新《職業(yè)教育法》實施背景下職業(yè)教育地方立法的問題反思與變革前瞻

起航 韋衛(wèi)

摘? 要： 新修訂的《職業(yè)教育法》強調(diào)增強職業(yè)教育適應性，這要求地方結合實際修訂或制定相關法律法規(guī)。當前，職業(yè)教育地方立法存在以下問題：一是地方立法章節(jié)不完善，內(nèi)容偏少；二是地方立法內(nèi)容與新《職業(yè)教育法》不一致；三是地方立法權限范圍不清，立法變通權行使不足。對地方立法進行優(yōu)化，可通過完善職業(yè)教育地方立法的基本結構，豐富地方立法內(nèi)涵；修訂職業(yè)教育地方性法規(guī)的基本內(nèi)容，避免與上位法產(chǎn)生沖突；明確職業(yè)教育地方立法權限范圍，民族自治地方、經(jīng)濟特區(qū)立法機關積極行使立法變通權，以適應新《職業(yè)教育法》的要求，推進職業(yè)教育地方立法的順利實施。

關鍵詞： 職業(yè)教育法； 地方立法； 法律體系； 職業(yè)教育

中圖分類號： G710? 文獻標志碼： Ａ? 文章編號： １６７１－２１５３（２０24）０2-0015-06

一、問題提出

改革開放以來，職業(yè)教育為我國經(jīng)濟社會發(fā)展提供了有力的人才和智力支撐，其重要地位和作用得以凸顯，但長期以來，職業(yè)教育被視為“層次教育”而非“類型教育”。2022年5月，新修訂的《中華人民共和國職業(yè)教育法》（以下簡稱“新《職業(yè)教育法》”）開始實施，新法明確職業(yè)教育是一種“類型教育”。這是自1996年《職業(yè)教育法》頒布實施后26年來的首次大修，此次修訂將對推動職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展，提升職業(yè)教育社會認可度產(chǎn)生深遠影響。

在職業(yè)教育地方立法領域，學者們基于不同角度提出了各自的見解。首先，基于校企合作角度，探討職業(yè)教育地方立法的相關問題。如有學者提出職業(yè)教育校企合作地方立法控制存在關鍵風險，并提出防范風險的相應對策[1]。其次，基于省情分析角度，探討職業(yè)教育地方立法的相關問題。如有學者以青海省職業(yè)教育實踐為分析對象，探討西部民族地區(qū)職業(yè)教育地方立法問題[2]。最后，基于法律制度創(chuàng)新角度，探討職業(yè)教育地方立法的相關問題。如有學者從職業(yè)教育的發(fā)展困境與制度創(chuàng)新實踐出發(fā)，分析我國地方職業(yè)教育法律制度創(chuàng)新的基本情況，并提出地方職業(yè)教育法律制度創(chuàng)新的實現(xiàn)路徑[3]。綜上，學者們對職業(yè)教育地方立法問題進行了深入思考，也取得了不少研究成果，但仍有值得挖掘之處。一方面，研究內(nèi)容有待豐富，當前研究主要集中在校企合作、產(chǎn)教融合領域，涉及其他領域的內(nèi)容較少；另一方面，研究范圍有待擴大，當前研究多以某省作為研究范圍，全國范圍的研究闕如?；诖?，本文從新《職業(yè)教育法》對職業(yè)教育地方立法的影響及其法理闡釋談起，分析全國職業(yè)教育地方立法的現(xiàn)狀、主要問題，并提出相應對策，可為推進職業(yè)教育地方立法工作提供理論和實踐啟示。

二、新《職業(yè)教育法》對職業(yè)教育地方立法的影響及其法理闡釋

職業(yè)教育法律規(guī)范經(jīng)過三十多年的發(fā)展演化，法制化建設發(fā)展迅速，形成了由中華人民共和國憲法、職業(yè)教育法律、職業(yè)教育行政法規(guī)、地方性職業(yè)教育法規(guī)、職業(yè)教育規(guī)章等組成的多層次職業(yè)教育法律體系，具有門類眾多、種類豐富的特征，包括職業(yè)教育條例、校企合作促進條例、產(chǎn)教融合實施辦法等多種形式。新《職業(yè)教育法》的頒布與實施，為推動職業(yè)教育法制化建設帶來了新進路。

