生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)模式（EOD）項(xiàng)目的法律合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)分析

熊瑩 王仕超

摘?要：生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)模式（EOD）是“綠水青山就是金山銀山”轉(zhuǎn)化在項(xiàng)目運(yùn)作層面的具體應(yīng)用，融資方式、運(yùn)作模式、風(fēng)險(xiǎn)控制是?EOD?項(xiàng)目實(shí)踐過(guò)程中的關(guān)鍵問(wèn)題。通過(guò)對(duì)EOD模式的重要意義、核心內(nèi)涵剖析以及法律政策的梳理，結(jié)合EOD項(xiàng)目投融資模式和項(xiàng)目合規(guī)推進(jìn)全流程的法律解析，為EOD?模式項(xiàng)目的合規(guī)落地和推廣實(shí)踐提供借鑒參考。

關(guān)鍵詞：EOD；法律合規(guī)；風(fēng)險(xiǎn)分析

中圖分類(lèi)號(hào)：D9?????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.06.061

生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)模式（Eco-environment-oriented?Development，簡(jiǎn)稱(chēng)“EOD模式”）是以創(chuàng)新項(xiàng)目組織的方式將生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理融合運(yùn)用的模式。該模式以地方特色產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)為基礎(chǔ)，依托區(qū)域生態(tài)優(yōu)勢(shì)綜合開(kāi)發(fā)，統(tǒng)籌推進(jìn)一體化實(shí)施建設(shè)，采取組合開(kāi)發(fā)、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)和產(chǎn)業(yè)延伸鏈等方式，驅(qū)動(dòng)公益性較強(qiáng)但收益性較差的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與收益較好的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行融合，促進(jìn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的良性互動(dòng)，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)可持續(xù)發(fā)展，體現(xiàn)了綠色、低碳、循環(huán)、可持續(xù)發(fā)展的理念。

自EOD在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展試點(diǎn)建設(shè)以來(lái)，各地結(jié)合其特色、政企合作、多管齊下，在政策措施、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、生態(tài)建設(shè)等方面進(jìn)行了創(chuàng)新探索。但整個(gè)EOD項(xiàng)目涉及關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、商業(yè)建設(shè)、法律政策等風(fēng)險(xiǎn)控制問(wèn)題。由于我國(guó)尚未出臺(tái)關(guān)于EOD模式的法律或行政法規(guī)，現(xiàn)主要以各部門(mén)發(fā)文散見(jiàn)于其他文件之中，體系性和連貫性弱，對(duì)項(xiàng)目操作的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期性較低。本文通過(guò)對(duì)EOD模式的意義和內(nèi)涵、政策的分析梳理，結(jié)合EOD項(xiàng)目投融資模式和項(xiàng)目推進(jìn)全流程涉及的法律解析，致力為EOD項(xiàng)目提供全面的法律政策合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的分析和參考。

1?實(shí)施EOD模式的重要意義

1.1?EOD模式實(shí)施背景

隨著環(huán)境污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的深入開(kāi)展，對(duì)生態(tài)環(huán)境治理的資金需求越來(lái)越大，而資金投入是深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要基礎(chǔ)性保障。據(jù)測(cè)算，“十四五”環(huán)保投資需求約為6.8～8萬(wàn)億元，在中央財(cái)政投入有限、地方財(cái)政投入壓力大的情況下，公益類(lèi)生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目面臨總體投入不足、投融資渠道不暢、自我造血功能有限、可持續(xù)發(fā)展能力弱等問(wèn)題。同時(shí)，生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目具有較強(qiáng)的外部經(jīng)濟(jì)性，生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化機(jī)制不健全，生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)易割裂。EOD模式可為地方政府拓寬生態(tài)環(huán)保重大項(xiàng)目投融資渠道，解決公益性生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目資金短缺的難題，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理與相關(guān)產(chǎn)業(yè)的有益結(jié)合，促使生態(tài)環(huán)境治理外部經(jīng)濟(jì)性的內(nèi)部化，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的雙贏局面。

