性、資金投入的經(jīng)濟性、績效目標合理性等目標設(shè)置評價標準，建立完整的項目績效管理指標體系。例如，將政府采購優(yōu)化營商環(huán)境政策落實、支持中小企業(yè)發(fā)展政策、社會滿意度等作為重點考量指標，分層分類構(gòu)建營商績效指標體系和考核評價標準，指導(dǎo)各部門單位更好地開展優(yōu)化營商環(huán)境工作。二是要做到有效有序開展項目預(yù)算績效管理。選取涉及公共利益、社會關(guān)注度高、具有一定規(guī)模的營商項目進行試點，對擬新出臺的重大營商項目，認真開展事前績效評估，保證評估結(jié)果遵守績效目標原則，對無效、低效的項目從源頭予以攔截，通過先試點、再推廣，以點帶面。

最后，構(gòu)建營商項目績效管理保障機制。一方面，構(gòu)建預(yù)算績效營商項目一體化信息平臺。政府部門內(nèi)部促進業(yè)務(wù)、財務(wù)、資產(chǎn)等信息共享互通，外部建立與企業(yè)聯(lián)網(wǎng)的營商信息平臺，并將營商項目進行分類整理并入庫信息平臺，實時更新政府采購項目和企業(yè)項目信息，并對項目績效目標完成情況進行監(jiān)控以及時調(diào)整執(zhí)行過程中的偏差，實現(xiàn)預(yù)算績效信息直觀可視、預(yù)算績效管理動態(tài)規(guī)范。同時，不斷更新信息平臺的功能，實現(xiàn)項目全過程線上評審，不斷提高營商項目的可行性、投入經(jīng)濟性和籌資合規(guī)性，提高政企雙向工作效率。另一方面，加強政府采購?fù)对V處理，做到依法依規(guī)、公平公正，切實維護企業(yè)合法權(quán)益，定期邀請預(yù)算部門、中介機構(gòu)和企業(yè)等相關(guān)單位進行座談，及時了解掌握評審工作中存在的問題，主動吸納合理化建議，不斷提高營商工作質(zhì)量和服務(wù)水平。

2.提高公務(wù)人員績效意識。

首先，健全人才隊伍建設(shè)。營造良好的營商環(huán)境不僅涉及政府事務(wù)，更需要對企業(yè)事項有一定了解，因此要進一步充實公務(wù)人員隊伍，優(yōu)化選人用人機制，選用具有復(fù)合專業(yè)背景或具有部門預(yù)算管理工作經(jīng)驗的優(yōu)秀人才，培養(yǎng)一批專業(yè)知識扎實和服務(wù)意識強的人才隊伍。

其次，創(chuàng)新探索學習模式。財政部門作為績效理念的傳播者、績效工作的推動者，定期為業(yè)務(wù)部門安排開展多層次、多形式和多主體的預(yù)算績效管理專業(yè)知識培訓，通過采用報告點評、現(xiàn)場指導(dǎo)、座談研討、實地授課、工作群交流討論以及人員跟崗學習等多種業(yè)務(wù)培訓方式融合，以形成一套完整且科學的培訓體系，并將高校專家、第三方評價機構(gòu)和企業(yè)等主體有機融入績效管理工作里來，企業(yè)強化公務(wù)人員對企工作的績效輔導(dǎo)，專家和第三方機構(gòu)提升績效管理工作的規(guī)范性和專業(yè)性，積極宣傳預(yù)算績效管理的重要意義、成功經(jīng)驗和典型做法，不斷提高部門公務(wù)人員優(yōu)商惠企意識，營造績效管理環(huán)境。

其三，強化業(yè)績考察評估。強化對營商公務(wù)人員和社會代理機構(gòu)的日常監(jiān)測，對優(yōu)商惠企政策落實不到位、政府采購業(yè)務(wù)操作不合格的采購人員和社會代理機構(gòu)從業(yè)人員，重新組織政策培訓和業(yè)務(wù)考試，把考試成績合格作為前置條件、業(yè)績量化考評作為必要環(huán)節(jié)、專業(yè)素養(yǎng)過硬作為重要導(dǎo)向，打造一支能打硬仗、善打硬仗的政務(wù)隊伍，著力提升政府營商服務(wù)質(zhì)效。

