地方立法踐行全過(guò)程人民民主的“三個(gè)維度”

周天泓

黨的二十大從全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家、全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略全局出發(fā)，對(duì)“發(fā)展全過(guò)程人民民主”“堅(jiān)持全面依法治國(guó)”作出重大部署。民主興則民心聚，法治興則國(guó)家強(qiáng)。地方立法作為中國(guó)特色社會(huì)主義立法體系的重要組成部分，是保障人民當(dāng)家作主、推進(jìn)全面依法治國(guó)的重要方面，是社會(huì)主義民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容。站在新的歷史起點(diǎn)上推進(jìn)地方立法，必須把全過(guò)程人民民主具體現(xiàn)實(shí)地貫穿到立法工作全過(guò)程各環(huán)節(jié)，持續(xù)加強(qiáng)探索創(chuàng)新，不斷發(fā)展豐富全過(guò)程人民民主的理論內(nèi)涵和制度形式，為實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化提供強(qiáng)有力保障。

立法格局維度：

體現(xiàn)最廣泛民主

全過(guò)程人民民主是最廣泛的社會(huì)主義民主。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民實(shí)現(xiàn)全過(guò)程人民民主，構(gòu)建起覆蓋960多萬(wàn)平方公里土地、14億多人民、56個(gè)民族的民主體系，實(shí)現(xiàn)了最廣大人民的廣泛持續(xù)參與。推進(jìn)地方立法必須站在體現(xiàn)最廣泛民主的高度，始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮人大主導(dǎo)、政府依托作用，廣泛發(fā)動(dòng)人民群眾參與，夯實(shí)良法善治的基石。

一是始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是發(fā)展全過(guò)程人民民主的最大政治優(yōu)勢(shì)和最根本保證。地方立法工作貫徹全過(guò)程人民民主，必須始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)這一最高政治原則。黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，根本上是政治領(lǐng)導(dǎo)，即黨通過(guò)確定立法工作方針、提出立法建議、明確立法工作中的重大問(wèn)題等，確保立法工作充分體現(xiàn)黨的主張、反映人民意志。要進(jìn)一步明確黨委領(lǐng)導(dǎo)立法工作的重點(diǎn)、方式和方法，細(xì)化并完善黨委審定立法規(guī)劃計(jì)劃、交付立法任務(wù)、研究決定重大問(wèn)題等立法工作機(jī)制體制。不斷健全人大常委會(huì)黨組就立法重大事項(xiàng)向黨委請(qǐng)示報(bào)告制度，及時(shí)全面地向黨委反映立法中的重要問(wèn)題，反映人大代表和人民群眾對(duì)于立法的意愿和呼聲，豐富黨委傾聽(tīng)群眾意見(jiàn)的渠道，使黨的立法決策建立在廣泛的民意基礎(chǔ)之上。黨委主要負(fù)責(zé)同志要履行法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)，既要掛帥又要出征，做到重點(diǎn)立法工作親自過(guò)問(wèn)、重要立法項(xiàng)目親自推進(jìn)、重大立法問(wèn)題親自協(xié)調(diào)。黨委、人大常委會(huì)黨組要堅(jiān)持民主集中制，一方面充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，尊重黨員主體地位，保障黨員民主權(quán)利，確保黨的立法決策充分體現(xiàn)黨內(nèi)民主、黨內(nèi)共識(shí)；另一方面善于正確集中，把各種分散意見(jiàn)中的真知灼見(jiàn)提煉概括出來(lái)、有效集中起來(lái)，作出科學(xué)決策，并保證立法決策得到迅速有效的貫徹執(zhí)行。