1.2?EOD模式的重要意義

（1）保護(hù)與發(fā)展融合共生的創(chuàng)新實(shí)踐。EOD模式是通過(guò)統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、區(qū)域開(kāi)發(fā)與持續(xù)運(yùn)營(yíng)、投融資與項(xiàng)目實(shí)施等，在項(xiàng)目組織實(shí)施模式上進(jìn)行摸索和創(chuàng)新，以生態(tài)環(huán)境治理提升產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)價(jià)值，以產(chǎn)業(yè)收益反哺生態(tài)環(huán)境治理，建立生態(tài)保護(hù)與開(kāi)發(fā)之間的平衡點(diǎn)。

（2）生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值化的有效路徑。通過(guò)開(kāi)展生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目，可以改善生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量，提升環(huán)境發(fā)展的品質(zhì)，促進(jìn)生態(tài)優(yōu)勢(shì)向產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)的增值效應(yīng)。

（3）加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境治理和項(xiàng)目投融資的節(jié)能增效融合。推動(dòng)生態(tài)環(huán)境治理由公益性項(xiàng)目轉(zhuǎn)化為具有開(kāi)發(fā)價(jià)值的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，以便為社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)提供參與生態(tài)環(huán)境治理的機(jī)會(huì)，從而實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境治理的綜合投入和多元參與的目標(biāo)。

2?EOD模式的內(nèi)涵

2.1?EOD模式的基本涵義

EOD模式是以地方特色產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)為支撐，融合環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)的一種環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)發(fā)展新模式。為實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目整體的經(jīng)濟(jì)效益與資金支持的平衡，通過(guò)積極推行區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，在生態(tài)環(huán)境治理方面采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)和組合開(kāi)發(fā)等創(chuàng)新方式，促使收益相對(duì)較低的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與回報(bào)較高的相關(guān)產(chǎn)業(yè)有效結(jié)合。

2.2?EOD模式的核心內(nèi)涵

2.2.1?生態(tài)可持續(xù)發(fā)展為基礎(chǔ)

項(xiàng)目謀劃期要識(shí)別緊迫性強(qiáng)、生態(tài)環(huán)境效益高的生態(tài)環(huán)境治理及其關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目；其次，整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施完之后，要確保生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善和持續(xù)向好。EOD模式可有效解決地方發(fā)展的痛點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)、政府減壓、企業(yè)獲利的共贏目標(biāo)，為各方主體積極參與提供動(dòng)力。

2.2.2?投資增值反映

EOD項(xiàng)目邊界范圍清晰，減少政府資金投入，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目整體收益與成本平衡，在項(xiàng)目層面實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)對(duì)生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目的投入反映。

2.2.3?一體化實(shí)施

從生態(tài)環(huán)境治理和產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)的整體性出發(fā)，將生態(tài)環(huán)境治理作為整體項(xiàng)目投入要素一體化推進(jìn)，由一個(gè)市場(chǎng)主體來(lái)統(tǒng)籌實(shí)施，建設(shè)運(yùn)維一體化實(shí)施體系。

2.2.4?產(chǎn)業(yè)深度融合

推進(jìn)公益性生態(tài)環(huán)境治理與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目有效深度融合，相互促進(jìn)，相互增值，既注重長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，又轉(zhuǎn)化短期效益。

3?推動(dòng)EOD模式的法律政策依據(jù)

中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2015〕12號(hào)）和《生態(tài)文明體制改革總體方案》（中發(fā)〔2015〕25號(hào)），為我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)設(shè)立了明確的目標(biāo)，推動(dòng)了現(xiàn)代環(huán)境治理體系的建立。文件要求，到2020年我國(guó)在資源節(jié)約和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)方面應(yīng)取得巨大進(jìn)展，基本完成主體功能區(qū)建立和布局，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效益得到顯著提高。生態(tài)文明主流價(jià)值觀普及到全社會(huì)，生態(tài)文明建設(shè)水平適應(yīng)實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)的目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)了資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)的重要性。同時(shí)，建立起八項(xiàng)制度構(gòu)成的清晰的生態(tài)文明制度體系，包括自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度、空間規(guī)劃體系、資源總量管理和全面節(jié)約制度、資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度、環(huán)境治理體系、環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)市場(chǎng)體系、生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制度。促進(jìn)生態(tài)文明領(lǐng)域國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，努力朝著社會(huì)主義生態(tài)文明的新時(shí)代邁進(jìn)。

