淺議國(guó)外典型地區(qū)生活水價(jià)制定及管理模式對(duì)廣東省的啟示

黃遠(yuǎn)征，張之琳，劉 達(dá)，洪昌紅，陳詩(shī)凌

(1.廣東省水利水電科學(xué)研究院，廣州 510635；2.河口水利技術(shù)國(guó)家地方聯(lián)合工程實(shí)驗(yàn)室，廣州 510635；3.廣東省水動(dòng)力學(xué)應(yīng)用研究重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，廣州 510635)

1 概述

水資源是人類生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的重要保障，高強(qiáng)度的人類活動(dòng)、產(chǎn)業(yè)及人口的集聚對(duì)水資源的需求更大、依賴更強(qiáng)。因此，建立科學(xué)、合理的居民生活水價(jià)體系，引導(dǎo)居民形成節(jié)約用水的良好社會(huì)風(fēng)尚，不僅是深入踐行“節(jié)水優(yōu)先”方針的重要表現(xiàn)，也是持續(xù)推動(dòng)廣東經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)有序發(fā)展的必備要求。

廣東省地處珠江流域下游，水資源總量較為豐富。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，廣東省以全國(guó)6.6%的水資源量，保障了全國(guó)8.9%人口的用水需求，支撐了全國(guó)10.9%的GDP[1]。然而，廣東省人均水資源量低于全國(guó)人均水平，不足世界人均水平的三分之一，工程型、水質(zhì)性缺水嚴(yán)峻[2-3]。同時(shí)，廣東省水資源空間分布嚴(yán)重不均，常年人均水資源量最高的韶關(guān)市(6 407 m3)是最低的深圳市(121 m3)的近53倍。為促進(jìn)節(jié)約用水，自2011年起，廣東省開(kāi)始執(zhí)行階梯水價(jià)。截至2023年，廣東省全部地區(qū)均已推行階梯水價(jià)，節(jié)水效果較為明顯。然而，應(yīng)注意到，廣東省在居民生活水價(jià)體系設(shè)置上仍存在一定問(wèn)題，影響了階梯水價(jià)機(jī)制作用的充分發(fā)揮。

2 現(xiàn)狀廣東省生活水價(jià)存在問(wèn)題

2.1 階梯水價(jià)設(shè)置仍有待進(jìn)一步優(yōu)化

一是階梯水價(jià)級(jí)差比設(shè)置仍有待進(jìn)一步優(yōu)化，經(jīng)統(tǒng)計(jì)分析，廣東省各地市第一、第二、第三階梯水價(jià)、水量設(shè)置情況見(jiàn)表1所示。

由表1可知，廣東省平均第一階梯水量為0～26.81 m3，對(duì)應(yīng)水價(jià)為2.75元/m3；第二階梯水量為26.81～35.62 m3，對(duì)應(yīng)水價(jià)為3.65元/m3；第三階梯水量為35.62 m3以上，對(duì)應(yīng)水價(jià)為5.28元/m3，三級(jí)階梯水價(jià)比例為1∶1.33∶1.92。根據(jù)《城鎮(zhèn)供水價(jià)格管理辦法》(2021年第46號(hào)令)，居民生活用水實(shí)行階梯價(jià)格制度，階梯水價(jià)設(shè)置應(yīng)當(dāng)不少于三級(jí)，級(jí)差應(yīng)按不低于1∶1.5∶3的比例安排。即廣東省現(xiàn)狀三級(jí)階梯水價(jià)級(jí)差比仍未達(dá)到相關(guān)要求，階梯水價(jià)級(jí)差比設(shè)置仍有待進(jìn)一步優(yōu)化。

二是階梯水量設(shè)置仍有待進(jìn)一步優(yōu)化。根據(jù)《2022年廣東省水資源公報(bào)》[4]，2022年，廣東省城鄉(xiāng)居民人均生活用水量為171 L/d。以四口之家進(jìn)行測(cè)算，則廣東省家庭月均(以30 d算)用水總量約為20.52 m3。而由表1可知，現(xiàn)狀廣東省第一階梯水量設(shè)置均值為26.81 m3，已能超額覆蓋廣東省城鄉(xiāng)居民日常生活用水需求，遠(yuǎn)高于《關(guān)于加快建立完善城鎮(zhèn)居民用水階梯價(jià)格制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》(發(fā)改價(jià)格〔2013〕2676號(hào))中第一級(jí)水量原則上覆蓋80%居民家庭用戶月均用水量、第二級(jí)水量原則上覆蓋95%居民家庭用戶月均用水量的建議值。不利于發(fā)揮階梯水價(jià)的杠桿調(diào)節(jié)作用，導(dǎo)致階梯水價(jià)應(yīng)有的節(jié)水導(dǎo)向作用難以充分發(fā)揮。