二是始終堅(jiān)持人大主導(dǎo)。人民代表大會(huì)制度是保證人民當(dāng)家作主的根本政治制度，是實(shí)現(xiàn)全過(guò)程人民民主的重要制度載體。人大主導(dǎo)是地方立法獲得正當(dāng)性和公正性的基礎(chǔ)。人大要切實(shí)主導(dǎo)地方立法的方向、進(jìn)程、節(jié)奏，在“立什么”和“怎么立”上充分掌握主動(dòng)權(quán)。加強(qiáng)對(duì)立法項(xiàng)目確定的主導(dǎo)。在編制立法規(guī)劃和計(jì)劃時(shí)，注重緊扣黨委中心工作、緊盯社會(huì)治理之需、緊貼人民群眾期盼，加強(qiáng)項(xiàng)目論證和協(xié)調(diào)，著力改變部門提什么人大就審什么的模式。主動(dòng)深入群眾，準(zhǔn)確了解人民所思所愿所盼，科學(xué)分析立法需求，把立法資源向改革和民生領(lǐng)域傾斜，優(yōu)先選擇與群眾生活關(guān)系密切、社會(huì)普遍關(guān)注的立法項(xiàng)目，切實(shí)把改革發(fā)展需要同保障人民共享發(fā)展成果有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)。根據(jù)形勢(shì)的發(fā)展變化，及時(shí)修訂立法規(guī)劃和立法計(jì)劃。加強(qiáng)對(duì)法規(guī)起草的主導(dǎo)。計(jì)劃確定后，嚴(yán)格按照立法計(jì)劃推進(jìn)立法項(xiàng)目，督促各有關(guān)部門做到“任務(wù)落實(shí)、時(shí)間落實(shí)、組織落實(shí)、責(zé)任落實(shí)”。注重提前介入政府有關(guān)部門的法規(guī)草案起草工作，牢牢把握立法工作進(jìn)程，保證立法工作進(jìn)度。涉及綜合性、全局性、基礎(chǔ)性等重要法律草案，可由人大相關(guān)專門委員會(huì)或人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)牽頭組織起草。加強(qiáng)對(duì)審議修改的主導(dǎo)。加強(qiáng)立法調(diào)研，為立法審議搜集第一手材料。對(duì)審議中人大常委會(huì)組成人員以及其他方面的意見(jiàn)進(jìn)行逐條研究、充分采納。加強(qiáng)審議修改中的溝通協(xié)調(diào)，及時(shí)與有關(guān)部門和人員就修改內(nèi)容交換意見(jiàn)、達(dá)成共識(shí)。對(duì)立法過(guò)程中出現(xiàn)的重大問(wèn)題、重大事項(xiàng)，特別是法規(guī)涉及的管理體制、機(jī)構(gòu)編制、專業(yè)分工、職責(zé)要求、經(jīng)費(fèi)保障、法律責(zé)任等重點(diǎn)問(wèn)題，充分發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，加強(qiáng)與政府及其部門的研究溝通，確保問(wèn)題得到有效解決。

三是始終堅(jiān)持政府依托。立法不是人大的“獨(dú)角戲”，充分發(fā)揮政府在立法工作中的依托作用，有助于保證立法的專業(yè)性、針對(duì)性和可行性。政府部門要充分發(fā)揮信息優(yōu)勢(shì)和專業(yè)優(yōu)勢(shì)，扎實(shí)做好立法的基礎(chǔ)性工作。司法行政機(jī)關(guān)要加強(qiáng)事前審查，確保法規(guī)項(xiàng)目合憲合法，同時(shí)做好協(xié)調(diào)工作，及時(shí)就立法工作分工、立法過(guò)程中的重大爭(zhēng)議進(jìn)行溝通，使政府內(nèi)部達(dá)成共識(shí)。法規(guī)草案起草部門要嚴(yán)格落實(shí)年度立法工作計(jì)劃，壓實(shí)工作責(zé)任，做好人員、時(shí)間、任務(wù)、經(jīng)費(fèi)“四個(gè)保障”，按時(shí)完成立法調(diào)研和法規(guī)草案起草工作以及征求意見(jiàn)、咨詢論證、修改調(diào)整等工作。在人大常委會(huì)開(kāi)展立法過(guò)程中，政府有關(guān)部門要強(qiáng)化協(xié)同意識(shí)，全力協(xié)助、配合人大起草法規(guī)，同時(shí)在立法調(diào)研、審議和立法后評(píng)估過(guò)程中積極提供信息支持和意見(jiàn)反饋等。