生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域進(jìn)一步深化“放管服”改革，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（環(huán)規(guī)財(cái)〔2018〕86號(hào)），指出為進(jìn)一步深化生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域“放管服”改革，協(xié)同推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)，不斷滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，生態(tài)環(huán)境部從五大方面十七點(diǎn)內(nèi)容提出具體指導(dǎo)意見(jiàn)，并在第十三點(diǎn)“推進(jìn)環(huán)境治理模式創(chuàng)新，提升環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展效果”首次提出EOD模式。自此，以生態(tài)環(huán)境部為主導(dǎo)的國(guó)務(wù)院各部門(mén)為促進(jìn)國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)及EOD模式發(fā)展陸續(xù)發(fā)布部門(mén)規(guī)范性文件。

生態(tài)環(huán)境部辦公廳、發(fā)展改革委辦公廳、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行辦公廳發(fā)布《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》（環(huán)辦科財(cái)函〔2020〕489號(hào)），正式了提出EOD模式的概念，并列明試點(diǎn)項(xiàng)目的相關(guān)要求和開(kāi)展程序。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部辦公廳、發(fā)展改革委辦公廳、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行辦公廳發(fā)布二批EOD模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知和生態(tài)環(huán)境部辦公廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)<生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)入庫(kù)指南（試行）>的通知》（環(huán)辦科財(cái)〔2022〕6號(hào)）的要求，EOD項(xiàng)目遵循“一項(xiàng)發(fā)展，一項(xiàng)申報(bào)”的原則，以積極的態(tài)度引導(dǎo)金融資金投入，加強(qiáng)金融對(duì)全面推進(jìn)污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的精準(zhǔn)支持，推動(dòng)策劃適宜金融支持的重大生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目，建立儲(chǔ)備庫(kù)，為生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目提供保障。

4?EOD項(xiàng)目投融資法律法規(guī)要點(diǎn)

4.1?EOD的投融資模式

《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見(jiàn)》第十六條明確提出金融扶持是鼓勵(lì)社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的重要政策之一。政府將支持金融機(jī)構(gòu)參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目，拓寬投融資渠道，提供中長(zhǎng)期資金支持。同時(shí)，將加大對(duì)生態(tài)保護(hù)修復(fù)的投資力度，推動(dòng)綠色基金、綠色債券、綠色信貸、綠色保險(xiǎn)等的發(fā)展。此外，還將支持企業(yè)發(fā)行綠色債券和綠色資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，以及推進(jìn)森林保險(xiǎn)和草原保險(xiǎn)試點(diǎn)。生態(tài)環(huán)境部辦公廳、發(fā)展改革委辦公廳、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行辦公廳《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》提到了探索多種投融資模式推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理的重要性，應(yīng)探索多種投融資模式，推動(dòng)多元化生態(tài)環(huán)境治理投融資機(jī)制的建立，具體包括政府債券、政府投資基金、PPP合作、投資運(yùn)營(yíng)公司、開(kāi)發(fā)性金融和環(huán)保貸等。為更好地推進(jìn)EOD項(xiàng)目，可以嘗試多元化投融資機(jī)制，例如，建立綠色基金，發(fā)行綠色債券，提供綠色信貸，推廣綠色保險(xiǎn)，以及開(kāi)發(fā)綠色資產(chǎn)證券化產(chǎn)品等。此外，政府也可以發(fā)行政府債券，成立投資基金，與社會(huì)資本合作（PPP模式），還可以組建投資運(yùn)營(yíng)公司等方式來(lái)支持生態(tài)環(huán)境治理，并提高資金的使用效率。

