天津PPP 項目中標社會資本情況統計分析

◎文/劉琪

一、前言

PPP 模式中的社會資本是指依法設立且有效存續的具有法人資格的企業，包括民營企業、國有企業、外國企業和外商投資企業， 但本級人民政府下屬的政府融資平臺公司及其下屬的其他國有企業（上市公司除外）不得作為社會資本方參與本級政府轄區內的PPP 項目。

社會資本是PPP 項目的實際投資人，可以獨立參與，也可以組成聯合體參與。 在PPP 實踐中，社會資本通常不會直接作為PPP 項目的實施主體， 而會專門針對該項目成立項目公司，作為PPP 項目的簽約主體，負責項目具體實施。 項目公司可以由社會資本出資設立，也可以由政府和社會資本共同出資設立， 但政府在項目公司中的持股比例應當低于50%，且不具有實際控制力及管理權。

二、天津PPP 項目中標社會資本基本情況

截至2023 年6 月底，天津PPP 項目共72 個（含3 個已退庫項目），其中3 個項目尚未確定社會資本而未納入統計范圍，其余69 個項目總投資3216 億元，中標社會資本207 家次， 剔除同一個社會資本作為聯合體中標多個PPP 項目的情況，總計有135 家社會資本中標PPP 項目，資本金出資額466.5 億元。

三、中標資本主要特點

（一）聯合體中標比例高、規模大

在69 個項目中，非聯合體中標項目22 個，占全部項目數量的31.88%，總投資207.49 億元，占全部項目總投資規模的6.45%，平均每個項目投資規模9.43 億元。 其余47 個項目為聯合體中標， 占全部項目數量的68.12%，總投資3008.51 億元，占全部項目總投資規模的93.55%，平均每個項目投資規模64.01 億元。

綜上分析， 聯合體中標占比高， 非聯合體中標比例低，且中標項目規模較小。 對于投資規模較大的項目，由于融資需求、建設能力和運營能力等綜合性要求較高，主要為聯合體中標，例如軌道交通項目，社會資本全部為聯合體中標。

（二）國有企業占據優勢

1.從中標企業數量和出資額分析企業性質情況。 135家中標社會資本的資本金出資額為466.5 億元，其中國有企業（含國有控股和國有獨資）111 家，占比82.22%，資本金出資額443.83 億元，占比95.14%，平均每家國有企業資本金出資額為4 億元。 民營企業（含民營控股和民營獨資）24 家，占比17.78%，資本金出資額22.67 億元，占比4.86%，平均每家民營企業資本金出資額為0.94 億元（詳見圖1）。

圖1 不同性質企業中標數量及投資情況

在天津PPP 項目的中標社會資本中， 國有企業占有主導地位，體現了國有企業在資金實力、融資能力方面的絕對優勢。 民營企業受企業規模小和融資能力弱的限制，中標數量少，資本金出資額相對更少。

2.從中標PPP 項目數量分析企業性質情況。 69 個項目中， 國有企業單獨中標或作為聯合體投標主體的有55個項目（單獨中標16 個，作為主體39 個，其中聯合民營企業中標的項目6 個）占比79.71%，總投資額3138.84 億元，占比97.6%。 民營企業單獨中標或作為聯合體投標主體的有14 個項目（單獨中標6 個，作為主體8 個，其中聯合國有企業中標的項目5 個） 占比20.29%， 總投資額77.16 億元，占比2.4%。 民營企業中標最大的投資項目為某區煤改氣項目投資額20.85 億元，其余每個項目投資均不超過10 億元（詳見圖2）。

圖2 不同性質企業中標PPP 項目數量情況

綜上看出， 一是國有企業獨立投標或與國有企業聯合投標較多。 二是民營企業參與的項目投資規模普遍較小，均為區級項目。 三是國有企業聯合投標較少與民營企業合作，民營企業聯合投標基本都與國有企業合作，但是所聯合投標的國有企業多數為區級或與項目行業相關的國有企業。 因此，國有企業中標過多，在一定程度上限制了民營企業參與PPP 項目。

3.央企在天津PPP 項目的參與情況。 在111 家國有企業中，中國交通建設集團有限公司、中國建筑集團有限公司、中國鐵道建筑集團有限公司、中國鐵路工程集團有限公司均為國資委所屬的大型央企，這4 家大型央企及其關聯企業合計63 家， 覆蓋了包括天津所有軌道交通項目在內的24 個項目，體現了央企在天津PPP 項目的主導地位。

（三）多為本地和北京企業中標

135 家中標社會資本所在地覆蓋全國21 個省份及直轄市，天津本地企業40 家，占比29.63%，資本金出資額170.59 億元，占資本金總出資額的36.57%。 外地企業95家，占比70.37%，資本金出資額295.91 億元，占資本金總出資額的63.43%。 其中，北京企業43 家，占比31.85%，資本金出資額221.26 億元，占資本金總出資額的47.43%。

可以看出， 天津PPP 項目主要為天津本地或者北京企業（注冊地在北京，但多為央企）中標，其他省市的企業大多作為聯合體中的非牽頭單位參與項目。

（四）行業分布特征明顯

按照注冊國標行業的類別區分，135 家企業按照中標數量排名前4 的行業分別是建筑業、租賃和商業服務業、科學研究和技術服務業、金融業，按照資本金出資額排名前4 的行業分別為建筑業、金融業、租賃和商業服務業、科學研究和技術服務業，具體分布見圖3。

