晚清新式官報發行費用的變遷

程河清

【摘要】基于新史料的發現，文章探討了晚清新式官報的發行費用變遷及其背后復雜的權力關系。創辦初期，新式官報享有發行免郵優待，官方郵政也因此得以推廣。執行了長達四年的免郵政策后，因經費浩繁，難以支撐，新式官報的發行費用由免費調整為收費七成。其后，中央政府創辦了《政治官報》《內閣官報》，報費金額隨著清廷態度而松動，中央官報再一次享受了部分免郵政策。新式官報發行費用從無到有的反復改變表明，報刊活動不僅事關媒介自身，而且往往處于動態平衡的權力關系中，應將其置于經濟、政治、外交等多因素環環相扣的整體網絡中加以審視。

【關鍵詞】新式官報 報紙發行 郵費

【中圖分類號】G230 【文獻標識碼】Ａ 【文章編號】1003-6687（2024）2-081-06

【DOI】 10.13786/j.cnki.cn14-1066/g2.2024.2.012

近代報刊的發行流通，向來是報刊史、郵政史、發行史的研究重點，既有研究從不同角度展現了發行之于近代報刊發展的意義。武志勇指出，清政府開辦國家郵政后，郵政區域的擴大及郵政網點的布設，為郵政經營和促進報刊發行奠定了基礎。[1]張天星認為，近代化郵政推動了報刊發行業務，引領一個開放的文學公共空間開始建立起來。[2]杜愷健表示，《申報》《上海新報》在印刷發行上的區別，意味著報紙在物質上開始深度嵌入中國社會。[3]上述研究對于理解報刊發行具有重要啟發，但這些論述或關注郵政事業對報刊的整體影響，或關注報紙在技術層面形塑的印刷與發行網絡，而較少從官方的視角來討論報刊發行，尤其是官方報紙的運行過程及統治者內部對于報刊發行的態度、決策等。

目前，與報刊發行相關的研究可在史料和視角兩方面繼續拓展。第一，前述研究運用的史料以報刊為主，較少涉及檔案資料，導致研究者未能透徹理解報刊發行問題。晚清官方郵政由海關控制，海關稅務司須撰寫、上報表格，因此留下了大量與報刊發行相關的檔案。這些史料揭示了彼時官方發行機構是如何考量、決定報紙價格與發行成本的，為理解報刊活動提供了新的洞見。第二，前述研究忽略了近代報刊發行與海關制度之間千絲萬縷的聯系，以及海關內部洋員與清廷間復雜的權力制衡。海關統領了近代中國很長一段時間的郵政權，但總理衙門對于海關的較大事項保留著最終審核權。這種權力分野的獨特格局，使得報刊發行不僅涉及物質層面的運輸，更夾雜了華洋關系的多重介入。此外，官方郵政興起后，盈利成為報刊發行必須考慮的一項重要問題，經濟關系與政治關系糾纏起來。

因此，本文試圖在新史料、新視角的基礎上，重新審視近代官方報刊發行圖景，以晚清新式官報發行費用的變遷為重點，揭示其背后的政治、經濟考量。如官方、民間報刊如何考慮報刊發行問題？官方發行機構能在郵費上提供何種優惠？政治上受限于清廷的總稅務司署，如何在權力與經濟間平衡報刊發行？研究這些問題有助于跳出報刊本身，從發行角度思考近代報刊史，尤其是不同行事主體對報刊施加的影響，進而以關系作為標尺，理解報刊史背后的復雜性。

一、新聞紙與官方郵政的早期合作

19世紀60年代前后，新聞紙主要依托民信局、客郵和大清郵政發行，民信局、客郵由民間和外國承辦，大清郵政為官方主導的報刊發行系統。近代新聞紙與官方郵政的合作可追溯到海關試辦郵政時期，但官方郵政因價格較高無法廣泛推行，難以與民信局競爭。