與其他開(kāi)發(fā)模式相比，EOD模式是開(kāi)發(fā)模式設(shè)計(jì)的一種價(jià)值導(dǎo)向，是傳統(tǒng)開(kāi)發(fā)模式的單一或綜合運(yùn)用，其核心要義是融合發(fā)展。故該模式運(yùn)用既要合規(guī)用好融資手段，又要克服其存在的運(yùn)營(yíng)和法律風(fēng)險(xiǎn)。

4.2?目前主流投融資模式的重點(diǎn)法律問(wèn)題

4.2.1?“PPP+EOD”模式

典型項(xiàng)目為“山東省棗莊市鳳凰綠道片區(qū)生態(tài)綜合治理提升（一期）PPP項(xiàng)目”。該模式有助于拓寬政府投資項(xiàng)目建設(shè)資金來(lái)源，引導(dǎo)社會(huì)資本積極參與生態(tài)綜合治理項(xiàng)目，有效發(fā)揮政府方與社會(huì)資本合作效能。但需嚴(yán)格按照財(cái)政部《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)金〔2019〕10號(hào)）、財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)<政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引>的通知》（財(cái)金〔2020〕13號(hào)）等規(guī)定規(guī)范程序及內(nèi)容，并做好項(xiàng)目績(jī)效考核，同時(shí)在PPP項(xiàng)目合同中就各方權(quán)責(zé)利、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、項(xiàng)目投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等內(nèi)容進(jìn)行約定，保證項(xiàng)目合法合規(guī)實(shí)施，有效助推區(qū)域生態(tài)治理能力。

4.2.2?“特許經(jīng)營(yíng)+EPC”模式

典型項(xiàng)目為“馬鞍山市向山地區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合治理EOD項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)者采購(gòu)”。該項(xiàng)目實(shí)施分為兩個(gè)階段，第一階段由政府通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性談判方式選定項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)者；第二階段由特許經(jīng)營(yíng)者以“EPC+產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入”方式通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)確定項(xiàng)目總承包單位。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式取得，且具體競(jìng)爭(zhēng)方式的選擇還應(yīng)符合《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》等相關(guān)規(guī)定。關(guān)于總承包單位的選定應(yīng)嚴(yán)格按照《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》等相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。本項(xiàng)目還涉及產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入，還需關(guān)注中標(biāo)人的產(chǎn)業(yè)服務(wù)能力，并簽署《項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)服務(wù)協(xié)議》就項(xiàng)目范圍內(nèi)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容、考核機(jī)制等內(nèi)容進(jìn)行約定。

4.2.3?“投資人+EPC”模式

典型項(xiàng)目為“云南滇中新區(qū)小哨國(guó)際新城水生態(tài)環(huán)境建設(shè)及綜合開(kāi)發(fā)利用EOD項(xiàng)目及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目”。本項(xiàng)目為EOD模式試點(diǎn)項(xiàng)目，試點(diǎn)實(shí)施單位為云南滇中新區(qū)管理委員會(huì)。該項(xiàng)目包括水生態(tài)環(huán)境治理工程、云藥產(chǎn)業(yè)園建設(shè)工程及4號(hào)路建設(shè)工程3個(gè)子項(xiàng)目，并將配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目包括2、3、5號(hào)路建設(shè)工程、縱一、縱二、縱三路北延長(zhǎng)線建設(shè)工程捆綁實(shí)施，是規(guī)范有序推進(jìn)EOD模式的探索。本項(xiàng)目采用“兩標(biāo)并一標(biāo)”的招標(biāo)方式，即招標(biāo)人公開(kāi)招標(biāo)方式招選符合要求的社會(huì)投資人，雙方優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，與中標(biāo)社會(huì)投資人以股權(quán)合作方式簽訂《投資合作協(xié)議》創(chuàng)設(shè)項(xiàng)目公司，社會(huì)投資人具備本項(xiàng)目相應(yīng)施工資質(zhì)時(shí)符合《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條；合作期滿(mǎn)后，項(xiàng)目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利等按法定程序及協(xié)議約定完好無(wú)償移交給當(dāng)?shù)卣蛘付C(jī)構(gòu)。