四是始終堅(jiān)持各方參與。全過(guò)程人民民主要求參與立法的主體具有廣泛性，能夠全面代表和反映各方面利益訴求。必須持續(xù)拓寬民主參與渠道，使人民群眾能夠全鏈條參與立法，確保立項(xiàng)、起草、調(diào)研、論證、審議、評(píng)估和監(jiān)督等各環(huán)節(jié)都能聽(tīng)到來(lái)自群眾的聲音。不斷完善政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無(wú)黨派人士等特定主體參與立法協(xié)商的工作機(jī)制，充分吸收各界的意見(jiàn)建議。建好用好基層立法聯(lián)系點(diǎn)，建立健全聯(lián)系點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)、運(yùn)行、意見(jiàn)征求工作制度，細(xì)化工作流程，推動(dòng)聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化、工作規(guī)范化、運(yùn)行常態(tài)化，充分釋放聯(lián)系點(diǎn)上接“天線”、下接“地氣”的優(yōu)勢(shì)，為立法調(diào)研、聽(tīng)證、座談、論證等提供可靠的信息來(lái)源。充分發(fā)揮人大代表在立法決策中的作用，統(tǒng)籌好人大代表議案建議辦理與立法規(guī)劃計(jì)劃編制，注重把代表議案建議中反映人民群眾關(guān)心關(guān)切、關(guān)系人民群眾切身利益且具有立法可行性的重要立法項(xiàng)目列入立法計(jì)劃，密切人大常委會(huì)同人大代表的聯(lián)系，推動(dòng)人大代表深度參與人大常委會(huì)立法工作，把對(duì)代表的禮遇和尊重落到實(shí)處。

立法過(guò)程維度：

體現(xiàn)最真實(shí)民主

全過(guò)程人民民主是最真實(shí)的社會(huì)主義民主。一個(gè)國(guó)家民主不民主，關(guān)鍵在于是不是真正做到了人民當(dāng)家作主。人民參與民主實(shí)踐越廣泛、意愿表達(dá)越充分，人民當(dāng)家作主的實(shí)現(xiàn)就越真實(shí)。全過(guò)程人民民主不僅有完整的制度程序，而且有完整的參與實(shí)踐，是最真實(shí)的民主。推進(jìn)地方立法必須認(rèn)真執(zhí)行民主立法各項(xiàng)制度，持續(xù)探索開(kāi)展民主立法新途徑，推動(dòng)人民群眾全方位、沉浸式參與到地方立法中來(lái)。

一是認(rèn)真執(zhí)行民主立法各項(xiàng)制度。完善的民主立法制度，是立法工作實(shí)現(xiàn)全過(guò)程人民民主的重要保障。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期堅(jiān)持不懈的改革創(chuàng)新，中央和地方普遍建立了體系性的民主立法制度。比如，廣東省人大出臺(tái)關(guān)于地方性法規(guī)公開(kāi)、論證、聽(tīng)證、咨詢、評(píng)估的5項(xiàng)立法工作規(guī)定，要求每一項(xiàng)地方性法規(guī)的出臺(tái)至少要過(guò)“立項(xiàng)關(guān)”“公眾關(guān)”“專業(yè)關(guān)”“代表委員關(guān)”和“評(píng)估關(guān)”五道關(guān)口，同時(shí)，邀請(qǐng)代表參與立法調(diào)研、起草協(xié)調(diào)、法規(guī)審議，與9所高校合作建立省地方立法研究評(píng)估與咨詢服務(wù)基地，組建立法咨詢專家?guī)?，委托第三方起草法?guī)，組建地方立法社會(huì)參與和評(píng)估中心組，建立微信服務(wù)平臺(tái)等，從不同角度、不同層面著力增強(qiáng)群眾的話語(yǔ)權(quán)，盡可能多地直接聽(tīng)取和吸納社會(huì)各方意見(jiàn)建議。開(kāi)展地方立法要始終堅(jiān)守民主原則，持續(xù)用好民主立法各項(xiàng)制度，嚴(yán)格遵守民主立法各項(xiàng)程序，使人民群眾能夠真實(shí)地參與地方立法。