1. 新聞紙與官方發行渠道的首次合作

1866年開始，總理衙門同意由海關試辦郵政，總稅務司署設立郵務辦事處辦理郵遞事務，官方郵政從此與近代報刊產生聯系。總稅務司署是統轄中國近代海關的領導機構，管理海關征稅、海務、檢疫等事項。總理衙門頒布新規后，各地海關統歸總稅務司署負責。[4]一年后，海關總稅務司赫德發布了郵政通告，規定“新聞紙每件收銀兩分”。[5]

1896年，清廷批準海關開辦國家郵政，總稅務司兼任總郵政司，成立大清郵政官局，官方發行渠道正式開通。該局公布了郵寄章程和各類印刷物的收寄件情況。中國境內，新聞紙與書籍、明信片一樣，均按照第二資類按件收費，無口岸、內地、水路、旱路之分，[6]（328-329）中文每張收洋銀一分、洋文收洋銀兩分。[7]

外文報紙最先與官方郵政建立合作關系，主要在當時海關發達的天津。據津海關代理稅務司安格聯統計，1896年通過津海關郵局投送的本埠報紙有：天津報館發行的大部分《快報》，按專門安排每年固定收報館投送費75元；每周出版一期的《京津時報》，郵件每天投送三次。[8]（327）

2. 商業報刊與官方郵政展開部分合作

盡管官方郵政在開辦之初已承辦新聞紙寄遞業務，但報館仍選擇與民信局、客郵合作，原因在于二者郵費便宜且發行迅速。海關調查報告書指出，官辦郵政出現后，“民信局仍繼續擔負報紙發行的職務，并且以接受訂單，發送報紙，征收訂戶作為其正式工作的一部分”。[8]（79）

非官方郵政在價格和效率上占據優勢，被彼時報館廣為沿用。以上海地區為例，五口通商后，各民信局爭設總局于此，還有英國、德國、法國、俄國，美國、日本的郵局。這些民信局、客郵大多提供寄遞新聞紙業務。價格上，非官方郵政較為低廉。1899年，在天津郵局郵寄重11磅的包裹需付郵費1.10元，而在德國郵局郵寄同樣的包裹則只需付四角錢。[9]效率上，非官方郵政較為迅速。時人曾比較了官方郵局與民信局的效率，稱“收下之郵件送交郵局者，未能如全泰盛之迅速”。[10]因此，各大商業報刊很少使用官方發行機構運送報紙。盡管《申報》1897年宣布與大清郵政局合作，[11]但主要還是依靠民信局運報。

19世紀中后期，新聞紙已借助官方發行渠道進行傳播，雙方開展部分合作。盡管官郵在價格與效率方面略遜于民信局與客郵，未能廣泛走進中國報刊市場，但政府力量一經介入，便為后來新式官報的大規模發行埋下了伏筆。

二、新式官報興起與發行優惠政策

清末新政后，各地政府、官員積極籌辦地方官報，作為政治宣傳的重要途徑。官報局與官方郵局的官員有意開展合作，實行官報免郵政策，希望既能大規模發行官報，也能引起社會各界對官郵的重視。與此同時，民間報刊也享受了一些郵費優惠政策，推動了報紙廣泛覆蓋和高效傳播。

1. 新式官報的發行優惠政策

新式官報與大清郵政的合作，始于《北洋官報》。一方面，官報的主事官員希望通過郵政確保報刊發行效率；另一方面，郵政領導者意在借此推動官方郵政在當地發展。1903年，北洋官報局與天津郵政正式簽署互惠協議，申明郵政局免費承寄官報局各報，郵政局如在官報內登各項告白、示諭，官報局亦不收費。[12]同年4月，各地郵政局紛紛接到免費接受和分發《北洋官報》的指示。[13]（53-54）

