長三角生態綠色一體化發展示范區用水定額現狀分析及實現一致性用水定額路徑探索研究

張 坤，趙宏臻，陳 方，耿清蔚，趙曉晴

(1.太湖流域水文水資源監測中心，江蘇 無錫 214024；2.水利部太湖流域管理局，上海 200434)

1 概述

長三角生態綠色一體化發展示范區(以下簡稱“示范區”)是“一帶一路”與長江經濟帶的重要交匯地帶，是實現長三角一體化國家發展戰略的先手棋和突破口[1]，示范區以制度創新和系統集成為關鍵，成為貫徹新發展理念的樣板間、探索一體化體制機制的試驗田、創新經濟引領的新綠洲[2]。2019年11月，國家發展和改革委員會印發《長三角生態綠色一體化發展示范區總體方案》[3]，要求“示范區加強生態環境綜合治理，落實最嚴格水資源管理制度，促進節水減排治污”。2022年3月，水利部太湖流域管理局、江蘇省最嚴格水資源管理考核和節約用水工作聯席會議辦公室、浙江省水資源管理和水土保持工作委員會辦公室、上海市節約用水工作聯席會議辦公室聯合印發《推進太湖流域節水型社會高標準建設的指導意見》[4]，要求“示范區率先探索建立區域一致性用水定額標準體系”。2023年12月，水利部太湖流域管理局、上海市水務局、江蘇省水利廳、浙江省水利廳聯合印發《長三角生態綠色一體化發展示范區一致性用水定額標準體系研究制定工作方案》[5]，為示范區實現水資源管理裁量“一套標準”，推動示范區水資源節約集約高效利用提供了依據。

隨著區域一體化的快速發展，跨界地區一體化制度創新取得突破性的進展。其中，上海市、江蘇省、浙江省兩省一市市場監督管理局于2021年聯合批準發布《長三角生態綠色一體化發展示范區揮發性有機物走航監測技術規范》等三項一體化示范區技術規范，這是三地市場監管部門探索跨省域統一立項、統一編制、統一審查、統一發布的“四統一”工作機制下出臺的首批長三角區域統一地方標準[6]，可為示范區一致性用水定額探索研究提供借鑒。綜上分析，為推進示范區節水高質量一體化，切實發揮用水定額在優化水資源配置、提升社會用水效率、推動用水方式轉變中的約束和引導作用，亟需探索開展示范區用水定額現狀分析及實現一致性用水定額標準路徑研究，為示范區高質量綠色發展和現代化建設提供有力支撐。

2 示范區基本情況

示范區位于太湖流域下游，橫跨滬蘇浙，面積為2 413 km2(含水域面積約350 km2)。2022年示范區總人口349萬人，地區生產總值4 531億元，人均GDP13.0萬元。2022年示范區用水總量13.0億m3(青浦區3.5億m3、吳江區7.0億m3、嘉善縣2.5億m3)，其中，生活用水占13.8%，生產用水占80.8%，生態環境補水占5.4%。

總體來看，示范區水資源稟賦條件、經濟產業結構、用水特點等均具有一定的相似性[7]，但目前示范區暫未出臺一致性用水定額標準，日常規劃編制、取水許可、節水評價、計劃用水等工作均執行所在省、市定額標準，無法以“一套標準”規范水資源管理工作，示范區“窗口”示范作用難以充分發揮。

3 示范區現行用水定額標準分析

3.1 示范區現行用水定額總體情況

目前，示范區所在省、市層面均有制定不同行業用水定額標準。從省級層面看，示范區所在滬蘇浙三省(市)依據國民經濟行業分類，結合區域產業結構特點和經濟發展水平，制定了符合本省精細化用水管理需求的用水定額標準。其中，上海市于2019年12月31日印發《上海市用水定額》(試行)；江蘇省于2019年12月27日印發《江蘇省農業灌溉用水定額(2019年)》，2020年5月2日印發《江蘇省林牧漁業、工業、生活和服務業用水定額(2019年修訂)》；浙江省于2020年4月16日印發《浙江省用(取)水定額(2019)》。在此基礎上，滬蘇浙三省(市)結合用水定額執行情況，不定期對部分行業、產品用水定額進行動態修訂(見表1)。從市級層面看，目前示范區所在地市內僅蘇州市制定了市級特色產品定額標準。

表1 示范區所在滬蘇浙三省(市)現行用水定額基本情況

從發布內容看，示范區所在滬蘇浙三省(市)用水定額標準各有特色。其中，上海市因第三產業以及規模以上企業高度發展，非農用水取水戶計量已實現全覆蓋，主要依據用水管理需求分階段發布用水定額標準，并定期對部分已達到有效期限的標準進行清理或明確繼續有效；江蘇省因涉及行業類別眾多，省級用水定額無法完全涵蓋所有行業及產品，13個地市結合區域水資源條件、產業結構特點和經濟發展水平等，編制并發布地市特色產品定額標準，作為省級定額標準的補充；浙江省以滿足本省水資源管理工作需要為目標，全面編制各行業用水定額，定額標準體系較為完整，基本覆蓋主要用水對象。