（一）新《職業(yè)教育法》對職業(yè)教育地方立法的影響

新《職業(yè)教育法》增強了職業(yè)教育地方立法的可操作性。新《職業(yè)教育法》共八章，六十九條，比1996年的舊法增加三章，二十九條。通過新舊法律對比，發(fā)現(xiàn)新法中出現(xiàn)了很多的新概念、新提法，如學分銀行、貫通招生和培養(yǎng)、學徒培養(yǎng)協(xié)議等，新法對職業(yè)教育體系、職業(yè)教育實施、法律責任等進行了詳細規(guī)定，豐富了職業(yè)教育法的內(nèi)涵，擴充了職業(yè)教育法的內(nèi)容，使得職業(yè)教育法的可操作性變強。新《職業(yè)教育法》作為上位法，其內(nèi)容越完善、越具體，作為下位法的職業(yè)教育地方性法規(guī)的可操作性也相應增強。

新《職業(yè)教育法》保障了職業(yè)教育地方立法的規(guī)范性。職業(yè)教育法作為現(xiàn)行教育法調(diào)整對象之一，厘清職業(yè)教育法律規(guī)范問題，有助于完善職業(yè)教育法律法規(guī)。新《職業(yè)教育法》包含三種不同性質(zhì)的教育法律規(guī)范，分別為義務性、授權性、禁止性規(guī)范，據(jù)統(tǒng)計，新法中使用“必須”“應當”“義務”等字樣的義務性規(guī)范63次，使用“可以”“享有”“具有”等字樣的授權性規(guī)范36次，使用“禁止”“不得”等字樣的禁止性規(guī)范6次。由此可知，職業(yè)教育法律規(guī)范以義務性規(guī)范、授權性規(guī)范為主，而較少使用禁止性規(guī)范。這也明確了職教領域法律規(guī)范的大致占比，將對職業(yè)教育地方立法帶來積極影響，也將為規(guī)范職業(yè)教育地方立法帶來保障。

（二）新《職業(yè)教育法》中對職業(yè)教育地方立法的法理闡釋

地方立法創(chuàng)新的基本前提是“不與上位法相抵觸”。在此基礎上，結合本地實際情況對上位法予以細化，提升地方立法的科學化、精細化、精準化水平。一方面，新《職業(yè)教育法》是上位法，地方立法應遵循不抵觸原則，職業(yè)教育地方立法應遵循其基本要求和基本理念。另一方面，職業(yè)教育應適應區(qū)域發(fā)展，地方立法應彰顯特色與時代訴求。新《職業(yè)教育法》在職業(yè)教育體系和職業(yè)教育模式方面出現(xiàn)了很多的新提法、新概念，新法多次出現(xiàn)“地方人民政府”“地方各級人民政府”“地方為主”等概念，上述概念突出了職業(yè)教育的地方自主權。關于促進職業(yè)教育區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，新法第二十九條提出，要根據(jù)區(qū)域或行業(yè)需要建設產(chǎn)教融合實習實訓基地；第六十一條提出，國家鼓勵開展職業(yè)教育的科學技術研究、教材和教學資源開發(fā)，推進職業(yè)教育資源跨區(qū)域、跨行業(yè)、跨部門共建共享。職業(yè)教育地方立法工作應在遵循“不與上位法相抵觸”的基礎上開展，既要將新《職業(yè)教育法》中的新內(nèi)容融入地方性法規(guī)中，又要結合當?shù)厍闆r對內(nèi)容進行相應調(diào)整。

三、職業(yè)教育地方立法的現(xiàn)狀及問題

截至2023年5月，我國職業(yè)教育地方立法情況如表1所示，26個省、自治區(qū)、直轄市制定修訂了29個現(xiàn)行有效的地方性職業(yè)教育法規(guī)。其中，自治條例和單行條例2個、設區(qū)的市地方性法規(guī)3個、省級地方性法規(guī)24個。