官報局與郵政局展開合作后，官員們高度重視報刊運輸一事，尤其是《北洋官報》的主辦者袁世凱，其希望借助郵政資源在全國范圍內大規模、高效率地發行官報。1903年6月2日，袁世凱致函總稅務司赫德，先表揚了郵政在報刊發行方面的功績，稱《北洋官報》能在各省逐漸流通，尤其是山東、四川、湖南三省發行近兩千份，“全賴郵遞迅速”。[14]隨后，其又在函電中指出，四川地區所訂《北洋官報》屢有遲誤，希望赫德整頓郵務，讓各省郵政局接到官報后盡快運送，不再延誤。[14]由此可見，主辦者對郵政發行官報有很高的期待和要求。

對大清郵政主政者赫德而言，與地方官員建立良好的關系是其行事根基，他必須謹慎妥善處理官報發行的諸多事項，并根據官員要求及時改進。四天后，赫德回復袁世凱，指出官報遺漏與郵政局無關，而是取決于交通因素。首先，交通方式決定了報刊運輸效率。使用輪船運輸的沿海沿江、通商口岸之地，向來未聞郵局寄件遲延遺失。內地水路采用民船，陸路則由本地轉寄，這導致其效率和寄件數遠遠低于輪船輪車。其次，交通水平決定了報刊運輸效率。郵局發件時區分寄遞件輕重緩急，新聞紙三日一發，包裹五日一發，無輪船、鐵路之地無法照此辦理，因而各地發報效率不一。[14]在澄清郵政與官報遺失無關后，為表明合作態度，赫德隨即發布了總稅務通令，申明《北洋官報》的重要性，要求特別注意報紙的延誤和損失。[15]

免郵政策并不是大清郵政提供的“免費午餐”，他們希望憑借運輸官報，讓地方政府、官員認識到維護、推廣官辦郵政的重要性。在致外務部的呈文中，赫德提出借派送官報之機，改變中國人對官辦郵政的看法。各地雖奉旨推廣郵政，但民間、官員亦多視為“外人之舉，非中國之事”，這些都阻塞了郵務發展，大清郵政意在通過與官報合作讓民眾對其重新認識。[16]（526）在給袁世凱的回函中，赫德進一步指出，正因官場不重視郵政發展，民間百姓多加阻撓，導致其發展緩慢，困難重重。[15]

因《北洋官報》領銜，其他官報皆得到免郵優待。1904年，稅務司雷樂石下令，《南洋官報》與《北洋官報》享同等待遇。[13]（59）此后，新創辦的官報接連向讀者承諾免郵，各省各埠郵政總局和分局均代派官報。[17]直到1907年，大清郵政一直采取官報免郵政策，既推動了新式官報在全國范圍內的覆蓋，也促進了官郵發展，如1907年郵政事務情形總論所言，“不但局數增多，即所有郵務亦均較往年暢旺”。[6]（601）

2. 民間報刊的郵費優惠政策

除了新式官報，民間報刊亦享受了官郵的郵費優惠政策，由此推動了近代報刊發行效率的提高與覆蓋范圍的擴大。首先，1902年，總稅務司赫德頒布了酌減郵稅新規，稱“各口岸……其他各地刷印書籍報紙之類，亦一律減收”，一定程度上減輕了各報館的經濟壓力。[18]

1905年4月，郵政總局再次頒布規定，規范了不同種類寄件的標準，予以運費優惠，促進了報刊發行與郵政事業的雙向發展。該規定將新聞紙分為第一類新聞紙類（平常）、第二類新聞紙類（立券）、第三類新聞紙類（總包）三類管理。第一類新聞紙，即單次郵寄的平常新聞紙。第二類新聞紙，每次交寄在500份以上，對其加蓋“立券郵資”戳記，按總稱重量計費，每月總結總付。第三類新聞紙，每捆交寄50份以上，按總重量記賬納費。[19]價格方面，立券新聞紙享有折扣優惠，總包新聞紙按照每張兩文結算，辦理簡易，各報館“無不樂從”。[6]（546）大清郵政將各印刷件予以區分并重新核定書籍和報刊的寄費標準后，“報館遂無不掛號”，[6]（546）推動了報刊發行業務的發展。同月，《申報》《新聞報》《時報》《同文滬報》《中外日報》等上海本地報紙與郵局簽訂協議，作為總包新聞紙寄遞。[20]通過立券、總包的形式，郵局降低了運費，業務逐年遞增。《光緒三十一年大清郵政事務通報》稱，“是年郵務情形，確有興旺之據”，原因與“改訂寄費所關匪淺”。[6]（535-536）岳州處郵局1909年的資料顯示，“《時報》《神州日報》《中外日報》《申報》被上海郵政局作為總包新聞紙傳送至常德”，[21]可見報紙的發行范圍深入腹地。