二是持續(xù)完善民主立法過(guò)程。全過(guò)程人民民主是過(guò)程民主和成果民主相統(tǒng)一的民主。任何民主的實(shí)現(xiàn)，都必須經(jīng)歷恰當(dāng)?shù)膶?shí)現(xiàn)過(guò)程。離開(kāi)了必要的實(shí)現(xiàn)過(guò)程，民主就成了只存在于想象中的“空中樓閣”。換言之，只有過(guò)程科學(xué)有序，結(jié)果才可能民主有效。推進(jìn)民主立法必須始終堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，持續(xù)完善民主立法運(yùn)行機(jī)制，確保立法過(guò)程民主。比如，針對(duì)網(wǎng)絡(luò)公開(kāi)征求意見(jiàn)存在群眾參與積極性不高、意見(jiàn)分散、參考價(jià)值低等問(wèn)題，要進(jìn)一步優(yōu)化環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)，創(chuàng)新運(yùn)用及時(shí)高效的大眾流行網(wǎng)絡(luò)對(duì)話互動(dòng)方式，增強(qiáng)公眾參與立法的熱情與途徑。又如，針對(duì)群眾立法意見(jiàn)建議處理存在隨意性、采納反饋機(jī)制不完善的問(wèn)題，建立嚴(yán)格的民意收集、采納和反饋“閉環(huán)”機(jī)制，明確各環(huán)節(jié)操作規(guī)范，強(qiáng)化制度剛性約束，努力提升公眾參與立法實(shí)效。

三是妥善處理不同利益訴求。推進(jìn)民主立法，就要在立法過(guò)程中體現(xiàn)最廣大人民的根本利益，同時(shí)兼顧不同方面群眾的具體利益，找到“最大公約數(shù)”。把“最廣大人民的根本利益”與個(gè)體利益、部門利益區(qū)別開(kāi)來(lái)，妥善處理不同社會(huì)群體和階層之間的利益關(guān)系，確保公民的合法權(quán)利不受侵害，讓絕大多數(shù)人的利益在法規(guī)中得到最大限度的實(shí)現(xiàn)。適當(dāng)照顧弱勢(shì)群體的特殊利益，相對(duì)縮小其與強(qiáng)勢(shì)群體的利益差距，從而使法律既反映大多數(shù)群眾的普遍愿望又照顧部分群眾的特殊要求。強(qiáng)化立法協(xié)商互動(dòng)，對(duì)立法中的爭(zhēng)議焦點(diǎn)或分歧較大的問(wèn)題，探索專題審議機(jī)制，組織政府部門、利益相關(guān)方、人民群眾等展開(kāi)深入討論及必要的辯論，引導(dǎo)各方達(dá)成立法共識(shí)。

立法結(jié)果維度：

體現(xiàn)最管用民主

全過(guò)程人民民主是最管用的社會(huì)主義民主。民主形式好不好，人民最有發(fā)言權(quán)，歸根結(jié)底要看能不能實(shí)實(shí)在在解決人民群眾實(shí)際生活中遇到的問(wèn)題，民主的成果能不能被全體人民共享。推進(jìn)地方立法必須始終堅(jiān)持以人民為中心，把維護(hù)人民群眾的根本利益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，不斷滿足人民對(duì)幸福美好生活的期盼，持續(xù)厚植人民底色，保證人民具體地、現(xiàn)實(shí)地實(shí)現(xiàn)和發(fā)展自身利益。

