上海市地名地址信息系統更新機制對完善統計區劃的應用研究

□ 周宏梁

地理信息和統計工作分屬完全不同的兩個領域，現在正處于大數據時代，地理信息技術對于統計信息應用管理起著越來越重要的作用，兩者將越來越緊密地被融合在一起。將各類統計調查成果與地理信息有機地結合起來，可以讓枯燥的數據變得直觀而生動起來，不僅提高了統計分析效率，還能方便快捷地為政府部門提供決策依據。地名地址庫作為地理信息系統的一部分，也被廣泛運用到統計工作中。地名地址庫在統計區域劃分以及單位定位落地等方面起到了極為重要的作用。自第二次全國經濟普查以來，統計部門在建立和地理信息系統上不斷探索研究，在地名地址庫建設上也傾注了不少力量。

| 地名地址信息相關概念與發展意義

（一）地理信息系統（GIS）

地理信息系統（Geographical Information System，簡稱GIS）是一種以采集、存儲、管理、分析和描述整個或部分地球表面與空間和地理分布有關數據的信息系統。社會經濟地理信息系統是指充分利用地理信息軟件技術把社會經濟發展信息與地理空間數據有機結合，客觀、便捷地反映社會進步和經濟發展信息的重要平臺。統計地理信息系統（Statistical Geographic Information System，簡稱SGIS）是構成社會經濟地理系統的一個組成部分，是指利用地理信息技術將各類統計信息與空間信息相關聯，輔助統計數據采集、存儲，展示、分析的計算機軟硬件系統及相應的標準規范。統計地理信息系統建設對創新統計服務方式、拓展統計服務領域、提升統計服務水平、提高統計數據質量和加強社會經濟活動單位分區域管理起到極為重要的作用。

（二）統計用地名地址庫要素和數據結構內容

統計用地名地址庫是由統計系統負責日常維護、用于統計工作的地名地址信息集成數據庫。嚴格意義上講，為滿足統計工作需要，統計用地名地址庫需包括：標準化、規范化的地名地址信息，與地名地址匹配對應的行政區劃代碼以及帶有經緯度的空間位置坐標等要素。其作用主要是可以利用地址匹配技術將統計調查對象快捷地定位到地理位置，以行政管理界限和統計調查工作量為標準，劃分統計管理區域。通過地理信息系統還能對統計數據進行可視化展示。

（三）建立完善的地名地址庫對于統計工作的意義

地名地址信息作為最常用的公共資源信息是政府行政管理、經濟建設不可或缺的基礎信息資源。如今我國各職能部門都以各自工作所需建立地名地址數據庫，但各部門數據缺乏統一的規范和標準，具體表現在文件的命名、格式、字段設置以及地址描述的多樣性。

目前統計部門地名地址數據總體分為兩大部分：一部分在大型普查工作中通過手持移動終端獲取，該類數據在采集時通過移動終端位置獲取功能能夠賦予其空間屬性及坐標信息；另一部分在非普查年份通過常規調查獲取，地址信息全部為描述性信息，不具有空間坐標信息。常規年份統計調查中獲取的統計數據一般也是通過數據、圖表以文字描述為主要形式展示在受眾面前，缺乏空間特征，無法綜合反映統計數據背后所蘊含的社會經濟現象。如果將統計數據賦予空間屬性，并與地理空間信息有效地融合在一起，能充分挖掘和展示統計數據所隱含的空間分布特點和規律，為各級政府部門政策導向提供有效依據。完善的統計用地名地址庫作為一項實用工具，可以匹配統計數據的空間屬性，是統計數據與地理信息整合的橋梁和紐帶，對統計工作發展具有深遠的意義。

| 國內外地名地址庫建設應用情況

（一）世界主要國家地名地址信息建設情況

為實現地名地址信息集成應用并與統計數據融合，國外許多國家制定了統一標準，建立了地名地址文件或數據庫，實現了地名地址數據的空間化、統一化和規范化。

1.英國地名地址數據庫建設情況。英國地形測量局（OS）為實現全國范圍定位、尋址和位置服務，建成了由地址數據層和地址數據二層構成的地址數據集，并作為地理空間框架數據庫的4 個數據層之一。OS 制定了面向地址數據的系列技術規范，規定了地址數據模型、屬性內容、生命周期、輸出格式和服務等。OS 地址數據層包含約2900 萬條地址實體數據，分別為：住宅和商業點的皇家郵政地址（PAF）實體數據約2700 萬條；教堂、會堂、停車場和公共設施等的非郵政地址實體數據約150 萬條；多用途住宅或建筑物地址實體數據約20 萬條。相關地址數據在統計調查對象地址匹配中起到關鍵作用。

