北約是如何開展救災援助的？

張 超

冷戰結束后，北約調整自身定位和角色，更加重視應對非傳統安全挑戰，針對武裝沖突和自然災害等的救災援助成為北約權能擴張的領域之一。進入21世紀以來，北約更加頻繁地開展救災援助行動。2023年，北約組織實施了針對烏克蘭危機、土耳其地震和斯洛文尼亞洪災等的救災援助行動，體現了其在該領域日益重要的作用。

北約救災援助緣起和發展

在北約建立的早期，就已經開始關注并開展救災援助行動。1952年11月，北約決定組建“難民和撤離者委員會”和“民事防務委員會”，分別對發生戰爭條件下應對德國和中歐地區的難民，以及保護成員國的普通民眾等問題進行研究。1953年2月，比利時和荷蘭遭受風暴侵襲并發生嚴重洪災，北約對兩國提供了救災援助。經過此次援助活動，北約成員國認識到其戰時保護民眾的能力也可以用于在災害中開展救援活動，并就協調開展救災援助達成一致。

1955年，北約組建了“高級別民事應急規劃委員會”，統籌協調包括民事防務、海運、石油等在內的多個委員會的工作。該委員會由北約秘書長擔任主席，并向北約理事會報告。1958年，北約理事會確立了北約成員國在面臨災害時的協調程序。此后，北約繼續參與開展了其他一些應對成員國自然災害的援助活動，比如協助應對1975年土耳其地震和1976年意大利地震。盡管如此，在冷戰期間，北約救災援助的關注點主要限于成員國范圍內，限制了北約在全球人道主義事務中發揮更大的作用。

冷戰結束后，隨著來自蘇聯和東歐的傳統軍事威脅的消除，北約開始推進轉型進程，更加重視應對非傳統安全威脅，對于救災援助行動的參與也開始增加。1992年12月，北約確認在相關國際組織提出請求的情況下，可以在成員國范圍外開展救災援助行動。1994年1月，北約通過了面向蘇聯加盟國家和中東歐國家等的“和平伙伴關系計劃”，其中不少成員國表達了在民事防務和災害應對方面同北約加強合作的興趣。同年9月，摩爾多瓦遭受洪災侵襲并請求北約提供援助。但是，根據當時北約的行動規范，需要有一個成員國代表摩爾多瓦提出請求，北約才能介入，從而導致行動效率的低下。此次援助行動過后，1995年5月，北約通過了“和平時期救災援助合作政策”，對北約在成員國范圍外開展救災援助行動開了綠燈。

1976年，意大利發生地震，多個城鎮被夷為平地

進入21世紀以后，北約實施救災援助行動的頻率和規模繼續提升，先后開展了協助美國應對2005年卡特里娜颶風、協助巴基斯坦應對2005年地震，以及協助巴基斯坦應對2010年洪災等重大援助行動。特別是北約針對巴基斯坦2005年地震的援助活動，引起了國際社會的廣泛關注。2005年10月，巴基斯坦和印度部分地區發生里氏7.6級地震，造成重大人員傷亡和財產損失。地震發生后，聯合國向北約發出協助援助的請求。北約通過提供航空運輸服務等的方式，協助聯合國等國際組織向巴基斯坦提供了緊急援助，累計運輸救援物資約3500噸，并向巴基斯坦派遣了醫療隊。

北約救災援助的實施

在機構層面，歐洲—大西洋災害響應協調中心（簡稱“協調中心”）是北約開展救災援助的主要職能部門。1997年4月，北約“高級別民事應急規劃委員會”在莫斯科舉行會議，俄羅斯提議加強在國際救災領域的合作。同年12月，歐洲—大西洋伙伴關系理事會部長級會議召開，批準了一項關于建立“歐洲—大西洋災害響應能力”的建議。根據該建議，北約組建了協調中心和歐洲—大西洋災害響應單位。1998年6月，協調中心開始運作。該機構以全年、全天候的方式運作，向所有北約成員國和伙伴國開放。中心的主要職能除協調成員國和伙伴國開展援助活動之外，還包括開展演習和培訓、組織研討會等能力建設項目，并定期在相關國家之間開展災害和援助信息分享。

歐洲—大西洋災害響應單位是協調中心開展活動的工具之一。該機構是一個非常設機構，主要由各國志愿者組成，包括救援、醫療、交通等領域的人員和設備等。在開展行動時，這些志愿人員與聯合國等組織進行協調和合作。截至2018年，在該中心成立20年的歷史中，累計就70多次援助請求做出了響應。