一是堅(jiān)持聚焦群眾關(guān)切。全過(guò)程人民民主不是裝飾品，不是用來(lái)做擺設(shè)的，而是要用來(lái)解決人民需要解決的問(wèn)題的。民之所盼，法之所向。必須始終遵循以民為本、立法為民的重要原則，以人民群眾普遍關(guān)心的問(wèn)題為重點(diǎn)推進(jìn)法規(guī)起草、修改、審議，真正做到“民有所呼、我有所應(yīng)”。近年來(lái)，各地人大直面回應(yīng)人民群眾關(guān)切，不斷加大民生領(lǐng)域的立法步伐。地方人大要堅(jiān)持用立法回應(yīng)人民對(duì)美好生活的期待，從人民群眾的關(guān)切處開(kāi)展立法工作，用實(shí)實(shí)在在的立法成果增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

二是充分保障人民權(quán)利。衡量制度民主不民主，其中的一項(xiàng)重要標(biāo)準(zhǔn)就是要看最廣大人民的合法權(quán)益是否得到充分保障。在地方立法工作中堅(jiān)持全過(guò)程人民民主，就要在立法理念上實(shí)現(xiàn)由以政府權(quán)力、公民義務(wù)為本位，向以公民權(quán)利、政府責(zé)任為本位的轉(zhuǎn)變，既要注重方便政府管理，更要注重保護(hù)管理相對(duì)人合法權(quán)益，處理好公權(quán)與私權(quán)、權(quán)利與責(zé)任的關(guān)系，維護(hù)和促進(jìn)社會(huì)公平正義。比如，在設(shè)定法規(guī)內(nèi)容，尤其是禁止性、限制性、處罰性條款時(shí)，要始終把公民權(quán)利保障擺在優(yōu)先位置，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利和義務(wù)，加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的規(guī)范與控制，準(zhǔn)確把握行政管理便利和公民權(quán)利保護(hù)之間的界限，確保不與民法典、行政處罰法等法律法規(guī)對(duì)私權(quán)利保護(hù)的有關(guān)規(guī)定相沖突。同時(shí)，要有效防止部門利益和地方保護(hù)主義法制化，著力避免重立權(quán)、輕立責(zé)的問(wèn)題。

三是大力抓好法規(guī)實(shí)施。不讓民主躺在法律制度里沉睡，是立法踐行全過(guò)程人民民主的必然要求。堅(jiān)持把地方性法規(guī)的落地落實(shí)作為衡量立法質(zhì)量和水平的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)，使立法的民主成果切實(shí)轉(zhuǎn)化為人民福祉。綜合運(yùn)用舉行新聞發(fā)布會(huì)、多平臺(tái)多媒體專題推介、納入全市普法學(xué)法考法內(nèi)容等方式強(qiáng)化法規(guī)宣傳，講好人大故事、立法故事，充分展示社會(huì)主義民主政治優(yōu)越性。做好法規(guī)實(shí)施準(zhǔn)備工作，政府及其有關(guān)責(zé)任部門要組織制定好法規(guī)實(shí)施方案或者實(shí)施辦法，細(xì)化實(shí)施的責(zé)任單位、任務(wù)清單和工作要求，確保法規(guī)順利實(shí)施。法規(guī)中明確授權(quán)，要求制定相關(guān)配套制度、措施的，政府應(yīng)當(dāng)按要求及時(shí)落實(shí)。運(yùn)用好執(zhí)法檢查剛性監(jiān)督方式，通過(guò)積極探索引入第三方評(píng)估、加大暗訪暗查力度等方式找準(zhǔn)查清問(wèn)題，敢于較真碰硬，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正法規(guī)實(shí)施中存在的問(wèn)題和不足。強(qiáng)化立法后評(píng)估，對(duì)法規(guī)實(shí)施進(jìn)行跟蹤調(diào)查和綜合評(píng)判，檢驗(yàn)法規(guī)是否“管用、適用、好用”，提出改進(jìn)執(zhí)法、修改完善法規(guī)的意見(jiàn)和措施，為修改完善打好基礎(chǔ)。

（作者單位：廣東省廣州市人大常委會(huì)研究室）