圖3 中標社會資本注冊國標行業分布情況

1.建筑行業企業分析。 建筑行業企業為70 家，占比51.9%，資本金出資額201.79 億元，占比43.26%。 其中，有49 家為中建、中交、中鐵、中鐵建等基礎設施建設的主力施工單位，資金實力雄厚、建設經驗豐富，在項目建設階段具有極大優勢。

建筑業企業分布在45 個項目中， 其中14 個BOT 項目僅建筑業企業中標。此外，全市9 個TOT 模式運作的存量項目中，5 個項目有建筑類企業中標， 其中市級項目4個（地鐵1、2、3 號線及于橋水庫項目），區級項目一個（東麗郊野公園）。

2.資金支持類企業分析。資金支持類企業指租賃和商業服務業以及金融業的企業， 這兩類企業都可以為項目提供資金支持，共有27 家，占比20%。 雖然數量與建筑業企業有差距，但資本金出資額較大，為211.62 億元，占比45.36%。 這兩個行業的企業與建筑業企業同樣具有在項目運營管理層面相對薄弱的特點。 由于金融業企業不能單獨投標項目， 因此在有金融業企業中標的11 個項目中，金融業企業均與其他行業企業組成了聯合體。

3.科學研究和技術服務業等其他行業分析。該部分行業主要是與項目專業領域要求相符合的行業， 擁有豐富的產業運營管理經驗，但自身經濟實力或融資能力較弱，很多企業不能滿足PPP 項目所需的資金要求， 因此企業數量不多，且資本金出資額較少，其中科學研究和技術服務業在技術支持上占有優勢，共有17 家企業中標，資本金出資額22.26 億元，覆蓋了18 個項目。

綜上，從行業分布來看，天津PPP 項目在確定社會資本時，基本符合項目的專業領域要求，但存在建設類企業多，運營類企業少的現象。 對于基礎設施等新建項目，適合在建設方面具備雄厚實力的社會資本參與， 但PPP 項目合作周期長，涉及面廣泛，且其核心仍在于運營，運營階段要求社會資本既要具備完善的管理制度體系， 又要不斷鉆研，提升技術及運營水平，持續做到降本增效。 在確定社會資本時，應全面綜合考慮，加大對PPP 項目運營屬性的重視。

四、結論與建議

從天津PPP 項目中標社會資本整體情況來看， 主要呈現出聯合體中標項目多，非聯合體中標項目少，國有企業中標多，民營企業中標少，建設類企業中標多，運營類企業中標少，北京、天津企業中標多，其他地區企業中標少的基本特點。 針對以上特點進行分析并提出以下幾點建議。

（一）提升民營企業參與度，提振民營企業信心

現階段，PPP 項目民營資本占比較低， 不能更好地發揮社會資本高效運營的優勢，主要原因有兩點：一是民營企業相對于國有企業而言，相對規模較小，融資能力差，很難滿足PPP 項目的資金需求。 二是近幾年受突發應急事件等客觀因素影響，很多項目未達到預期收益，一定程度上降低了民營企業參與PPP 項目的積極性。

建議進一步加大支持民營企業的力度， 提升民營企業PPP 項目的參與度。 一是要全面優化營商環境， 保障PPP 項目資金運營穩定，提升政府履約能力，增強民營企業參與積極性。 二是利用比較優勢，支持國有企業與民營企業組成聯合體， 利用各自優勢開展合作， 補短板謀共贏，充分發揮國有企業的資金、融資能力、政商關系優勢，民營企業的運營水平、靈活度等優勢，深入挖掘使用者付費來源，持續降本增效。

（二）提升項目運營質量

目前，PPP 項目普遍存在“重建設、輕運營”的現象。一是偏離PPP 的初衷， 更重視其融資屬性而不是核心的運營， 因此融資能力強的大型建設類企業在投標項目時具有更強的競爭力，相對限制了“強運營，弱建設”企業的參與。 二是中標社會資本中建設類企業較多，雖然這類企業越來越注重綜合能力的提升， 但也可能受限于自身管理或科研等能力的不足，影響項目運營質量。

為提升項目質量， 建議高度重視PPP 項目的運營屬性。 一是在項目前期規劃階段引入運營思維，提升后期運營工作效率。 二是在確定社會資本時，應全面評估社會資本在資金、建設、管理、專業技術等方面的綜合實力。 由于同一個社會資本難以兼顧各個方面， 可對不同專業領域的企業組成的聯合體給予一定支持， 為項目高質量運行奠定堅實基礎。

（三）拓寬社會資本來源

天津PPP 項目的中標社會資本大部分來源于天津本地、北京和周邊省市，主要還是地域原因，本地企業較為了解本地情況，在政策等方面也具有優勢，北京與天津距離近，交通便利成本低，且是大型央企所在地，因此形成了現有格局。 但同時，環境一致也會帶來一定的局限性，從經濟發展的角度來說， 應積極引入外地企業成為社會資本，可與北京或本地企業組成聯合體作為引入的途徑，豐富建設運營經驗，提升項目運行質量，為天津基礎設施和公共服務供給質量的提升添磚加瓦。