2.2 水費(fèi)支出占家庭可支配收入百分比嚴(yán)重偏低

根據(jù)前文統(tǒng)計(jì)分析，廣東省家庭月均用水量約為20.52 m3。以表1中廣東省各地市階梯水價(jià)、水量設(shè)置情況均值進(jìn)行計(jì)算，廣東省家庭月均水費(fèi)支出約為56.43元。根據(jù)《廣東統(tǒng)計(jì)年鑒2023》，2022年，廣東省人均可支配收入為4.93萬(wàn)元/a。折算廣東省家庭月均水費(fèi)支出僅占家庭月均收入的0.34%。

高慧忠等[5]指出，當(dāng)水費(fèi)支出占人均可支配收入的1%時(shí)，對(duì)居民的心理影響作用不大，可以繼續(xù)運(yùn)用價(jià)格杠桿調(diào)節(jié)水資源的使用，促進(jìn)節(jié)水；當(dāng)達(dá)到2%時(shí)，水價(jià)引起居民的重視，開(kāi)始主動(dòng)節(jié)約用水；當(dāng)達(dá)到3%時(shí)，用水會(huì)對(duì)人們的生活產(chǎn)生較大影響。現(xiàn)狀廣東省水費(fèi)支出占家庭可支配收入百分比嚴(yán)重偏低，難以引起居民足夠的重視，不利于提高城市居民的節(jié)水意識(shí)。

2.3 水價(jià)靈活調(diào)整機(jī)制亟待建立

由表1可知，廣東省各地市現(xiàn)行水價(jià)制定時(shí)間多為2018年之前，距今已有5 a以上的時(shí)間。一方面，隨著運(yùn)行年限的變長(zhǎng)，部分建設(shè)較早的供水管網(wǎng)出現(xiàn)老化、破損，亟需進(jìn)行改造修復(fù)；另一方面，隨著人們生活水平的提高，對(duì)水廠的凈水工藝、供水管網(wǎng)的質(zhì)量及穩(wěn)定性也提出了更高的要求。在此情況下，早期制定的水價(jià)越來(lái)越難以補(bǔ)償供水企業(yè)的生產(chǎn)成本，不利于廣東省供水事業(yè)的優(yōu)質(zhì)、可持續(xù)發(fā)展。

3 典型國(guó)家水價(jià)管理的經(jīng)驗(yàn)做法及啟示

3.1 日本

1) 水價(jià)制定

日本各供水單位聯(lián)合成立“水道協(xié)會(huì)”，由水道協(xié)會(huì)制定章程，全面綜合考慮過(guò)去水務(wù)公司的經(jīng)營(yíng)情況以及未來(lái)幾年的供水需求、經(jīng)濟(jì)情況等因素，征求用水戶意見(jiàn)后，提出水價(jià)議案。該水價(jià)議案需經(jīng)地方議會(huì)商議研討后確定。

2) 水價(jià)組成及水費(fèi)現(xiàn)狀

日本對(duì)居民用水戶收取的水費(fèi)主要包括自來(lái)水費(fèi)與排水費(fèi)。其中自來(lái)水費(fèi)實(shí)行的是兩部制水價(jià)，即基本水價(jià)與計(jì)量水價(jià)。其中，基本水價(jià)與水管管徑大小相關(guān)，管徑越大，則收取的費(fèi)用越多；且無(wú)論用水戶當(dāng)月是否用水，都需要繳納基本水價(jià)。這也促使居民在滿足生活需求的基礎(chǔ)上，更愿意安裝口徑較小的管道。