3.2 示范區現行用水定額差異性

對照示范區所在滬蘇浙三省(市)現行用水定額標準，梳理現行用水定額標準的差異性，具體如下。

1) 用水定額發布主體及形式不同。從發布主體看，上海市用水定額標準由上海市水務局發布；江蘇省用水定額標準由江蘇省水利廳和江蘇省市場監督管理局聯合發布；浙江省最新農業用水定額標準由浙江省市場監督管理局發布，非農用水定額由浙江省水利廳、浙江省經濟和信息化廳、浙江省住房和城鄉建設廳、浙江省市場監督管理局聯合發布。從發布形式看，浙江省最新農業用水定額以地方標準形式發布，其余省(市)用水定額均以部門文件發布。總體來看，以部門文件發布的用水定額標準權威性不高[8]。

2) 用水定額編制方法不同。農業灌溉用水定額編制在灌溉分區、灌溉保證率、統計口徑等方面均存在一定的差異性。其中，上海市分別按照50%、75%、95%灌溉保證率制定作物綜合灌溉用水定額；江蘇省分別按照50%、80%(或85%、90%、95%))灌溉保證率制定15個省級灌溉分區的作物綜合灌溉毛用水定額；浙江省分別按照50%、75%、90%灌溉保證率制定5個省級灌溉分區的基本用水定額、附加用水定額、灌溉用水定額調節系數以及作物綜合灌溉凈用水定額。

3) 用水定額產品分類不同。部分同種產品在分類方面存在一定的差異性。如工業中白酒制造，江蘇省按照原料類型和工藝分別制定原酒和成品酒用水定額，浙江省按照原酒和勾兌成品酒制定用水定額，上海市按照原酒和成品酒制定用水定額；服務業中醫院，上海市分別按照三級、二級、一級、基層醫療衛生服務、婦幼保健所、疾控中心、體檢等制定；江蘇省和浙江省則分別按照三級、二級及以下、門診部等制定。

4) 用水定額分級不同。根據《水利部關于嚴格用水定額管理的通知》(水資源〔2013〕268號)要求，需分級制定工業和服務業用水定額。其中，上海市和浙江省分別按照先進和通用兩級制定用水定額。江蘇省在兩級的基礎上，結合水資源管理需求，部分產品增加制定了領跑值，用于節水標桿創建。

5) 用水定額單位不同。部分同種產品用水定額單位選取不一致。如工業中卷煙，上海市和江蘇省卷煙用水定額單位為m3/萬支，浙江省卷煙用水定額單位為m3/標箱；服務業中地鐵站，上海市、江蘇省、浙江省地鐵站用水定額單位分別為L/(人·d)、m3/(m2·a)、L/(人·次)。

6) 用水定額數值不同。部分同種產品用水定額數值存在一定的差異性。如農業中水稻灌溉用水定額，因灌溉分區、灌溉保證率、統計口徑等不同，不具有可比性；工業中脫墨廢紙漿，江蘇省先進值和通用值均嚴于上海市和浙江省；服務業中賓館，上海市一～四星級賓館用水定額通用值和先進值均嚴于江蘇省和浙江省。

3.3 示范區一致性用水定額需求分析

受區域產業結構特點、經濟發展水平、水資源條件等因素影響，當前示范區所在三省(市)現行用水定額標準在發布主體、發布形式、編制方法、分類分級、定額單位以及定額數值等方面均存在一定的差異性，不利于示范區以“一把尺”標準發揮用水定額在優化水資源配置、提升用水效率、推動用水方式轉變的約束和引導作用。同時，示范區現行用水定額標準更多是從省級或市級層面制定的標準，在產品類型方面，不能精準地涵蓋示范區所在兩區一縣的主導產業；在定額值的先進性方面，不能發揮示范區“窗口”引領作用。因此，為確保示范區有限的水資源實現效益的最大化，更好地助力生態文明建設，各級層面對示范區一致性用水定額標準的需求也越來越迫切。從政府層面看，一方面，建立示范區一致性用水定額標準體系可為示范區內規劃和建設項目水資源論證、取水許可審批、節水評價、計劃用水、節水載體建設[9-10]等各項管水控水管理工作提供一套統一的水資源管理裁量標準，降低水資源管理成本，達到節水減排、綠色生態的目的；另一方面，建立示范區一致性用水定額標準體系可避免跨省(市)經營的單位因需適應不同區域的定額標準而增加成本支出，有利于構建良好的營商環境。從社會層面，一方面建立示范區一致性用水定額標準體系可促進示范區水資源節約集約高效利用、加快推進節水型社會高標準建設；另一方面，建立示范區一致性用水定額標準體系有利于倒逼示范區用水戶提高用水效率，加快形成節水型生產生活方式，推動示范區經濟社會高質量發展。