“投資人+EPC”模式的項(xiàng)目，投資人退出路徑的合法合規(guī)性是重要的法律要點(diǎn)，從主體性質(zhì)來(lái)看，如投資人為國(guó)有企業(yè)的，需滿(mǎn)足國(guó)資管理的相關(guān)法律規(guī)定，如《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》等；從退出方式來(lái)看，市場(chǎng)化退出方式不同，也應(yīng)滿(mǎn)足具體退出方式相關(guān)的法律規(guī)定等。同時(shí)，社會(huì)投資人股東的退出建議在《投資合作協(xié)議》“退出機(jī)制”條款中進(jìn)行明確約定。

4.2.4?“施工總承包（EPC）”模式

典型項(xiàng)目：巴中革命老區(qū)振興發(fā)展及巴河治理EOD項(xiàng)目（B包一期），此類(lèi)項(xiàng)目部分子項(xiàng)目采用“投資人+EPC+運(yùn)維”模式招標(biāo)；部分子項(xiàng)目采用“勘察-設(shè)計(jì)-施工總承包”模式招標(biāo)，該模式下各方法律關(guān)系清晰，業(yè)主與施工單位的責(zé)任分工明確，便于項(xiàng)目有序推進(jìn)。此類(lèi)采用不同模式結(jié)合的方式是對(duì)開(kāi)展EOD項(xiàng)目的有益探索，需要關(guān)注不同模式下各自涉及法律依據(jù)不同則法律風(fēng)險(xiǎn)控制需要分別進(jìn)行安排。

4.2.5?“BOT”運(yùn)作模式

典型項(xiàng)目：景洪市“瀾滄江、流沙河”流域城區(qū)段水生態(tài)修復(fù)及水生態(tài)旅游資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。該項(xiàng)目包括景洪市瀾滄江及流沙河流域城區(qū)段水生態(tài)修復(fù)與水生態(tài)旅游資源產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)兩部分，共計(jì)3個(gè)子項(xiàng)目，分別為流域水生態(tài)修復(fù)及景觀提升工程、片區(qū)雨污分流及污水提質(zhì)增效工程、景觀旅游觀光工程。按照“整體打包、分步推進(jìn)”的總體思路，采用“BOT”模式實(shí)施，其主要面臨法律法規(guī)調(diào)整的風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目融資法律風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目施工合同法律風(fēng)險(xiǎn)、合同認(rèn)定及合同效力風(fēng)險(xiǎn)等。BOT項(xiàng)目大部分資金都依靠銀行貸款、發(fā)行公司債券或商業(yè)票據(jù)等方式來(lái)籌集，融資額度較高以及其公司債券、商業(yè)票據(jù)約定的收益率要高于銀行貸款利率，這擴(kuò)大了項(xiàng)目公司的融資風(fēng)險(xiǎn)。

降低項(xiàng)目融資法律風(fēng)險(xiǎn)策略：項(xiàng)目的資本金、專(zhuān)項(xiàng)債（若有）、各級(jí)預(yù)算補(bǔ)助（若有）資金等以外的建設(shè)資金，由項(xiàng)目公司作為融資主體通過(guò)市場(chǎng)化方式向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行債務(wù)性融資。項(xiàng)目資本金到位后，若項(xiàng)目公司無(wú)法按照項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度獲得項(xiàng)目債務(wù)性融資，則中標(biāo)社會(huì)投資人有義務(wù)采取適當(dāng)方式協(xié)助項(xiàng)目公司籌措到相應(yīng)的建設(shè)資金，確保項(xiàng)目公司正常運(yùn)轉(zhuǎn)。中標(biāo)社會(huì)投資人應(yīng)采取合理措施降低融資成本，貸款利率應(yīng)控制在同期中國(guó)人民銀行及其授權(quán)機(jī)構(gòu)發(fā)布的5年期以上貸款市場(chǎng)報(bào)價(jià)利率（LPR）的120%（含）以?xún)?nèi)，超出（LPR）120%的利息費(fèi)用由中標(biāo)社會(huì)投資人承擔(dān)，節(jié)余部分由項(xiàng)目公司享有。