此外，設立于2013年的“危機管理和災害響應卓越中心”在提升北約成員國和伙伴國管理危機和應對災害方面的能力發揮著重要的作用。該機構位于保加利亞首都索菲亞，主要職責在于“通過協作伙伴關系，為提高北約、北約國家及其合作伙伴在危機管理和災害應對行動中的能力發揮催化劑作用”。為此，該機構主要開展的活動包括提供相關專業知識和建議，開展研究和實驗活動，對北約相關領域領導人和工作人員進行教育和培訓等。2022年6月北約馬德里峰會期間，在加拿大政府的建議下，北約設立了“氣候變化和安全卓越中心”。該中心主要開展氣候變化對安全影響的研究工作，并通過分享知識和經驗等方式增強北約應對因氣候變化導致的自然災害的能力。

近年來，北約繼續在應對重大自然災害和沖突導致的人道主義危機中發揮作用。2020年新冠疫情發生后，北約設立了“流行病響應信托基金”加強對醫療物資的采購和儲備，而僅在2020年上半年，北約就組織了超過350架次航班，運送了大量醫護人員和1000多噸設備，并建設了近100座野戰醫院和25000多張治療床位。2022年2月烏克蘭危機爆發后，協調中心也開展了針對烏克蘭的救災援助活動。例如，2023年11月，在美國、捷克、意大利等成員國資助下，該中心同羅馬尼亞聯合組織完成了針對烏克蘭急救人員的培訓工作，提升其在沖突環境下提供醫療服務的能力。

2023年2月土耳其地震發生后，在協調中心的協調下，挪威等北約成員國向土耳其提供了救災援助。值得一提的是，日本自衛隊也參與了此次援助活動，派遣貨機幫助運送了約90噸救援物資。這也是日本自衛隊與北約合作開展的首次國際緊急救援行動。2023年8月斯洛文尼亞發生洪災，經過協調中心的協調，西班牙等成員國向斯洛文尼亞伸出援手。

北約開展救災援助的動因

北約成員國擁有豐富的救災援助資源，這是北約開展救災援助的基礎。聯合國人道主義事務協調廳的數據顯示：2022年，美國、德國、日本、英國、加拿大位列全球最大人道主義援助國前5位，其中美國援助金額高達約173億美元，占全球救災援助總額的42.1%，德國的占比也達到了12.1%。豐富的援助資源為北約在成員國之間協調開展援助行動提供了保障。

開展救災援助符合北約轉型的需要。以氣候變化為例，隨著全球氣候的持續變暖，極端天氣增加，導致全球因洪澇、干旱、森林火災等造成的救災援助需求攀升。當前，氣候變化已成為導致人道主義危機的主要因素之一，對人類安全造成了不利影響。此外，新冠病毒等傳染性疾病所造成的危害，也表明非傳統安全威脅的破壞性以及救災援助的緊迫性。作為北約轉型應對非傳統安全挑戰的一部分，北約也有必要加大對救災援助的關注力度，應對氣候變化等議題帶來的挑戰。

人道主義和安全議題之間存在緊密聯系。有研究表明，沖突和不安全的狀況可以導致難民、饑荒和疾病等，從而造成或加劇人道主義危機，而安全條件的改善可以降低對于救災援助的需要，并確保救災援助行動的順利開展。同樣，開展救災援助有助于滿足受災民眾的基本需求，緩和當地的安全形勢，防止發生動亂。出于救災援助和安全之間的這種緊密關系，北約在安全領域開展行動的過程中，也有必要實施相應的救災援助活動，以達到相互配合和促進的效果。

2022年6月北約馬德里峰會期間，在加拿大政府的建議下，北約設立了“氣候變化和安全卓越中心”

結 語

經過70多年的發展，北約開展救災援助行動的范圍和能力已經有了較大幅度的提升，在協調成員國和伙伴國援助行動以及幫助其他國際組織開展救災援助活動方面發揮了一定的作用。但是，一方面，在政策層面，北約明確自身不尋求成為獨立的救災援助方，以避免重復其他專業救災援助機構的工作，而是更多扮演行動協調者、能力建設者和信息分享者的角色，從而限制了其在該領域扮演發揮更加顯著的作用；另一方面，在實踐層面，北約開展救災援助的主要機構——協調中心，不僅規模較小，也沒有自身的資源儲備，主要依靠成員國在收到其援助請求時的自主貢獻，也客觀上限制了其開展救災援助活動的能力。但總的來說，北約在國際救災援助中正扮演著日益重要的角色，值得我們密切關注。