整體性治理與農村居家養老服務的契合

賈悅 王明慧

摘?要：目前我國老齡化問題越來越嚴重，尤其在農村地區，老齡人口基數大、增長快、壽命長、空巢多等特點顯著，傳統的養老機構不能滿足當前養老出現的新需求，很多農村老人都存在養老的難題。為了更好應對人口老齡化帶來的問題，應探索適應農村養老現實困境的養老模式，豐富養老服務的內容、提升養老服務在農村的適配率，進而提高養老服務的質量，解決農村養老問題，讓所有農村老人都能擁有一個安詳幸福的晚年，這是我國實施鄉村振興戰略的基礎環節，也是補齊民生短板、建設社會主義現代化強國的現實要務。

關鍵詞：農村居家；養老服務；整體性治理

中圖分類號：F323.89????文獻標識碼：A?文章編號：1005-6432（2024）07-0056-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2024.07.015

1?引言

計劃生育政策施行后，中國家庭日趨核心化、小型化。農村青壯年向城市流動，與老人的空間距離拉大，人口結構老齡化、高齡化的趨勢加劇，空巢老人與日增多，使子女照顧老人的難度加大，傳統的家庭贍養模式已經無法滿足當前養老的實際需求，尤其是農村地區的家庭養老面臨嚴重危機。基于當前農村家庭養老弱化的現狀，學界開始研究居家養老模式，有學者認為我國農村養老模式應該發展社會養老與家庭養老［1］。

2?整體性治理理論

整體性治理起源于20世紀90年代，至今已經有近30年的歷史。佩里·希克斯是整體性治理理論里程碑式人物，先后著有《整體性政府》《圓桌中的治理：整體性政府的策略》《邁向整體性治理：新的改革日程》等著作，提出了整體性政府和整體性治理的理論，建立了整體性治理的理論體系［2］。

2.1?整體性治理理論的主要思想

整體性治理理論的主要思想：最初提出整體性治理的目的是克服部門主義帶來的問題，破除不同部門之間存在的隔閡，進而達到跨部門治理的效果，這樣就能讓公眾獲得沒有縫隙的服務，其觀點主要包括：①重新整合。應當將公民作為重心，而且要發揮需求與服務的基礎作用，包括所有相關的公共部門、信息系統的變革和評價過程以及組織機構的調整和突發問題的應對等。②整體性治理。整體性治理理論具體包括提供和檢索交互式信息，在功能與客戶的基礎上組織重建，提供一站式服務，以及建設政府服務數據庫等相關內容。整體性治理的目的是對新公共管理導致的政策執行太過細化以及服務供給和組織結構等方面的問題進行糾正，希望能夠讓公共管理回歸公共性。

2.2?整體性治理的解決對象：碎片化問題

整體性治理的目的是解決新公共管理出現的碎片化問題，但是對專業化的態度并不排斥碎片化，指的是由于各個職能部門沒有充分的溝通與協調，而不能進行有效的互動與合作，出現政出多門和各自為政的問題，導致行政效率明顯降低。整體性治理的目的就是對以上治理危機進行應對，使現階段比較棘手的社會問題得到有效緩解，促進各種類型和各種功能組織部門的合作與協調，從而實現對碎片化問題的有效治理。

2.3?整體性治理的治理結構：網絡化治理

網絡化治理的目的是縮短政府和非政府部門之間的距離，在特定的區域內對權力進行共享，對公共事務進行管理，從而讓政府從統治者變成治理者，其他主體也能從消極被動變成積極參與。基于多中心公共管理機構相關主體對目標進行商定，通過合作的方式化解沖突，有利于相關利益方效益最大化目標的實現。網絡治理組織結構的基礎和特征是多中心的社會網絡組織體系，在這一體系中，各個網絡主體能夠共享知識和交換資源，而且可以通過集體行動，對公共事務進行處理，讓各個地域的公共事務和公共問題得到有效解決，NGO和政府組織以及國際組織等各種公共管理主體以相互妥協與協商的方式進行互動，從而使非常棘手的社會事務與問題得到有效解決，進而建立起彼此共贏和資源共享的組織。