5?EOD項(xiàng)目推進(jìn)全流程需關(guān)注的法律問(wèn)題解析

5.1?EOD模式實(shí)施關(guān)鍵環(huán)節(jié)

從工作流程的角度而言，由于試點(diǎn)申報(bào)主體和實(shí)施主體為市級(jí)以下人民政府或園區(qū)管委會(huì)，即區(qū)、縣級(jí)人民政府、開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)、兵團(tuán)，鼓勵(lì)與項(xiàng)目承擔(dān)單位聯(lián)合申報(bào)，這就意味著區(qū)縣級(jí)人民政府在項(xiàng)目的識(shí)別、申報(bào)和實(shí)施過(guò)程中扮演著重要的角色，因此應(yīng)該站在全局的高度，積極發(fā)現(xiàn)和甄選可持續(xù)發(fā)展的項(xiàng)目，加強(qiáng)政策導(dǎo)向和法律合規(guī)的意識(shí)，確保項(xiàng)目的合理性、可行性與穩(wěn)定性。同時(shí)，縣級(jí)人民政府應(yīng)積極推動(dòng)科學(xué)決策、公眾參與和信息公開(kāi)，與項(xiàng)目承擔(dān)單位緊密合作，共同推動(dòng)項(xiàng)目的順利實(shí)施，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民群眾的福祉作出積極貢獻(xiàn)。

圖1?EOD模式實(shí)施關(guān)鍵環(huán)節(jié)

5.2?EOD項(xiàng)目全流程需要注意的法律合規(guī)問(wèn)題

5.2.1?堅(jiān)守一體化融合發(fā)展主旨，嚴(yán)把申報(bào)主體關(guān)

建議明確規(guī)定申報(bào)主體為區(qū)、縣級(jí)人民政府（或同級(jí)政府部門(mén)），或與符合產(chǎn)業(yè)要求的主體聯(lián)合申報(bào)。要避免上級(jí)政府過(guò)度干預(yù)、集中代為申報(bào)，也要防止不符合要求的主體私自申報(bào)，以免白白浪費(fèi)時(shí)間和資源，或者錯(cuò)過(guò)項(xiàng)目申報(bào)的時(shí)機(jī)。

在推行國(guó)家與地方雙軌并行的模式下，可以考慮將申報(bào)主體擴(kuò)大化為區(qū)縣級(jí)以上地方政府，并根據(jù)項(xiàng)目需求適度放寬融資規(guī)模。此外，在項(xiàng)目申報(bào)過(guò)程中，不得將企業(yè)列為EOD項(xiàng)目中生態(tài)環(huán)境治理的唯一責(zé)任主體，需要與申報(bào)和入庫(kù)同步推進(jìn)。

5.2.2?做好前置審批程序，嚴(yán)把立項(xiàng)批復(fù)關(guān)

根據(jù)《通知》和《編制大綱》，依托項(xiàng)目均須完成項(xiàng)目可研批復(fù)或備案等立項(xiàng)前期工作，并提交立項(xiàng)證明材料。依托項(xiàng)目已完工的，側(cè)重于EOD模式的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。考慮到申報(bào)期限一般不到3個(gè)月，因此試點(diǎn)項(xiàng)目申報(bào)前應(yīng)提前做好相關(guān)審批工作或準(zhǔn)備，確保申報(bào)前完成批復(fù)。除項(xiàng)目申報(bào)外，如項(xiàng)目涉及土地規(guī)劃，貸款審批，發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債等獨(dú)立事項(xiàng)，應(yīng)提前做好準(zhǔn)備，依法嚴(yán)格審查；如EOD項(xiàng)目依托于已入庫(kù)的PPP項(xiàng)目，需區(qū)分申報(bào)類(lèi)型，是實(shí)施EOD項(xiàng)目，還是對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行EOD總結(jié)；如EOD項(xiàng)目與其他發(fā)展模式綜合使用的，采取其他模式的部分需按照相關(guān)法律法規(guī)分別審批，需要按照EOD項(xiàng)目聯(lián)合審批的，須依照文件要求進(jìn)行審查，符合條件的擇優(yōu)批復(fù)，不符合條件的依法不予批復(fù)，或者指導(dǎo)整改后再批復(fù)。