新政前后，新式官報與民間報刊在不同程度上都享受了官方郵政帶來的郵費優惠政策，減少了報刊發行成本，提升了發行效率，擴大了發行區域范圍。當然，大清郵政憑此優惠之機，得到了地方政府的支持，逐步在報刊市場上占據領先地位。

三、報刊發行成本與官報郵費優惠政策的收回

盡管優惠政策推動了新式官報的發展，但給官方發行機構帶來了人力、物力損耗，形成一項巨大的額外支出，甚至阻礙了郵政事業的發展。基于成本考慮，與稅務處商量并得到同意后，大清郵政收回了官報優惠政策，改為收費七成。

1. 官報發行帶來的成本消耗

從成本的角度考慮，官報免郵政策消耗了大量財力，或會拖垮正處于發展階段的郵政事業，不是長久之計。郵政總局曾專門分析官報免郵政策的影響，稱這一優惠“正在構成郵政困難，且愈發強烈”。[22]

新式官報的發行需要郵政局不斷投入人力，帶來了成本消耗。據南京郵局呈報，《南洋官報》改版為日報后，發行量大增。南京郵局每日寄遞《南洋官報》的總重約為90磅，報紙除在江蘇境內發行，還分發至安徽各府州，數量龐大，帶來了諸多困難。首先，當冬天水運停止時，郵局需要增加差夫，保障報紙發行。其次，差夫在運報過程中，可能面臨被盜竊的風險。郵局官員了解到，新式官報不關注世界大事，致使讀者寥寥，其認為，這樣一份無人閱看的刊物不值得花費人力物力，免郵之舉嚴重阻礙了郵政發展。[22]

總體來看，新式官報大部分是日刊，兼有旬刊，每月發行量高達二十多萬份，這意味著該地郵政局至少要處理8 000多磅的郵件（見表1），成本消耗較大。各地郵局陸續反饋后，總稅務司署開始重視官報發行的成本消耗，要求下屬及時計算，定期匯報。1905年11月3日，郵政總辦帛黎致函金陵關稅務司柯爾樂，要求其盡快計算郵政總局在運輸《南洋官報》過程中投入的時間和物力，[23]可見高級官員已意識到這項免費服務產生的巨大損耗。21天后，柯爾樂回復指出：南京郵政局配備了一名漢文供事、五名送報差夫、一名差童，每天工作三小時，專為《南洋官報》發行。[24]

2. 取消官報免郵待遇

隨著官報發行網絡的不斷擴大，報紙數量逐年增加，各地郵政官員已意識到了免郵的嚴重性。郵政司托福森曾費盡筆墨計算了《政治官報》的運輸成本，奉勸高層官員停止免郵政策。他在信中提醒郵政總局，應注意為了免郵而開展的工作，以及相關開支和損失，并細數了該政策的隱患。第一，由于《政治官報》經常控訴報紙遭到延遲遺漏，所以各郵局不得不保存北京和其他目的地所有辦事處收發、重量、包裹、副本和地址的記錄。該報每天發行量達7 500份，給各地郵局帶來了大量文書工作。第二，在山西、甘肅兩地，郵局每天須運輸20捆報紙，約30磅重。為傳遞這些官報，郵局不得不添加更多的人手。第三，如果出于中國政府的利益提供免郵優惠，那么情有可原。但在他看來，免郵實為讀者提供便利，而不是為中國政府服務，郵政總局不值得為讀者每年支出6 000美元。[26]