（一）地方性法規(guī)章節(jié)不完善，內(nèi)容偏少

一是職業(yè)教育地方性法規(guī)章節(jié)不完善，與新《職業(yè)教育法》存在差距。新《職業(yè)教育法》共八章，包括總則、職業(yè)教育體系、職業(yè)教育的實施、職業(yè)學校和職業(yè)培訓機構、職業(yè)教育的教師與受教育者、職業(yè)教育的保障、法律責任、附則，幾乎涉及職業(yè)教育的方方面面。通過梳理職業(yè)教育地方性法規(guī)的章節(jié)情況，并與新《職業(yè)教育法》進行對比，發(fā)現(xiàn)職業(yè)教育地方性法規(guī)存在以下兩個問題：（1）未劃分章節(jié)；（2）雖然劃分了章節(jié)，但與新《職業(yè)教育法》相比不夠完整。具體情況如表2所示。

二是職業(yè)教育地方性法規(guī)內(nèi)容偏少，內(nèi)涵不夠豐富。通過對職業(yè)教育地方性法規(guī)的分析梳理可知，目前各省的職業(yè)教育法規(guī)法條數(shù)偏少，如《天津市職業(yè)教育條例》共32條，北京市實施《中華人民共和國職業(yè)教育法》辦法共32條，《黑龍江省職業(yè)教育條例》共47條，西藏自治區(qū)實施《中華人民共和國職業(yè)教育法》辦法共25條。新《職業(yè)教育法》一共八章，共69條，幾乎涉及職業(yè)教育的方方面面，職業(yè)教育地方性法規(guī)的法條數(shù)遠低于新《職業(yè)教育法》，法條數(shù)少意味著立法的內(nèi)容較為寬泛，缺乏具體規(guī)定，立法可操作性不強，這不利于地方職業(yè)教育的長遠發(fā)展。

（二）地方性法規(guī)內(nèi)容與新《職業(yè)教育法》不一致

通過梳理職業(yè)教育地方性法規(guī)，并與新《職業(yè)教育法》進行對比，發(fā)現(xiàn)二者有許多表述不一致的情況，存在上下位法的沖突，這里主要分析兩種沖突，即職業(yè)學校教育層次的劃分不一致、職業(yè)教育與普通教育之間關系的表述存在沖突，如表3所示。

一是職業(yè)學校教育層次的劃分不一致。新《職業(yè)教育法》第十五條規(guī)定“職業(yè)學校教育分為中等職業(yè)學校教育、高等職業(yè)學校教育”，而在《湖南省職業(yè)教育條例》中還存在初等職業(yè)學校教育的表述。二者對職業(yè)學校教育層次的劃分不一致。當前，我國職業(yè)教育已經(jīng)進入高質(zhì)量發(fā)展階段，新《職業(yè)教育法》基于當前經(jīng)濟社會發(fā)展狀況、職業(yè)教育事業(yè)的發(fā)展狀況，刪除了初等職業(yè)學校教育的表述。而現(xiàn)行的《湖南省職業(yè)教育條例》是在2010年修訂并實施的，其中還存在初等職業(yè)學校教育的表述，與當前職業(yè)學校教育的現(xiàn)狀不符。存在這一問題的還有《山東省職業(yè)教育條例》《云南省職業(yè)教育條例》《重慶市職業(yè)教育條例》等法規(guī)。

二是職業(yè)教育與普通教育之間的關系表述不一致。新《職業(yè)教育法》第十四條規(guī)定“職業(yè)教育與普通教育相互融通”，強調(diào)職業(yè)教育與普通教育協(xié)調(diào)發(fā)展，變“強制分流”為“協(xié)調(diào)發(fā)展”，構建了職業(yè)教育與普通教育的“立交橋”。而《湖南省職業(yè)教育條例》第五條規(guī)定“實行以初中后分流為重點的不同階段的教育分流”，二者對職業(yè)教育與普通教育之間的關系表述不一致，存在這一問題的還有《黑龍江省職業(yè)教育條例》等法規(guī)。黨的二十大報告也提出：“推進職普融通、產(chǎn)教融合、科教融匯，優(yōu)化職業(yè)教育類型定位。”可見，職普融通符合當前職業(yè)教育的發(fā)展方向，而“強制分流”的表述不符合這一發(fā)展方向。

（三）地方立法權限范圍不清，立法變通權行使不足

一是地方立法權限范圍不清，立法具體內(nèi)涵和外延不明。雖然《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）對設區(qū)的市立法權進行了限定，但其具體內(nèi)涵和外延仍有待明確。此外，雖然《立法法》對設區(qū)的市立法權限范圍作了限制，但并沒有解決設區(qū)的市與省之間的權限重疊問題[4]。權限重疊問題既不利于中央對地方立法權的管理，又不利于地方積極行使立法權，因此，明確地方立法權限范圍，特別是明確設區(qū)的市與省之間的權限邊界至關重要。

