農村養老服務供給改革的法制保障

尹 迪

（長沙理工大學法學院）

實施積極應對人口老齡化國家戰略，要求大力發展養老事業和養老產業，推動實現全體老年人享有基本養老服務?！丁笆奈濉眹依淆g事業發展和養老服務體系規劃》明確提出要深化養老服務放管服改革，擴大養老服務供給。根據2022 年民政事業發展統計公報，截至2022 年年底，全國60 周歲及以上老年人口28 004 萬人，占總人口的19.8%。為了保障老年人老有所養，我國相繼出臺了許多養老政策，養老服務是完善養老保障體系中的重要內容。在大力推進老年事業建設的背景下，養老服務也形成了廣闊發展空間。而當前我國城市與農村養老服務供給并不均衡，囿于地域偏遠以及人口居住分散等因素，農村養老服務發展相比城市略為緩慢，農村養老服務的供給方式需要結合農村地域與人口結構的特征予以創新與變革。農村養老服務供給方式的變革同樣要高度重視運用法治思維和法治方式，加強對相關立法工作的協調，確保在法治軌道上推進農村養老服務的全覆蓋。因此，在推進農村養老供給機制完善方面，提出切實可行的農村養老服務供給改革法制方案尤為重要。

一、農村養老服務供給改革的法制進程

第七次全國人口普查顯示，2020 年我國農村60周歲及以上老年人口規模達1.21 億，占農村總人口的23.81%，農村老年人的養老服務需求與日俱增。我國傳統的農村養老方式主要是依靠家庭或者集體養老，而隨著家庭人口結構的轉變以及勞動力人口從農村向城市的轉移，農村養老方式也亟待作出改變。自1997 年開始，民政部便針對農村養老服務的社會供給出臺了《農村敬老院管理暫行辦法》，倡導企事業單位、社會團體和個人興辦或是資助敬老院的建設，主要是為了破解農村養老服務基礎設施建設較慢的困境。考慮到農村老年人實際的收入與支付能力，農村養老服務的供給更需體現普惠性的特征，為此，2006 年修訂的《農村五保供養工作條例》中明確了中央與地方在農村五保供養中的財政責任分擔，由集體供養困難老年人轉為由政府提供供養，農村養老服務發展由此進入高速發展時期。2012 年以來，農村養老服務進入增速提質期，針對農村養老服務發展薄弱之處，積極探索適應農村地區的養老服務方式，如互助養老服務，利用一些優惠政策以及公益金等對養老服務設施建設及發展提供資金上的支持。

可以看出，從傳統農村的集體養老到社會化養老服務供給方式的轉變，始終有相應的法律規范作為改革的制度支撐。改革與法治是養老服務供給側改革中必須協調的重要關系，促進農村養老服務高質量發展不僅需要配套政策支持，更需要完善的法律制度。養老服務是一種跨期安排，關系到家庭、社會以及政府的共同責任，需要將現有政策轉化為穩定可預期的法律制度，通過立法、修法來完善落實主體責任以及養老服務監管體制機制，為老有所養提供堅實的法律基礎?！丁笆奈濉眹依淆g事業發展和養老服務體系規劃》進一步指出，農村養老服務水平還有待提高，應當加強農村居家社區養老和優質普惠服務的供給，以應對農村困難老年人的養老服務需求。而提升農村養老服務水平、擴大農村普惠養老服務供給需要構建相應的法制框架，這也是《中共中央 國務院關于加強新時代老齡工作的意見》所提出的制度發展要求。農村養老服務供給改革的有效推進離不開法制引領與保障，必須健全以法律為準繩、法規與政策相銜接、覆蓋多元主體與多種養老服務供給方式的制度支撐體系。

二、農村養老服務供給改革法制現狀

不同于城市養老服務供給，農村養老服務供給的地域性社區中農村居民形成了基于血緣、族緣的內部具有高整合性的共同體，且土地并未完全失去作為養老保障的功能載體地位，因此農村養老服務體系的建設更多體現為分散化的政策供給、資金投入等量性積累，而非類似于城市養老服務的功能性、整體性體系建設。與此相對應，引領農村養老服務供給改革的法律體系建設進程較為緩慢，農村涉老法規呈現出碎片化特征，有較為強烈的系統化規范與促進農村養老服務的法律制度供給需求。

首先，農村養老服務政策法律化進程稍顯滯后。關于養老服務供給的宏觀政策雖較為全面，但尚有待于落實為相關規范以針對性跟進農村養老服務供給的步伐。目前關于養老服務供給改革的主要政策主要包括：《關于推進基本養老服務體系建設的意見》《國務院辦公廳關于推進養老服務發展的意見》《國務院辦公廳關于建立健全養老服務綜合監管制度促進養老服務高質量發展的意見》《國務院辦公廳關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》《民政部關于加快建立全國統一養老機構等級評定體系的指導意見》。但與此相對應的，中央層面的立法僅有《養老機構管理辦法》（2013 年施行，2020年修訂），有關養老服務供給標準以及養老機構安全標準等事項尚未立法。