2.4?整體性治理的評價標準：目標與手段是否增強

最初提出整體性治理的目的是對新公共管理導致的破裂問題進行應對。對治理的運作機制進行分析，按照目標和手段的維度建立相應的分析框架。各個維度都包括三個層面，一是相互沖突，二是彼此一致，三是相互增強，進而形成由多個維度和層次共同形成的治理形態［3］。

3?整體性治理理論與我國農村養老服務供給的契合

整體性治理理論能夠從整合的角度應對碎片化帶來的問題，在理論和實際應用方面都有非常重要的價值，而且在農村養老供給方面的處理也有非常重要的參考意義。

3.1?整體性治理與我國農村居家養老服務供給的理論融合

3.1.1?整體性治理目標與我國農村居家養老服務供給的治理目標一致

整體性治理主要是為了解決公共服務的供給問題，更為合理順暢地為公眾提供優質的服務。要想實現上述目標，需要滿足三個假設，首先，政府工作是以問題為導向，而不是以過程為導向，相關部門能夠以協調的方式處理公共事務。其次，政府是基于公眾需求提供服務，而非以功能為基礎處理問題。最后，當出現難以解決的問題時，需要對相關部門進行整合。希克斯在研究中指出，整體性治理的目的是讓棘手的公共問題得到解決，所以需要考慮4個不同的目標層次，一是政策目標，主要是在特定領域予以干預。二是克服目標，主要是讓顧客的需求得到滿足。三是組織目標，主要是對組織間的關系進行有效管理。四是制度目標，主要是制定相應的制度。在大多數情況下，地方政府負責制定制度目標與客戶目標，國家負責制定組織和政策目標。目標上的差異與其實現目標的能力無關。從輸出的角度來看目標整合涉及服務的提供主體，而且涉及全部的輸入活動，這些治理和目標非常符合當前農村居家養老服務供給存在的碎片化情況，具體包括政策制定的系統思維和優化社會公共資源以及整合機構和部門等。

3.1.2?整體性治理結構與我國農村居家養老服務供給的治理結構相互滲透

整體性治理本質上是對不同環節和不同層級以及不同部門的關系進行協調，從而讓各個環節和各個層級以及各個部門能夠彼此滲透和聯系，在此基礎上建立起合理的結構，實現協調發展，對公共服務的供給結構進行有效優化。政府公共管理改革的關鍵是促進政府部門與外部組織和其他相關力量的合作，進而達到利益相關者與環境政策一體化以及資源稀缺化和公共服務無縫化。所以從實踐的角度來看，政府應當從分散治理轉變為整體治理，同時學術研究也有了明顯的轉變，從此前的市場邏輯變成網絡邏輯治理模式。通過網絡邏輯能夠對治理生產的問題進行有效處理，強調多主體在同一個價值觀的引領下，采取的互動、協調和溝通，而并非只是個體活動。網絡不同于官僚系統，沒有各級領導和級別之分，是自我形成的網絡系統，而且能夠在相同價值目標的驅動下實施集體行動，所以網絡組織系統是十分自由靈活的，有時會受當時環境影響靈活地做出適當范圍內的調整，而不是像官僚系統那樣僵化［4］。對于這種情況，網絡治理是在官僚和市場之間的一種制度，是由營利與非營利組織以及私營部門和公共部門共同合作，提供公共服務的一種模式，能夠有效避免此前單一供給造成的政府或市場失靈問題。政府要積極發揮主動性，在網絡系統結構中占據主導地位，利用行政手段推動網絡組織，基于協調機制，利用相關的信息技術，對供給養老服務的市場主體進行整合，從而使老年人有更多可選的公共養老服務，形成能夠對碎片化問題進行有效處理的治理結構。