二是民族自治地方、經(jīng)濟特區(qū)的立法變通權行使不足，立法變通權弱化。雖然《立法法》賦予了民族自治地方立法變通權，并明確變通權的權限，即四個不能變（憲法、民族區(qū)域自治法、基本原則、專門規(guī)定不能變通），其余均可變通，但在具體實施上，多數(shù)的民族自治地方未行使立法變通權，存在照搬照抄上位法、與無變通權的地方性法規(guī)同質(zhì)化嚴重等問題。此外，體現(xiàn)民族地區(qū)特色的內(nèi)容較少，如《延邊朝鮮族自治州職業(yè)教育條例》中僅有“開發(fā)和編寫體現(xiàn)新知識、新技術、新工藝、新方法及具有地方特色的傳統(tǒng)工藝、傳統(tǒng)技術等具有職業(yè)教育特點的課程和教材”體現(xiàn)地方特色，《民和回族土族自治縣發(fā)展職業(yè)教育條例》中僅有“根據(jù)本縣經(jīng)濟社會發(fā)展需求和‘實際、實用、實效原則，靈活設置專業(yè)和培訓項目”體現(xiàn)地方特色。經(jīng)濟特區(qū)目前尚無專門的職業(yè)教育法規(guī)，《立法法》賦予經(jīng)濟特區(qū)的立法變通權存在行使不足的問題。

四、職業(yè)教育地方立法的變革思考

（一）完善職業(yè)教育地方性法規(guī)的基本結構，豐富地方立法內(nèi)涵

一是完善職業(yè)教育地方性法規(guī)的基本結構，使得法律結構更加完善。對于未劃分章節(jié)的法規(guī)，修訂時應按章節(jié)編寫，使其更具邏輯性、層次性、規(guī)范性；對于章節(jié)結構不夠完善的法規(guī)，修訂時需要補充章節(jié)，并根據(jù)當?shù)芈殬I(yè)教育情況、經(jīng)濟發(fā)展情況等對章節(jié)進行適當調(diào)整。地方性法規(guī)的基本結構合理，能夠增加法規(guī)的可理解性和邏輯性。

二是增加職業(yè)教育地方性法規(guī)內(nèi)容，豐富立法內(nèi)涵。如在職業(yè)教育地方立法中，貫徹落實依法治教的理念，積極回應職業(yè)教育法要求；明確保障教育者與受教育者的權利，形成新的社會風尚。保證職業(yè)教育入口順暢，出口寬敞，有利于真正實現(xiàn)職業(yè)教育與普通教育協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于進一步實現(xiàn)教育的形式公平和實質(zhì)公平。

（二）修訂職業(yè)教育地方性法規(guī)的基本內(nèi)容，避免與上位法產(chǎn)生沖突

一是明確職業(yè)學校教育層次，與時俱進修訂職業(yè)教育地方性法規(guī)。新《職業(yè)教育法》明確職業(yè)學校教育層次包括中等、高等職業(yè)學校教育兩級，新法第15條明確“中等職業(yè)學校教育由高級中等教育層次的中等職業(yè)學校（含技工學校）實施；高等職業(yè)學校教育由?？?、本科及以上教育層次的高等職業(yè)學校和普通高等學校實施”。這一規(guī)定打破了職業(yè)教育止步于?？茖哟蔚摹疤旎ò濉保诳v向上構建了中職、高職、職教本科相銜接的培養(yǎng)體系，實現(xiàn)了職業(yè)學校教育的上下貫通。地方立法時應明確該規(guī)定，并將其體現(xiàn)在職業(yè)教育地方性法規(guī)中。

二是明確職業(yè)教育與普通教育關系，構建職業(yè)教育與普通教育的“立交橋”。新《職業(yè)教育法》明確職業(yè)教育和普通教育的關系，并明確職業(yè)教育是一種教育類型，而非教育層次，這一規(guī)定有利于逐步填平橫亙在職業(yè)教育和普通教育之間的權益鴻溝，有利于職業(yè)教育、普通教育進一步融通發(fā)展。地方應采取措施，研究出臺相應法規(guī)、政策以保障職業(yè)教育中教育者與受教育者的合法權益，讓職校的教師能教、愿教、樂教，讓職校的學生能學、愿學、樂學，讓職校學生在升學、就業(yè)、職業(yè)發(fā)展等方面與同層次普通學校學生享有平等機會，以期促進職業(yè)教育向更高的“臺階”邁進。