出于經濟考量，郵政部門的高層官員最終與稅務處協商，停止了免郵政策。1906年12月，赫德致稅務處的函件中稱《北洋官報》《南洋官報》《商務官報》等成立之初，享受免郵待遇。因此項支出經費浩繁，難以支撐，希望改免費之法，暫將官報按照立券郵件辦法核定額費。稅務處同意了此提議，并規定新式官報均按照立券郵件處理，以三年為期。[27]1907年1月12日，官報免郵待遇正式取消，改為收費七成。新通令規定，1907年2月3日起，《北洋官報》《南洋官報》《商務官報》不再免郵，須按規定支付全額郵費的十分之七，其他官報與之一樣。這些郵費按季度支付，視情況每三年修訂一次。

由于報刊發行產生了巨大消耗，堅持近四年后，新式官報的免郵優惠政策最終取消。可以看到，作為一項營利性事業，不論面對官報還是民間報刊，官方發行機構最先考慮的是成本損耗。如1910年前后，大清郵政因《申報》“添加紙張，分量過重”，向其增加郵費。[28]可見，當既有資源無法支撐下去時，免郵政策只能全面取消。

四、政治因素影響下中央級官報的特殊優待

盡管經濟因素是影響報刊發行的重要動因，但政治影響有時凌駕于經營成本之上，《政治官報》《內閣官報》的部分免郵政策即為例證。根據1907年稅務處新規，大部分新式官報已無法免郵。然而，中央政府創辦的官報卻打破規章，獲得了部分免郵優待，海關總稅務司署不得不在與清廷的交涉中讓步。

1.《政治官報》從免郵到收費之變遷

1907年，中央政府籌辦的《政治官報》正式出版，作為歷史上第一份由中樞部門主辦且公開發行的新式官報，標志性意義顯著。圍繞《政治官報》是否收費，稅務處、憲政館、總稅務司三方曾多番周旋，最后以各自讓步告終，決定為通鐵路處發行的官報免郵。1907年9月18日，稅務處致函總稅務司，希望能免收《政治官報》郵費。六日后，總稅務司回復，擬于輪船火車通處，每張報紙取費二文；非輪船火車通處，取費七成，試辦一年再議。[29]九天后，憲政館再次致函總稅務司，希望考慮《政治官報》作為中國政治機關報的特殊性，免其郵費。[30]同年10月，稅務處再次提議，《政治官報》于輪路通處發行時免郵費，非通處收費二文。最后，總稅務司同意暫照稅務處所擬辦法先行試辦一年。由此次交鋒可見，盡管地方官報已全部收取郵費，但總稅務司署迫于政治壓力，為中央政府創辦的《政治官報》在發行費用上“開了綠燈”。

兩年后，郵政總辦帛黎宣布，因《政治官報》每月寄遞二十余萬件，數量龐大，如果繼續免費，會令其他官報滋生借口。因此，將該報與其他官報一律辦理，以昭平允。[31]稅務處遂默許此事，同意所有官報收費七成。[32]

2.《內閣官報》的部分免郵政策

當《政治官報》改為《內閣官報》后，情形再次發生改變，大清郵政又一次對其施行優惠。1911年，清廷頒布內閣官制，改《政治官報》為《內閣官報》，規定該報是“公布法律命令之機關”，[33]報紙開始具備行政屬性，外報因此稱其為“政府喉舌”。[34]