5.2.3?認(rèn)真核算生態(tài)治理與反哺產(chǎn)業(yè)的環(huán)保投資收益比，嚴(yán)把資金來(lái)源關(guān)

EOD項(xiàng)目的核心要義是產(chǎn)業(yè)融合，用產(chǎn)業(yè)收益反哺生態(tài)治理投入。項(xiàng)目申報(bào)一定要對(duì)所涉產(chǎn)業(yè)算綜合賬，在項(xiàng)目切實(shí)可行的前提下確保符合反哺要求，達(dá)到減少政府投入的目標(biāo)。不符合該要求的則不能申報(bào)，或重新做好產(chǎn)業(yè)融合總賬核算后再申報(bào)。項(xiàng)目貸款應(yīng)符合國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的貸款要求，確保專(zhuān)款專(zhuān)用。

成本、收益核算時(shí)，需注意項(xiàng)目周期一般為15年，不應(yīng)將周期外的預(yù)期收益或成本損耗計(jì)入核算范圍。但根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施的階段性評(píng)估要求核算的除外。不得將項(xiàng)目關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)之外的成本、收益列入核算范圍，不得將稅收和土地出讓金等政府財(cái)政收入納入項(xiàng)目收益，但土地溢價(jià)收入屬于項(xiàng)目收益來(lái)源。

5.2.4?嚴(yán)格執(zhí)行招標(biāo)采購(gòu)程序，嚴(yán)把運(yùn)營(yíng)主體準(zhǔn)入關(guān)

在政府與承辦單位聯(lián)合申報(bào)時(shí)，對(duì)準(zhǔn)入企業(yè)要嚴(yán)格執(zhí)行招采程序，嚴(yán)格審查擬入圍公司的開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)水平、資金實(shí)力等，嚴(yán)禁非法采購(gòu)、使用不合格的公司參與EOD項(xiàng)目，杜絕違法轉(zhuǎn)包謀利行為。對(duì)擬入圍公司而言，應(yīng)在客觀評(píng)價(jià)公司綜合實(shí)力的基礎(chǔ)上，評(píng)估參與EOD項(xiàng)目的可行性，嚴(yán)格執(zhí)行招采法律，公平參與競(jìng)爭(zhēng)。具備生態(tài)環(huán)境治理或反哺產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)能力的公司，如以股權(quán)或債權(quán)投資模式與政府聯(lián)合參與EOD項(xiàng)目的，除履行招采程序外，還應(yīng)審查資金來(lái)源合法，生態(tài)治理項(xiàng)目與融合產(chǎn)業(yè)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)，不得通過(guò)關(guān)聯(lián)交易謀取非法利益，損害EOD項(xiàng)目的實(shí)施目標(biāo)。

5.2.5?建立標(biāo)準(zhǔn)化全流程管控體系，嚴(yán)把法律合規(guī)關(guān)

在綜合分析EOD項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程的起點(diǎn)、重點(diǎn)、難點(diǎn)、卡點(diǎn)、終點(diǎn)及其取得的階段性成果的基礎(chǔ)上，應(yīng)對(duì)申報(bào)、實(shí)施、監(jiān)督評(píng)估、反饋進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化全流程管理，規(guī)范建立EOD項(xiàng)目合規(guī)管理制度，確保試點(diǎn)項(xiàng)目的工作開(kāi)展有系統(tǒng)的法律政策依據(jù)，能有序合規(guī)合法進(jìn)行，充分實(shí)現(xiàn)EOD開(kāi)發(fā)模式的核心價(jià)值，落實(shí)生態(tài)環(huán)境友好型可持續(xù)發(fā)展理念。EOD模式不管是申報(bào)試點(diǎn)，還是申報(bào)入庫(kù)，應(yīng)合法合規(guī)進(jìn)行全流程標(biāo)準(zhǔn)化管理，各參與方共同打造符合法律和政策的EOD精品示范項(xiàng)目，接受相關(guān)部門(mén)的監(jiān)督和評(píng)估，在合規(guī)流程內(nèi)完善項(xiàng)目結(jié)構(gòu)和資源優(yōu)化配置，尊法守法，用制度和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)化流程來(lái)預(yù)防違法行為，促進(jìn)行業(yè)規(guī)范發(fā)展和生態(tài)環(huán)境建設(shè)可持續(xù)發(fā)展。