計(jì)量水價(jià)則根據(jù)用水戶的實(shí)際用水量進(jìn)行收取，采用多級(jí)階梯計(jì)量，最高可分為9級(jí)。與自來(lái)水費(fèi)相似，排水費(fèi)也采取階梯收費(fèi)的模式，最高同樣可分為9級(jí)，但階梯設(shè)置與自來(lái)水價(jià)存在一定差異。以25 mm的管道為例，日本東京階梯水價(jià)見(jiàn)表2所示。

表2 日本東京居民水價(jià)(以25 mm管徑為例)

3.2 美國(guó)

1) 水價(jià)制定

在美國(guó)，沒(méi)有明確、統(tǒng)一的水價(jià)管理機(jī)構(gòu)，聯(lián)邦政府、州政府地方機(jī)構(gòu)及私人企業(yè)在水價(jià)制定和管理方式上采用不同的模式。但整體而言，美國(guó)水價(jià)制定的原則主要為成本回收原則，即水價(jià)制定不以盈利為目的，但應(yīng)能補(bǔ)償供水企業(yè)的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等成本[6-7]。在全成本回收的總原則指導(dǎo)下，美國(guó)在制定水價(jià)時(shí)，還遵循用戶公平負(fù)擔(dān)、提高資源配置效率原則等，不同供水工程的供水水價(jià)分別單獨(dú)制定，不相統(tǒng)一，每個(gè)供水工程可按照工程實(shí)施的主體單位不同制定相應(yīng)的水價(jià)[8-9]。

以紐約市為例，水價(jià)制定的流程通常為：由供水公司根據(jù)服務(wù)對(duì)象及公司實(shí)際運(yùn)營(yíng)情況對(duì)本公司的供水價(jià)格進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整周期為每年。在確定水價(jià)后，要公布供水收費(fèi)計(jì)劃，并提出各項(xiàng)供水收費(fèi)款項(xiàng)和條件，經(jīng)廣大用戶和用戶服務(wù)委員會(huì)(CSC)及用水戶代表聽(tīng)證審議通過(guò)后予以實(shí)施。盡管供水公司有權(quán)制定水價(jià)，但該價(jià)格必須服從政府對(duì)水價(jià)的宏觀調(diào)控，不得超過(guò)相關(guān)部門設(shè)定的水價(jià)上限[10]。

2) 水價(jià)組成及水價(jià)現(xiàn)狀

紐約市居民生活水價(jià)主要包括供水費(fèi)及污水處理費(fèi)。自1980年以來(lái)，紐約市水費(fèi)基本保持上漲趨勢(shì)。至2023年，紐約市綜合生活水價(jià)為11.63美元/ft3(折算4.11美元/m3)；與1980年相比，上漲了16.62倍，年均漲幅6.74%(如圖1所示)。其中，自1992年起，污水處理費(fèi)均保持在供水費(fèi)的1.5倍左右，體現(xiàn)了紐約市對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視程度。

圖1 紐約市生活水價(jià)變化示意

3.3 英國(guó)

1) 水價(jià)制定

英國(guó)是營(yíng)利型水價(jià)體系的代表。英國(guó)是世界上最早對(duì)水務(wù)行業(yè)進(jìn)行私有化改革的國(guó)家，1989年后，英國(guó)水價(jià)的制定完全依靠市場(chǎng)化運(yùn)行，水價(jià)由各供水公司自行制定，政府部門只負(fù)責(zé)制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)并定期對(duì)水價(jià)進(jìn)行評(píng)審[11]。

為加強(qiáng)對(duì)水價(jià)的宏觀調(diào)控，早在1989年，英國(guó)就成立了獨(dú)立的水務(wù)經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)，即水務(wù)辦公室(Ofwat)，主要負(fù)責(zé)水價(jià)政策的制定、水價(jià)審查、取水許可的發(fā)放等。水務(wù)辦公室定期(目前為5 a)對(duì)供水公司的水價(jià)進(jìn)行評(píng)估，并確定下一周期的水價(jià)與調(diào)整幅度上限。以英國(guó)最大的供水公司泰晤士水務(wù)(Thameswater)為例，泰晤士水務(wù)公司于2019年向Ofwat提交2020—2025年的商業(yè)計(jì)劃(包括服務(wù)目標(biāo)、未來(lái)五年各年的平均水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn))。Ofwat在廣泛聽(tīng)取相關(guān)利益主體的意見(jiàn)、并對(duì)供水公司的商業(yè)計(jì)劃進(jìn)行產(chǎn)出、成本、風(fēng)險(xiǎn)、回報(bào)等方面的審查后，形成最終裁決。在下一周期內(nèi)，供水公司的水價(jià)調(diào)整不得超過(guò)該裁決上限。然而，當(dāng)由于不可預(yù)見(jiàn)性因素使供水公司財(cái)務(wù)狀況發(fā)生大幅改變時(shí)，供水公司有權(quán)要求水務(wù)辦公室調(diào)整價(jià)格上限[11-13]。