3.1.3?整體性治理工具與我國農村居家養老服務碎片化供給的治理途徑的整合

整體性治理更側重于社會組織機構以及政府部門的協調合作，資源的合理配置，組織流程的重塑，通過這一系列的整合，得到最好的治理效果。希克斯通過目標和手段的應用對兩者的關系進行分析，在此基礎上把政府劃分為四類：第一類是貴族政府，第二類是漸進政府，第三類是破碎政府，第四類是協調政府，并且明確貴族政府各自為營，互不干預、交流；漸進政府不能充分信任，無法進行緊密合作，所以不能為公眾提供無間服務。而破碎政府間自私強勢，你爭我奪，不能進行資源的合理分配。所以希克斯尋求一種新的治理模式來克服這些缺陷，使政府部門之間實現有效溝通和高效率合作，即整體性治理。對政府與其他社會行為主體的權利與責任加以明確，根據公眾的需求為其提供令人滿意的服務，上述工具能夠為現階段我國應對農村養老服務供給問題提供一定的參考。

4?現階段我國農村養老服務供給存在的問題及整體性治理的應用價值

4.1?現階段我國農村養老服務供給中凸顯的問題

通過大量走訪調查發現，現階段我國養老服務供給中存在的問題主要有以下三個方面。

第一，傳統家庭養老功能弱化。家庭養老屬于一種非正式的社會支持，也是我國比較傳統的農村養老模式。然而由于家庭結構逐漸發生變化，家庭養老功能越來越弱，而且幾乎無法肩負養老的責任。目前的情況主要表現為家庭結構發生變化，農村養老模式一直以家庭養老為主，而且是非正式支持系統中最為核心的內容，現在家庭養老依然是老人養老的第一選擇。首先自從20世紀70年代末實施計劃生育之后，獨生子女的比重迅速提升，進而產生了獨生子女家庭形式。由于獨生子女步入婚育年齡，很多獨生子女家庭結構變成“四二一”，也就是第1代為4個老人，第2代是一對夫妻，第3代是一個孩子，由于家庭規模明顯縮小，贍養老人的人力資源也明顯減少，再加上觀念的變化，很多獨生子女更加注重自身與事業的發展，對老人的關愛逐漸被忽視［5］。相較于城市地區而言，農村當前存在更為嚴重的老人養老問題，因為農村老人基本沒有養老的積蓄，再加上家庭結構的變化，所以農村家庭往往存在更為沉重的贍養負擔。其次就是“空巢化”。當前農村地區的空巢家庭越來越多，導致農村的養老負擔明顯加重，我國人口老齡化程度已超過國際人口老齡化界定標準，且相較于第六次普查數據而言，第七次普查結果中60周歲以上人口占比提高了11.01個百分點。在這些高齡老人的家庭中，往往還要照顧自己的子女和孫子女。他們的生活在日常起居方面都有較大的困難，而且一些老年人還患有高血壓等疾病，但并沒有專門的人員對其進行照料，最后老年人在精神慰藉與生活照料以及經濟支持等各方面的需求都無法得到滿足。

第二，農村機構養老弊端重重。養老機構作為組成養老正式社會支持的重要內容，能夠對社會化養老進行有效的補充。然而由于農村的地緣關系比較特殊，再加上經濟較為落后以及特殊的文化背景，導致養老機構在農村的普及率非常低，而且普遍存在問題，例如農村養老機構資金來源單一。通過走訪鄉鎮敬老院，發現敬老院的運營主要靠村集體投資和鄉鎮政府補貼的方式維系，供養的對象是村中的低保老人和五保老人，由于社會資金的注入非常少，所以資金來源比較單一。敬老院的床位有限，大多都是通過村集體采購生活用品，雖然部分老年人生活無法自理，但由于不具備入住資格，因此無法入住養老院，所以這種養老院并不是根據老年人的健康狀況進行分類，這樣就會導致一些想要入住養老院的人沒有錢，一些有錢的老人不愿意入住養老院，造成養老院的入住率較低，浪費了本就非常稀缺的養老資源。農村老年人對養老機構的認知不夠，目前很多農村老年人對于養老機構有一定的偏見，認為自己住了養老院就會讓其他人覺得子女不孝順，同時子女也會因為老人入住養老院而減少探望的頻率和時間，這樣也不利于老年人的身體健康。