其次，農村養老服務法律規范較為碎片化。從立法層級來看，農村養老服務法規主要分布在地方養老服務條例中，目前我國已有24 個?。ㄗ灾螀^、直轄市）和40 多個設區的市出臺了養老服務條例，一些地方相應出臺了關于養老服務標準的立法，如北京市民政局于2022 年印發了《北京市養老機構服務質量星級評定管理辦法（試行）》，各地立法雖對農村養老服務建設因地制宜制定了不同的供給模式，但在養老服務負擔標準、供給對象等方面并不一致，不可避免地影響著地區之間農村養老服務供給的公平性。從立法內容來看，現有立法尚未就農村養老服務構成各要素之間的銜接、協調等形成完備的支持性規范，而這對于有限的農村養老服務資源的整合與優化配置來說尤為重要，在以政府為主導的基礎上，推動其他社會力量參與農村養老服務供給更需要支持性措施及相應法律規范的保障。

最后，農村醫療照護與養老服務立法銜接不足。高體力勞作與保健意識的薄弱使得農村老年人患有慢性病的比例高于城鎮老年人，由于經濟條件欠佳、居住偏遠以及護理短缺等客觀情況，農村老年人的醫療照護需求較大，醫療資源的相對有限使得農村對于常規的醫療護理需求進一步增加。盡管《中華人民共和國社會保險法》《中華人民共和國老年人權益保障法》中明確了老年人的醫療保障權益，但對醫療護理、照護的規定仍有欠缺。雖然我國長期護理保險已經在試點中，但多數試點地區僅將長期護理保險對象定位為城鎮職工基本醫療保險參保人員，農村老年人醫療護理需求的滿足仍有待于通過立法予以保障和推進。因此，應當結合農村醫療照護實際需求，對農村養老服務供給中的法制保障短板予以彌補。

三、優化農村養老服務供給的法制體系建構

優化農村養老服務的供給，是著眼于供給主體、供給方式、供給內容以及監督管理等方面的改革，以系統推進農村養老服務供給的效率與質量提升為最終目標。因此，確立完備的農村養老服務供給法制保障體系，要從規范養老服務供給主體、提升養老服務供給效率以及完善養老服務供給監管幾個方面展開。因農村養老服務有效供給涉及多部門之間的協同，故而可由特定部門負責統籌規劃農村養老服務供給立法，建議由民政部老齡工作司牽頭建立農村養老服務立法聯席會議機制，形成高效協同的立法工作機制保障。

（一）農村養老服務供給改革法制基本框架

一是明確指導原則，從立法層面明確農村養老服務供給改革的基本原則。農村地區養老服務發展相對緩慢，運行缺乏規范。因此，有必要首先從規范層面建立起多類型養老服務協調運行發展的格局。隨著養老需求的多元化，當前國內養老服務呈現諸多模式，形成老年公寓、居家養老、社區養老等共同發展的局面，這些養老服務在向農村供給的過程中應當堅持保障基本和普惠的原則，以適應農村老年人的負擔水平。二是突出主體責任，農村養老服務供給需求的多元化需要供給主體的多樣化，應在立法層面合理劃定政府、社會、家庭的養老供給責任，明確政府基本公共服務、社會組織公益性和互助性服務、企業市場化服務的覆蓋范圍，鼓勵社會力量參與農村養老服務，大力支持農村小微養老事業發展。因此需要從立法層面確認堅持政府主導、社會參與以及市場運作的農村養老服務模式，統籌多類型養老服務運行與發展。三是強化實施保障。由于農村養老服務基礎相對薄弱，為引導社會力量積極參與農村養老服務建設，立法層面應銜接各項扶持政策，落實養老服務供給的長期穩定支持制度，完善激勵機制，以便更好發揮社會力量在養老服務供給中的作用。

（二）農村養老服務供給改革法律體系具體架構

一是完善旨在規范農村養老服務供給行為的基準體系。多元主體參與養老服務供給下對養老服務供給行為的規范，應從一種總體性支配轉變為以完備的標準體系為主要內容的技術化治理，包括在立法上明確基本養老服務清單、服務標準等，從公平、誠實信用與利益平衡角度構建養老服務機構的義務體系及相應法律責任。當前關于養老服務供給的國家標準有《老年人能力評估規范》（2022 年制定）和《養老機構服務質量基本規范》（2017 年制定），以此為基準，應在未來的農村養老服務統一立法中明確養老服務供給主體的義務體系，圍繞老年人的人身與財產權益保障確立不同養老服務供給主體的具體義務規范。二是健全旨在激勵農村養老服務供給的促進型立法。要逐步落實農村養老服務供給的激勵政策，協同各部門構建與各項支持政策相銜接的規范體系，根據省情采取包括稅收優惠、行政事業性收費減免、運營補貼等措施。一方面，涉及稅收方面的優惠性規定應以法律保留原則為界限，在法律授權范圍內各地可因地制宜制定扶持、促進社會力量參與的規范體系。另一方面，激勵措施的類型以及邊界需要立法來規范，不能以完成指標為導向，向不符合相應標準或存在風險的農村養老服務供給機構提供不適當的優惠政策。三是優化針對農村養老服務供給的監管規范體系。既要立足于功能主義進路構建各部門之間的綜合協作監管制度，也要發揮市場的自律作用，結合養老服務市場失信懲戒機制加強養老服務機構的自我規制，優化服務質量保障與改善機制。實踐中已經有些省份開始試行養老服務機構與屬地民政部門、開戶銀行簽訂資金存管監管協議這一資金監管機制，如2022 年9 月1 日施行的《湖北省養老機構會員費管理辦法（試行）》第十三條便對此作了規定。除此之外，還可探索實施養老服務預付費信托機制，要求養老服務機構將所收取的預付費開設信托賬戶，利用信托的隔離功能以及監察人的設置，有效防范養老服務集資類詐騙的風險。