2) 水價(jià)組成及水價(jià)現(xiàn)狀

英國(guó)生活水價(jià)主要由水資源費(fèi)和供水系統(tǒng)服務(wù)費(fèi)兩部分組成。其中，水資源費(fèi)包括水資源保護(hù)費(fèi)和新水資源的開(kāi)發(fā)費(fèi)用，供水系統(tǒng)服務(wù)費(fèi)主要包括自來(lái)水費(fèi)、污水處理費(fèi)、地面排水費(fèi)、維修費(fèi)、抄表費(fèi)等。其中，污水、地面排水等處理費(fèi)用要高于自來(lái)水費(fèi)。

整體而言，英國(guó)的水費(fèi)收取方式有3種：計(jì)量收費(fèi)(主要針對(duì)安裝了水表的用戶)、非計(jì)量收費(fèi)(按家庭財(cái)產(chǎn)價(jià)值征收，與用水量無(wú)關(guān))及評(píng)估收費(fèi)(主要針對(duì)未安裝水表的用戶，根據(jù)房間數(shù)量收費(fèi))，3種收費(fèi)方式都由固定費(fèi)用和可變費(fèi)用兩部分組成。

3.4 對(duì)廣東省的啟示

1) 合理的階梯水價(jià)有利于引導(dǎo)居民主動(dòng)節(jié)水

與廣東省相比，日本的階梯水價(jià)制定分階更細(xì)，水價(jià)、水量設(shè)置的級(jí)差更大。其中，漲幅最大的為第二、第三級(jí)區(qū)間，漲幅接近5倍。因此，為避免跨入下一階梯，日本家庭在滿足生活所需的前提下，會(huì)主動(dòng)傾向于選擇管徑更小的管道，并在日常生活中極其注重節(jié)水。根據(jù)日本厚生勞動(dòng)省統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，1986—2014年間，在生活中主動(dòng)采取節(jié)水措施的民眾占比由51.2%上升至80.5%，證明居民的節(jié)水意識(shí)有了顯著的提高。

2) 靈活的水價(jià)調(diào)整機(jī)制更有利于促進(jìn)節(jié)水

與廣東省相比，美國(guó)、英國(guó)的水價(jià)制度市場(chǎng)化程度更高、調(diào)整更為靈活。整體而言，廣東省現(xiàn)階段水費(fèi)調(diào)整靈活度較低，大部分地市存在水價(jià)調(diào)價(jià)周期較長(zhǎng)、難以反映供水成本實(shí)際變化情況的問(wèn)題。由于有關(guān)單位在制定或調(diào)整水價(jià)時(shí)，往往難以準(zhǔn)確預(yù)料到未來(lái)可能出現(xiàn)的變動(dòng)，因而導(dǎo)致水價(jià)在執(zhí)行一段時(shí)間后，又出現(xiàn)與實(shí)際情況不相協(xié)調(diào)的情況，亟需重新調(diào)整；同時(shí)，隨著居民收入的逐年增長(zhǎng)，水費(fèi)支出占可支配收入的占比逐年降低，水價(jià)作為節(jié)約用水的經(jīng)濟(jì)杠桿作用持續(xù)減弱，不利于節(jié)水工作的持續(xù)深入推進(jìn)。美國(guó)、英國(guó)等典型國(guó)家在水價(jià)制定中均引入了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。將供水服務(wù)交給專門的供水企業(yè)管理，同時(shí)，政府不斷加強(qiáng)監(jiān)督管理。這不僅減輕了政府在財(cái)政補(bǔ)貼與管理成本方面的壓力，也有利于供水服務(wù)行業(yè)的成本回收及服務(wù)質(zhì)量的進(jìn)一步提升。