4.2?整體性治理對我國農村養老服務供給的應用價值

現階段我國在農村養老服務供給方面存在多部門并存的情況，由于不同部門彼此獨立，并沒有建立良性的合作機制，所以在提供養老服務的過程中存在服務供過于求和供給不足，問題并存的原因一方面是部分地區頻繁設立養老機構，另一方面是農業農村局和財政局，以及社保局和民政局等相關主體缺少明確的合作機制，進而導致農村養老服務的碎片化問題。針對當前養老服務存在的供給碎片化，政府部門無法采取有效的應對措施，盡管國家已經意識到上述問題的存在，然而并沒有科學的理論指導，而且缺少實踐經驗，所以當前的養老服務供給依然停留于表面［6］。整體性治理可以為我國應對農村養老服務供給問題提供有益的參考，目前醫院和社保局、民政局以及財政局等相關部門已經開始采用整合和協調的理念。隨著我國行政體制改革進入深水期，必然要在機構改革的基礎上促進相關部門的聯動，對工作流程進行簡化，促進行政效率的提升。具體可以從以下幾方面入手：

第一，樹立整體性治理理念。思想是行動的先導，要解決公共服務供給的碎片化，首先要樹立整體性治理理念。農村居家養老服務的各個供給主體需要破除原有的一家獨大的治理理念，站在整體的角度，構建新的基于整體性治理的價值取向，積極推進各供給主體之間的對話、交流與合作，形成一種以農村老年人需求為導向的共識，并以此作為提供農村居民養老服務的目標。

第二，加強農村居家養老服務供給主體的多方聯動。整體性治理的手段是協調與整合，強調多元主體之間的相互配合，從而形成無縫隙的合作。因此，根據整體性治理理論的觀點，在農村居家養老服務供給中，要妥善處理好政府、企業、社會組織等的關系，從而形成多方合力。政府要發揮引領作用，居家養老服務相關的社會組織及企業要優先發展，家庭子女對農村居家養老的責任意識要強化。

第三，建立農村居家養老服務供給的整體性制度體系。合理的發展規劃是優化居家養老供給模式發展路徑的重要方面。縱向上應規劃不同時期的具體供給內容和包含人群，橫向上應補充和發展具體居家養老模式的有效性，確保不同群體的可獲得性，從而從整體上優化我國居家養老服務的供給結構。

第四，建立整體性的智慧養老服務平臺。整體性治理理論是在信息時代興起的，整體性治理是以信息技術的運作為基礎的，通過網絡集成對不同治理主體的信息進行整合，從而實現高效的合作，為農村居家養老群體提供一站式、便捷式服務。

5?結語

整體性治理能夠為我國處理農村居家養老服務供給問題提供非常重要的參考和啟示，政府應當樹立并強化服務理念，尤其是要整合不同的組織結構，允許更多主體參與并供給公共服務，充分發揮信息技術對養老服務的驅動作用。而且整體性治理對各單位、各部門協作的碎片化、條塊分割以及層級疏遠的治理同樣具有重大作用。此外，運用整體性治理同樣克服了養老服務供給的地域弊端，實行跨界的政府合作。

參考文獻：

［1］陳賽權.中國養老模式研究綜述［J］.人口學刊，2000（3）?：30-36.

［2］張文范.堅持和完善家庭養老積極創造居家養老的新環境［J］.中國老年學雜志，1998（3）.

［3］STOLLER.Help?with?activities?of?everyday?life：source?of?support?for?the?non-institutional?elderly［J］.Gerontologist，1983，23（1）：64-70.

［4］PATRICK?D.Digital?era?governance：IT?corporations，the?state，and?E-Government［J］.New?York：Oxford?University?Press，2006：35.

［5］竺乾威.公共行政理論［M］.上海：復旦大學出版社，2008：459.

［6］胡象明.整體性治理：公共管理的新范式［J］.華中師范大學學報（社會科學版），2010（1）：12.