2.美國地名地址數據庫與統計數據融合演化過程。美國普查局在1990 年建立包含全部住宅地址的控制文件（ACF），以提高人口普查對象地址的涵蓋度。在此基礎上，美國利用社區常規統計調查、郵政服務投遞系統以及其他行政記錄的地址數據源開發了可以日常更新維護的地址名錄數據庫（MAF），庫內主要包括郵寄地址、住宅位置描述、空間位置坐標、住宅類型以及其他有關信息。同時，美國普查局為了實現普查相關數據與地理實體和空間位置的關聯，建立了拓撲集成地理編碼和參照數據庫（TIGER）系統，并將兩者有機結合形成MAF/TIGER 系統。MAF/TIGER 系統可用于統計調查地理區域的劃定與維護、地理編碼、地址匹配、統計調查數據的空間可視化、空間分析等，既實現了地名地址信息持續維護更新，也實現了各項統計調查數據的空間開發利用。

（二）我國統計部門在地名地址庫建設以及應用于統計區域劃分方面探索研究

1.國家統計局在相關領域的探索研究過程。我國統計地理信息系統的建設起步相對較晚，國家統計局在歷次普查工作實踐中逐漸認識到了地理信息系統對于統計工作的重要性。自2000 年開始，國家統計局嘗試建立統計用地理信息系統。2008 年第二次全國經濟普查中首次試點利用電子地圖繪制行政區域邊界，開展普查區劃分工作，為將地理信息系統正式運用到經濟普查的區域劃分工作奠定了技術基礎。2013年第三次全國經濟普查，國家統計局在建立完善普查區電子地圖的基礎上，進一步改革創新了數據采集方式，全面利用手持移動終端設備（PAD）進行單位信息的采集。單位清查階段，通過邊采集單位信息邊采集建筑物信息的方式收集了大量的地名地址信息、建筑物屬性、空間位置坐標以及部分照片信息。但是兩次經濟普查取得建筑物地址及空間坐標數據未轉化為最終成果充分運用到常規統計工作中。

2.上海統計系統在地名地址庫及應用上的嘗試。在2013 年上海第三次經濟普查及2018 年第四次經濟普查工作中，上海統計部門展開一系列的工作嘗試。主要做法是：在國家統計局經普工作方案的框架內容下，以社區單元化管理為依托，將普查區也就是居（村）委會作為基礎單元，收集包含有經濟單位的主要道路地址的起始點與終點范圍。經整理匯總，與民政部門提供的12 位行政區劃代碼相匹配，最后形成本市統計用地名地址數據庫，并在此基礎上開發了一款簡易的地理信息軟件。

軟件可以將日常統計調查對象地址做標準化處理后，匹配12 位行政區劃代碼，做到精準定位，分清調查任務職責，并對調查后獲取統計數據的匯總落地具有一定的輔助作用（圖1）。

圖1 上海第四次經濟普查用地址定位軟件

| 上海統計用地名地址庫建設目前存在的問題

（一）缺乏統一規范標準，難以形成完整的基礎數據庫

要建立一套完整的統計用地名地址庫，基礎數據是關鍵。數據來源廣泛是統計部門的天然優勢，同時各類調查中對象目的不同，數據獲取方式不同，難以將獲取的地名地址信息做統一規范處理。例如：經濟普查對象為經濟活動單位，采集的地址信息以承載這些單位的商務樓、商業區為主，而人口普查則是以收集居民區地址信息為主。大型普查采集到的地址信息具有空間屬性，而常規年份開展的統計調查獲取的地址信息多為文字描述。因此，目前難以將獲取的數據歸集為有效基礎數據庫。

（二）數據更新手段有待完善

在2018 年開展的第四次全國經濟普查中，普查區劃分以及邊界確認工作的方式是通過基層普查工作人員攜帶打印好的紙質地圖到實地進行繪制確認，待確認好以后再回到電腦PC 端進行電子化處理。在2023 年開展的第五次全國經濟普查普查區劃分及繪圖工作中，實現了完全利用手持移動終端APP 采集方式開展普查區劃分工作。

但常規年份對地名地址庫更新維護手段有限，主要包括以下幾個途徑：一是每年利用民政部門提供的信息，對有變更的行政區劃代碼進行維護更新；二是通過各類統計調查，主要以基本單位調查為主，更新維護單位的地址信息。前者主要通過電子表格形式交換行政區域名稱及對應的區劃代碼。后者目前還停留在紙質報表報送，再錄入電腦系統這種傳統的方式上。總體來說，上海市地名地址庫的數據采集和更新維護，在方式方法和技術手段上都存在較大的完善空間。

（三）常態化更新維護機制尚未形成

無論是經濟普查還是人口普查，都是面向全社會的全面調查工作。各級統計機構會專設普查機構、配置大量的普查工作人員、利用有效的技術方法手段開展普查任務。上海市第四次經濟普查選聘了普查人員2.3 萬人，第七次全國人口普查工作人員達到13 萬余人。普查工作人員配備相對充足，且多為熟悉所屬地域情況的居（村）委會的社區工作人員。除此之外，各類電子設備以及相匹配的軟件配套應用，也是普查區劃分以及建筑物信息采集工作高質量完成的有力保障。但常規年份，全市街鎮級統計工作人員不足1000人，既缺少有效的專業技術手段也沒有相應的軟硬件設備保障，無法形成地名地址信息的長效更新維護機制。

| 建立完善統計用地名地址庫及更新機制的思考

針對地名地址庫建設及更新維護所面臨的問題，提出以下思考：

（一）形成統計用地名地址庫專業化的工作機制

建立統計用地名地址庫是一項綜合性的大型工程，需要統計系統內部形成一個專門部門，制定規范性指導文件，從數據庫結構、地名地址信息填寫規范、空間位置坐標標準及行政區劃代碼標準作統一規定；組織建立專業化隊伍，進行大量的地址數據收集及清洗整理工作。