《內閣官報》創辦后，清廷要求大清郵政將寄往各地將軍、都統、守護大臣、辦事大臣、參贊、邊務大臣、總督、巡撫、印鑄局的官報免郵。[35]大清郵政隨即照辦，并根據清政府指令，一些寄給各省級官方機構的《內閣官報》必須支付郵資。郵務總辦德發祿讓郵政司申瑪思格外注意，稱只有在《內閣官報》單獨包裝并親自發送給一省最高官員時，才能免費發送交付。[36]

《政治官報》與《內閣官報》郵費的反復變遷，說明成本固然是報刊發行的重要考量，但政治關系仍是一個不可小覷的因素。作為外務部的下屬部門，海關總稅務司署依靠撥款生存，總稅務司署多次向外務部申請經費用以推廣郵政，所以必須聽命于清廷，為中央官報的發行提供便利。如1904年，赫德因入不敷出向外務部請求撥款，后獲每年撥款72萬兩發展郵政。[16]（525）他曾向各稅務司強調，他們都是中國政府的雇員。[37]

綜上所述，近代官報發行深受成本、政治雙重因素制約，既深受官方郵政利益最大化考量的影響，又受到清廷政治權力庇護。出于盈利需求，官報免郵政策無法一直延續，最終改為收費七成，以維持郵局正常運轉。但鑒于總稅務司署與清廷的權屬關系，前者在郵費方面向后者做出讓步，給予中央官報部分免郵待遇。

結語

新式官報的發行看似是政策制定與交通運輸相結合的簡單議題，實則頗為獨特復雜。不同于商業報刊以經濟利益為考量的發行模式，官方報紙的發行流通交織著政治、經濟、對外關系等多重因素，這一點在新聞史上多被忽視。

郵費的反復變化表明，新式官報發行不僅關系運輸成本等經濟問題，而且被連帶置于更深層次的權力網絡之中。從經濟成本的角度來看，由于官報的政治特殊性，發行機構必須與之合作，給予郵費優惠，但郵政必須考慮營運成本，無法為官報持續免郵。這種矛盾一直貫穿報刊發行始終，并以報刊、郵局、政府等主管部門互相讓步而告終。從政治關系的角度看，來自清廷的政治權力有時具有壓倒性力量，可用行政手段干預報刊發行，形成一些非經濟性的制度化因素。

溝口雄三曾指出，“對中國，整體不應理解為國家、社會等，而應理解為關系的拓展”，[38]這一觀點在官方報刊發行活動中再次得到驗證。以發行視角重新審視近代中國報刊變遷，不難發現，其本質上是在與各方勢力的協調斡旋中曲折前行，時常要面對政治與經濟力量的雙重夾擊。

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The Changes of Issuing Cost for New Style Official Newspaper in Late Qing Dynasty： Based on Customs and Postal Archives

CHENG He-qing（College of Media and Art， Nanjing University of Post and Telecommunications， Nanjing 210023， China）

Abstract： Based on the new historical data， this paper discusses the changes of the issuing cost of the new style official newspaper in the late Qing Dynasty and the complicated power interaction relationship behind it. In the early days， because the Imperial Post Office expected to use the official power to promote and establish a good relationship with the upper echelons of the Qing court， the new style official newspaper enjoyed the preferential treatment of free mail. After four years of free mail policy， Imperial Post Office ended this preferential policy and changed it to a 70 percent fee due to the high cost. However， when the central government founded the Cheng Chin Kuan Pao and the Nei Ko Kuan Pao， the charging policy was loosened again with the changing attitude of the Qing government， and some postal exemption policies were provided for the central official newspaper. The publishing activities of newspapers are not only related to the media itself， but also are often in the dynamic balance of power relations， which should be examined in the whole network of economic， political， diplomatic and other interlocking factors.

Keywords： the new style official newspaper; newspaper issuing; postage

（責任編輯：介子平）

基金項目：國家社會科學基金重大項目“中國近代郵政史料整理與研究”（21&ZD229）

作者信息：程河清（1993— ），女，安徽合肥人，博士，南京郵電大學傳媒與藝術學院講師，主要研究方向：中國新聞傳播史。