6?結(jié)語(yǔ)

在全面推進(jìn)生態(tài)文明和可持續(xù)發(fā)展觀的引領(lǐng)下，EOD模式是創(chuàng)新性的環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目組織的新思路，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，通過(guò)采取綜合產(chǎn)業(yè)鏈延伸、多元產(chǎn)業(yè)聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、優(yōu)化組合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)開(kāi)發(fā)等方式，驅(qū)動(dòng)公益性較強(qiáng)，收益性較差的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與收益較好的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行有機(jī)融合，達(dá)到生態(tài)環(huán)境綜合治理，激發(fā)經(jīng)濟(jì)價(jià)值優(yōu)化升級(jí)目的。當(dāng)前相關(guān)法律法規(guī)正陸續(xù)出臺(tái)，為EOD項(xiàng)目的落地和發(fā)展提供了一定的合法合規(guī)性基礎(chǔ)，建議我國(guó)立法機(jī)關(guān)針對(duì)整個(gè)EOD模式全流程，出臺(tái)相關(guān)系統(tǒng)性法律和規(guī)范性文件，實(shí)現(xiàn)EOD模式項(xiàng)目涉及的法律風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估，流程管理和控制，監(jiān)督評(píng)估和反饋等環(huán)節(jié)的合規(guī)管理，并鼓勵(lì)更多的法學(xué)專(zhuān)家、生態(tài)環(huán)境專(zhuān)家、專(zhuān)業(yè)律師、財(cái)會(huì)專(zhuān)家等積極參與到生態(tài)環(huán)境治理專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)中，拓寬創(chuàng)新模式的有益探索與研究。

參考文獻(xiàn)

［1］逯元堂.EOD模式創(chuàng)新與實(shí)踐[J].中國(guó)生態(tài)文明，2022，（06）：3133.

[2]張伏中，蘇艷蓉，宋江燕，等.EOD項(xiàng)目實(shí)踐關(guān)鍵問(wèn)題分析與對(duì)策研究——以湖南省為例[J].環(huán)境生態(tài)學(xué)，2023，5（05）：109114.

[3]賈穎娜，盧瑛瑩，賈曦，等.生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域推進(jìn)EOD模式實(shí)踐的意義、挑戰(zhàn)及路徑探析[J].環(huán)境保護(hù)科學(xué)，2023，49（01）：3943.

[4]劉登峰.EOD項(xiàng)目模式及發(fā)展趨勢(shì)分析[A].中國(guó)建設(shè)會(huì)計(jì)學(xué)會(huì).中國(guó)建設(shè)會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)第十五次（2022年度）論文集[C].中國(guó)建設(shè)會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)：中國(guó)建設(shè)會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)，2022：19311935.

[5]呂永樂(lè)，謝路陽(yáng)，武曉璐，等.EOD投資開(kāi)發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)及合規(guī)建議[J].中國(guó)外資，2022，（10）：6769.

[6]田華維.EOD模式下項(xiàng)目投融資問(wèn)題研究[J].財(cái)經(jīng)界，2022，（16）：6264.

[7]關(guān)博豪.PPP風(fēng)險(xiǎn)分配法律規(guī)制的正當(dāng)性及具體路徑[J].社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線，2023，（05）：220234.

[8]秦昌民.BOT項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)及風(fēng)險(xiǎn)防范[J].質(zhì)量與市場(chǎng)，2021，（22）：163165.