4 結(jié)論及建議

1) 建立靈活的水價(jià)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制

一是定期對(duì)水價(jià)進(jìn)行調(diào)整。根據(jù)《城鎮(zhèn)供水價(jià)格管理辦法》(2021年第46號(hào)令)，城鎮(zhèn)供水價(jià)格監(jiān)管周期原則上為3年；建立供水價(jià)格與遠(yuǎn)水價(jià)格等上下游聯(lián)動(dòng)機(jī)制的，監(jiān)管周期可以適當(dāng)延長(zhǎng)。參考美國(guó)、英國(guó)等典型國(guó)家水價(jià)調(diào)整的經(jīng)驗(yàn)，建議該監(jiān)管周期不宜超過(guò)5 a。

二是建立健全水價(jià)調(diào)整聯(lián)動(dòng)機(jī)制。按照“覆蓋成本、合理收益”的原則，將供水工程建設(shè)、制水成本、運(yùn)行維護(hù)費(fèi)、水資源費(fèi)、污水處理成本、用戶承受能力等因素統(tǒng)籌納入考慮，建立科學(xué)、全面的水價(jià)聯(lián)動(dòng)調(diào)整機(jī)制，充分發(fā)揮階梯水價(jià)作為節(jié)約用水的經(jīng)濟(jì)杠桿作用。

三是逐步增強(qiáng)市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制作用，轉(zhuǎn)變政府職能。美國(guó)、英國(guó)等典型國(guó)家的水價(jià)制定調(diào)整機(jī)制中，水價(jià)的靈活調(diào)整主要通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)。政府并不直接參與水價(jià)的制定，而是通過(guò)監(jiān)督管理、設(shè)置上限等多種制約手段對(duì)供水公司進(jìn)行規(guī)范。逐步增強(qiáng)市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制在水價(jià)制定調(diào)整中的作用，不僅有利于減輕政府負(fù)擔(dān)、更好地發(fā)揮監(jiān)督管理的職能，還有利于發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制作用，促使供水公司不斷強(qiáng)化效率、提高服務(wù)質(zhì)量。

2) 優(yōu)化完善階梯水價(jià)制度。

一是優(yōu)化完善階梯水量設(shè)置。現(xiàn)狀廣東省部分地市階梯水量設(shè)置不夠合理。階梯水量設(shè)置過(guò)高或過(guò)低，都不利于促進(jìn)居民節(jié)水：當(dāng)?shù)谝患?jí)階梯水量設(shè)置過(guò)高時(shí)，居民不需節(jié)水也不會(huì)用到高一階梯的水量，階梯水價(jià)的節(jié)水導(dǎo)向作用喪失；當(dāng)?shù)谝浑A梯水量設(shè)置過(guò)低時(shí)，容易導(dǎo)致居民水費(fèi)支出過(guò)高，不符合水是人類生活必需品的基本屬性。因此，建議一是結(jié)合各地市實(shí)際情況，對(duì)第一級(jí)階梯水量設(shè)置及其覆蓋率進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整；二是建議細(xì)化階梯級(jí)數(shù)，以進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)大水量用水戶的影響。

二是優(yōu)化完善階梯水價(jià)設(shè)置。現(xiàn)狀日本工薪家庭月均收入為73萬(wàn)日元[14]。以25 mm管徑、月用水量20.52 m3進(jìn)行折算，則家庭月均水費(fèi)支出為5108日元，約占月均家庭收入的1%；美國(guó)現(xiàn)狀家庭收入中位數(shù)為75 910美元/a(折算6 326美元/月)[15]，以20.52 m3進(jìn)行折算，則每月水費(fèi)支出約占美國(guó)家庭收入的3.6%，占比均高于廣東省。廣東省現(xiàn)狀各地市水價(jià)普遍偏低，難以激發(fā)居民節(jié)水、護(hù)水的內(nèi)生動(dòng)力。因此，建議盡快優(yōu)化完善階梯水價(jià)設(shè)置及定價(jià)機(jī)制，以充分體現(xiàn)水的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，從而真正達(dá)到合理利用各種水源、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的目的。