(二)政治路徑：“內(nèi)外力”防止政府腐敗

1.政府部門內(nèi)部源頭防止腐敗。

從政府部門內(nèi)部源頭防止腐敗的關(guān)鍵在于監(jiān)督問責和政績考評，一是要健全完善部門監(jiān)督問責制度，建立預(yù)算績效結(jié)果通報制度，強化對項目執(zhí)行過程中各環(huán)節(jié)的責任追究。對由于故意或過失導(dǎo)致出現(xiàn)財政資金支出效率和執(zhí)行績效低下、項目進度停滯、社會效益差、績效評價結(jié)果應(yīng)用落實不力等問題的部門、單位及其責任人員，采取約談質(zhì)詢、責令整改、通報批評等方式對其實行績效問責，違反法律法規(guī)的，嚴格按照相關(guān)法律法規(guī)進行處理，并對工作成效明顯的地區(qū)和部門給予表彰，通過通報反饋機制，提高各級各部門重視程度，加強預(yù)算績效管理工作約束，倒逼責任落實。

二是增加與官員、部門政績相關(guān)的績效管理指標。省、市、縣政府要根據(jù)地方實情建立與預(yù)算績效管理指標掛鉤的統(tǒng)一政績考核標準，在部門層面上，將績效管理指標綜合評價結(jié)果與預(yù)算調(diào)整、部門綜合考核等方面掛鉤，在個人層面上，將結(jié)果與選拔任用、政績考核、績效工資、獲得榮譽等方面掛鉤，形成清晰統(tǒng)一的政府績效和干部政績考核體系，并由上級部門對下屬預(yù)算單位績效管理工作進行考核，財政部門負責統(tǒng)籌兼顧，以對部門和個人行為形成約束與激勵。此外，政府部門應(yīng)充分溝通、監(jiān)督和協(xié)調(diào)預(yù)算績效改革的重點事項，以明確任務(wù)目標并落實工作責任。

2.社會外界外部環(huán)境防止腐敗。

一是構(gòu)建人大、審計和紀檢監(jiān)察等監(jiān)察機關(guān)協(xié)同監(jiān)督機制。由財政部門牽頭，推動地方政府建立政府績效管理聯(lián)席會議，邀請人大代表、政協(xié)委員、審計部門和紀檢人員等參與績效評價，并對協(xié)同監(jiān)督的主體權(quán)責予以界定，多方監(jiān)督主體通過線上平臺和線下會議、組織視察調(diào)研和委員提案等方式，對審計監(jiān)督和績效管理工作中發(fā)現(xiàn)的問題進行分析梳理，針對不同環(huán)節(jié)、領(lǐng)域和部門的問題，相應(yīng)地提出改進措施，強化預(yù)算單位的職責，對資金績效低下、項目進度停滯、嚴重違規(guī)違紀的單位和責任人員嚴肅追責問責，從而達到規(guī)范財政管理、維護財經(jīng)紀律的目的。

二是加強社會輿論監(jiān)督。暢通外部監(jiān)督渠道的前提是建立績效信息公開機制，一方面要拓寬信息公開渠道，具體來說，各級政府部門在官網(wǎng)、微博等社交媒體上設(shè)置預(yù)算績效信息模塊專欄，嚴格按照中央和地方預(yù)算績效管理辦法，將事前、事中和事后的績效監(jiān)控情況、績效評價實施和結(jié)果應(yīng)用情況主動向人大報送并在門戶網(wǎng)站上予以公開，做到易于公眾查找匯總。另一方面要優(yōu)化信息公開形式，規(guī)范統(tǒng)一的信息公開格式、時間和要求，在保護信息安全性的前提下明晰必須公開的支出項目，并對于社會關(guān)注度高、專業(yè)性強和影響力大的民生項目支出績效評價情況公開進行必要的解釋說明，以便社會公眾了解真實情況并進行監(jiān)督。通過兩方面的舉措不斷拓寬預(yù)算績效信息公開的廣度和深度，促使社會各界提高預(yù)算績效管理的監(jiān)督與參與度，加強政府自我改進績效的內(nèi)生動力。

三是提升第三方機構(gòu)從業(yè)質(zhì)量與水平。一是出臺與當?shù)貙嵡橄嗥ヅ涞牡谌綑C構(gòu)管理辦法，并明確準入門檻、考核標準與監(jiān)督體系，引導(dǎo)和規(guī)范第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理，政府部門要引入考核機制，對第三方機構(gòu)實行優(yōu)勝劣汰。二是提高第三方機構(gòu)執(zhí)業(yè)人員的專業(yè)素養(yǎng)，由于某些領(lǐng)域的項目具有較強的專業(yè)性，第三方機構(gòu)無法吃透項目內(nèi)容，從而導(dǎo)致評價結(jié)果出現(xiàn)偏差，因此，亟需擴充相關(guān)專業(yè)人才，不斷加大專業(yè)培訓輔導(dǎo)力度，以提升績效評價的科學性、公正性和可信度。三是規(guī)范第三方機構(gòu)市場競爭機制，嚴格禁止政府招標過程中惡意低價中標、商業(yè)賄賂行為等不正當行為，政府部門在招標時也要多給中介機構(gòu)反饋信息，采取優(yōu)質(zhì)優(yōu)價，允許第三方中介機構(gòu)獲得合理的勞動報酬，以保障中介機構(gòu)合法權(quán)益，促進第三方機構(gòu)改進提升，促進其健康發(fā)展。