（三）明確職業(yè)教育地方立法權限范圍，民族自治地方、經(jīng)濟特區(qū)立法機關積極行使立法變通權

一是明確職業(yè)教育地方立法權限范圍，明確立法的具體內(nèi)涵和外延。一方面要對設區(qū)的市的立法權的具體內(nèi)涵和外延予以明確，這需要對《立法法》進行進一步修訂，以明確設區(qū)的市的立法權的相關問題。另一方面要明確地方在職業(yè)教育體系、職業(yè)教育實施、職業(yè)學校和職業(yè)培訓機構、職業(yè)教育的教育者與受教育者、職業(yè)教育的保障等方面的“可為”及“不可為”之處。

二是民族自治地方、經(jīng)濟特區(qū)立法機關應積極行使變通權。民族地區(qū)教育發(fā)展的規(guī)范性不足、利益關系錯綜復雜、利益協(xié)調(diào)阻力較大，更需要從教育立法的層面，發(fā)揮教育立法的穩(wěn)定性、長期性、強制性等優(yōu)勢[5]。民族自治地方屬于民族地區(qū)的一部分，擁有其他民族地區(qū)所沒有的立法變通權，這是民族自治地方教育立法的優(yōu)勢之處，應該充分發(fā)揮其優(yōu)勢。在行使立法變通權時應注意立法的特色化，應避免與其他地方性法規(guī)同質(zhì)化，否則立法變通權就失去了意義。經(jīng)濟特區(qū)立法項目中有許多是沒有國家法律作為參照的，是國家層面的法律尚未作出規(guī)范的領域，需要特區(qū)立法工作者結合經(jīng)濟特區(qū)開展對內(nèi)改革和對外開放的歷史進程，結合市場經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需要，勇于創(chuàng)新探索，大膽地“摸著石頭過河”，進行試驗性和先行性立法[6]。這當然也包括教育立法，經(jīng)濟特區(qū)立法機關應積極行使《憲法》《立法法》等法律賦予的立法變通權，參考新《職業(yè)教育法》并根據(jù)其經(jīng)濟、人才需求等情況制定經(jīng)濟特區(qū)職業(yè)教育法規(guī)。

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Reflection on the Issues and Reform Prospects on Local Legislation of Vocational Education under the Background of the Implementation of the New Vocational Education Law

QI Hang1， WEI Wei2

（1. College of Education， Guizhou Normal University， Guiyang 550025， China；

2. Guizhou Communications Polytechnic， Guiyang 551400， China）

Ａｂｓｔｒａｃｔ： The newly revised Vocational Education Law emphasizes enhancing the adaptability of vocational education， which requires local governments to enact relevant legislation in conjunction with actual amendments. At present， the local legislation of vocational education has the following problems： Firstly， the chapters of local legislation are not perfect， and the content is insufficient. Secondly， the content of local legislation is inconsistent with the new Vocational Education Law. Thirdly， the scope of local legislative authority is not clear， and the exercise of legislative flexibility is insufficient. The optimization of local legislation can enrich the connotation of local legislation by improving the basic structure of local legislation of vocational education. The basic content of the local legislation of vocational education should be revised to avoid conflict with the upper law. It is needed to clarify the scope of local legislative authority for vocational education， and the legislatures of national autonomous areas and special economic zones actively exercise the legislative flexibility in order to meet the requirements of the new Vocational Education Law， and to promote the smooth implementation of local legislation on vocational education.

Ｋｅｙｗｏｒｄｓ： Vocational Education Law； local legislation； legal system； vocational education

（責任編輯：程勇）

基金項目： 2023年貴州省教育科學規(guī)劃一般項目“高職院校助力鄉(xiāng)村振興人才培養(yǎng)的貴州實踐研究”（2023B105）

作者簡介： 起航（1997—），男，在讀碩士研究生，研究方向：職業(yè)教育政策與法律。