4 示范區一致性用水定額研究思路和路徑探索

4.1 示范區一致性用水定額總體思路

示范區一致性用水定額作為長三角區域水資源管理一體化發展的“重要抓手”，在支撐示范區經濟社會高質量發展上發揮重要作用。本項工作研究的目標是探索建立示范區一致性用水定額標準體系，切實發揮一致性用水定額促進示范區水資源節約集約利用的剛性約束和導向作用，服務示范區綠色高質量發展，助推示范區生態文明建設。基于此目標，示范區一致性用水定額研究的總體思路是：分析示范區現行用水定額差異性、存在問題以及社會需求，研究提出示范區一致性用水定額體系的總體框架和實現路徑，逐步完善示范區一致性用水定額標準體系。其中示范區一致性用水定額實現路徑工作思路是：在示范區一致性用水定額標準體系總體框架建立的基礎上，遵循“主導產品標準統一、先進產品標準互認、新增產品標準聯合編制”原則，對現行存量定額標準，按照統一先進的要求修訂，對單一地區先進定額標準推進標準互認，對新增定額標準聯合制定、共同審查[11]。示范區一致性用水定額研究思路具體見圖1。

圖1 示范區一致性用水定額研究總體思路示意

4.2 示范區一致性用水定額制定原則

1) 科學性。嚴格依據《用水定額編制技術導則》等要求，確保制訂方法科學合理，樣本數據分析實事求是，研究成果符合客觀規律和實際[8]。

2) 先進性。充分調研示范區各行業產品在不同生產工藝以及技術水平下的用水情況，符合節約用水發展趨勢，體現示范區示范引領作用。

3) 適用性。一致性用水定額標準是示范區水資源論證、節水評價、計劃用水等工作的重要抓手，與國家、水利部、行業、所在省(市)等相關標準相協調，從嚴從細管好水資源。

4) 操作性。綜合考慮示范區所在兩區一縣水資源稟賦條件、社會經濟發展水平和工程技術條件等，緊密結合技術產品的更新換代，精打細算用好水資源。

4.3 示范區一致性用水定額實現路徑探索

基于示范區的定位和產業結構特點，示范區一致性用水定額不同于省級定額標準的多而全，其更多的是要求先進統一、有效覆蓋、便于管理，因此在探索建立示范區一致性用水定額標準體系的過程中需充分考慮示范區現行用水定額標準。基于此，示范區一致性用水定額實現路徑主要包括現行存量定額標準一致性路徑、現行單一地區定額標準一致性路徑以及新增定額標準一致性路徑。其中，現行存量定額標準主要結合示范區樣本用水情況論證分析后可直接互認轉化或修訂后互認轉化[12]，現行單一地區存量定額標準可直接互認轉化[13]，新增定額標準擬通過示范區樣本數據分析計算后確定。上述三種形式的用水定額制定按照《用水定額編制技術導則》等相關要求，合理選取樣本數量、定額單位、計算方法、以及產品分類分級等，并做好與國家標準、行業標準的銜接。

從實現路徑看，對于示范區存量定額標準和示范區單一地區定額標準在樣本論證分析基礎上，可通過發布采信清單[12]的形式予以最終確認，對于示范區新增定額標準可通過示范區相關水行政主管部門聯合制定或委托第三方制定。從發布主體看，可參照示范區三項生態環境統一標準的發布主體[6]，由長三角一體化示范區執委會組織，聯合示范區所在水行政主管部門以及市場監督管理部門聯合發布。從發布形式看，為發揮示范區一致性用水定額的強制性作用，建議以地方標準的形式發布執行。

5 結語

長三角示范區是國家長三角一體化發展的戰略實踐平臺，在經濟發展和資源環境保護發揮帶頭引領作用。用水定額是衡量節水的技術標準和基本依據，開展示范區一致性用水定額標準體系研究不僅是探索從區域項目協同到走向區域一體化制度創新，不破行政隸屬，打破行政邊界的重要體現，也是推動示范區水資源科學管理和合理配置的重要依據。因此，將按照《長三角生態綠色一體化發展示范區一致性用水定額標準體系研究制定工作方案》要求，聯合兩區一縣水行政主管部門，按照科學、合理、實用、先進的要求，共同建立和不斷完善示范區一致性用水定額標準體系，提升示范區用水定額精細化管理水平，為推進示范區高質量綠色發展，更好發揮先行探路、引領示范作用[2]。