(三)社會民生路徑：“三方面”提高民生資金效率

1.聚焦重點公共服務(wù)領(lǐng)域和民生薄弱環(huán)節(jié)項目。

聚焦重點公共服務(wù)領(lǐng)域不僅是要在其項目上進行嚴格的預(yù)算績效管理，還需要對于民生部門整體預(yù)算績效進行重點關(guān)注，聚焦重點公共服務(wù)領(lǐng)域不僅可以科學盤活財政存量資金，及時調(diào)整取消無效低效支出，更好地用于改善社會民生，還可以提升政府預(yù)算管理的能力，實現(xiàn)績效評價工作上的突破，形成重點項目促進政府績效工作，績效工作提升重點項目的良性循環(huán)。聚焦重點領(lǐng)域和薄弱項目一方面要明確評價主體。按照“誰牽頭、誰負責”的原則，由牽頭單位具體負責民生工程項目績效評價工作，其他層級的部門、政府和企業(yè)作為實施主體積極支持、主動配合，實現(xiàn)多方主體協(xié)同配合實現(xiàn)民生工程項目績效自評全覆蓋、評價結(jié)果公開全覆蓋。另一方面，要明確項目范圍，政府要針對地方重點民生薄弱環(huán)節(jié)，制定出臺預(yù)算績效管理相關(guān)實施辦法等制度，明確劃分重點民生項目范圍及其目標，保證民生專項資金與經(jīng)常性財政支出資金沒有交叉重合。

2.全面科學構(gòu)建民生項目績效評價指標體系。

由于涉及民生的預(yù)算項目數(shù)量多且雜，因此地方政府需要根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟狀況和自身財力去構(gòu)建全面科學的多層次績效評價體系。首先，對于社會民生項目進行梳理歸類，逐項研究項目績效目標，指導(dǎo)預(yù)算部門和單位分領(lǐng)域、分行業(yè)、分層次建立預(yù)算績效評價指標體系，并不斷優(yōu)化完善共性指標體系，量化評價資金的使用效果。其次，根據(jù)實際情況不斷調(diào)整評價指標的權(quán)重。針對民生類公共項目的特殊性問題，結(jié)合各項目年度目標任務(wù)、日常管理、檢視整改、審計和監(jiān)督檢查等情況，突出任務(wù)完成、資金使用、項目管理、效益發(fā)揮和群眾滿意度等重點內(nèi)容，科學合理分配考核指標的賦值，更準確地突出民生類公共項目的關(guān)鍵因素。再者，由各部門認領(lǐng)目標，部門內(nèi)各科組確認目標任務(wù)，與試點單位協(xié)商好評價標準后對目標進行一一分解，在合理科學的基礎(chǔ)上逐年加大量化細化力度，確保每一個項目都有清晰的目標和嚴格的要求。

3.提高民生項目受益群體的公平性。

由于民生項目的繁多，預(yù)算單位在使用財政資金進行民生保障和改善的社會性支出時，可能會忽略項目受益群體范圍的問題，導(dǎo)致有需求的人沒有得到滿足，而沒有太多需求的人需求溢出，從而擴大了分配差距和社會不公，因此地方政府不能只注重項目數(shù)量，還需要根據(jù)當?shù)厝罕姷膶嶋H需求保證多數(shù)人的利益，做到“群眾有所呼，政府有所應(yīng)”。在項目選擇方面，地方政府要建立民生項目意見建議征集制度，面向全地區(qū)公開征集需要迫切實施的民生項目，根據(jù)民意逐步完善項目選擇程序，通過日常調(diào)研、梳理代表委員建議提案、基層群眾座談與走訪等方式廣泛收集建議，了解項目受益群體的范圍與意見，根據(jù)地區(qū)實情不斷調(diào)整民生項目的數(shù)量、類型和受眾，保證盡可能多的群體受益。在民生項目敲定后，對所選項目予以公示并進一步聽取各方建議，同時，通過計量模型、大數(shù)據(jù)等方法對民生項目進行評估，結(jié)合基尼系數(shù)和泰爾指數(shù)等公平性指標衡量項目的公平性。在民生項目完成后，采用問卷、信訪、抽查等線上與線下結(jié)合的方式，就民生項目實施績效及群眾受益情況，對各地群眾進行民意調(diào)查，逐步由全面訪問改革為重點訪問直接受益對象，持續(xù)推進科學民主決策，滿足人民群眾最迫切的需求，不斷提高人民群眾幸福感和獲得感，增強當?shù)孛裆卫砟芰Α?/p>