從基礎數據庫的建設來講，融合第七次全國人口普查及第五次全國經濟普查工作中普查區劃分及繪圖成果數據，形成比較完整的地名地址數據基礎庫，可在未來的幾年中以此為基礎進行適當的維護更新。

（二）有效提升常規年份統計調查技術手段

歷經多次普查工作實踐，利用移動終端設備通過移動APP 或微信小程序開展統計調查的可行性已經被多次驗證，工作方式和技術手段也日漸成熟，可以在常規年份各項統計調查中進一步完善推廣。針對日常的基本單位調查及居民抽樣調查，在保證數據安全性的基礎上可開發適配各類移動設備的軟件程序，優化數據采集方式手段，將地名地址進行結構化方式填報，并加入智能化識別及地理位置定位技術，完善位置坐標信息的采集，進一步豐富并完善日常地名地址數據維護數據源。

（三）打破部門數據壁壘，拓寬行政記錄源

通過“五證合一”改革成果，統計部門與市場監管、稅務、民政、編辦等相關部門形成定期數據交換機制，并可借鑒人口統計工作中與公安部門的合作模式，與測繪部門建立形成數據交換機制，合作獲取相關行政區劃、主要道路建筑地名地址、位置坐標地理信息等方面的變遷情況，通過數據比對整合來更新維護本市的地名地址庫。如果形成地名地址庫更新維護機制，這部分數據獲取可以較大程度減輕基層統計工作人員在區劃工作中的數據采集工作量。

（四）“互聯網+”模式下加強對商業大數據的利用

隨著商業大數據時代的來臨，互聯網技術日益成熟發展，越來越多的商業網站或APP 應用可提供地理位置服務。通過對商業大數據的利用，可獲得大量的地名地址數據以及“位置點”（POI）坐標數據。比如：淘寶、京東等網絡交易平臺，順豐、圓通等快遞公司，餓了么外賣軟件等都可以為地名地址、位置坐標甚至經緯度數據更新維護提供各類數據源。百度地圖、高德地圖等互聯網地圖商則可提供實效性更高、獲取途徑更可靠的單位變動空間數據信息。如果在利用成本、數據保密性上得以保障，以上方式均可以作為地名地址庫更新維護有效補充途徑。

| 統計用地名地址庫融合地理信息系統的前瞻性應用展望

建立統計用地名地址庫是統計數據與地理信息系統對接的重要紐帶，同時對于提升政府統計能力、提高統計數據質量、加強統計工作對社會經濟活動管理作用具有深遠的意義。在此，本文提出一些前瞻性的應用展望及今后的探索方向。

（一）強化系統功能，提升統計應用范圍

逐步完善的地理信息系統搭載全量統計信息，并配合統計區域劃分工作，可以實現在高分辨電子地圖中展示各個行政區域的社會經濟信息，包括基本單位的屬性分布、分行業分專業經濟指標的展示、人口統計數據的空間分布情況等。同時，可以通過進一步開放統計數據地理空間展示，增強統計數據可視化的開發應用，為相關部門制定政府決策提供更直觀的數據參考，大幅提升政府行政決策效率。

（二）優化統計工作方式，提高統計數據質量

搭載有完善地名地址庫的地理信息系統，將在各項統計工作中發揮作用。例如：整理部門單位原始地址數據，有效匹配地理坐標位置，為基層統計工作人員開展統計調查規劃最優路徑。在經濟普查工作中，結合普查區劃分工作可以更為精確地分配單位底冊職責分工。在各類統計抽樣調查中，能夠提供單個單位精確地址定位，可以精確掌握單位地址變動情況，為建立更有效抽樣框起到更好的輔助功能。

（三）建立共建共享平臺，拓展社會服務功能

地名地址數據涉及統計、測繪、市場監管、稅務、民政、公安、金融、電信等多個部門。隨著大數據應用及云技術的不斷更新發展，地名地址庫建設將不僅僅局限在任何一個單一部門。因此，應著力建成由一家職能部門牽頭，眾多部門共同參與的“共建共享”數據平臺。一方面平臺將滿足各個部門信息化建設需要，免費共享數據成果；另一方面各部門可利用各自數據源優勢，在同一標準制度下共同更新平臺數據，逐步形成一個良性的維護機制。

通過“共建共享”建立完善的地名地址數據信息平臺，可以進一步拓展全社會服務功能，建成服務于大眾的數據中心或信息中心。比如通過加載各地區農貿食品平均價格數據或者各類便民服務網點信息等與老百姓生活息息相關的信息，拓展便民服務功能；在信息安全允許的范圍內，為商業主體提供企業經營、行業投資等可供參考的數據，提升公共服務的商業決策功能等。