流動與分化之下，基層治理的挑戰

姚遠

“基層”，是國家與社會最廣博的接觸面。基層治理的種種事務看似細小瑣碎，卻是國家治理的基石。

自改革開放以來的40余年，高歌猛進的經濟發展伴隨著劇烈的社會變遷。只消幾代人的時間，這片土地上，一幢幢高樓拔地而起，人煙從農村飄向城市。經濟結構以驚人的速度，實現制造業的全球鼎盛，爾后吹響向著第三產業和高新技術產業進發的號角。急劇的變化，形塑了一個擁有著復雜生態的基層社會。高頻的流動率、高度的異質化，生活在城市中的人成為一座座孤島。孤島與孤島之間如果無法交流，矛盾就會在沉默中積攢，在剎那間爆發。

廈門大學社會學系教授黃曉星，長期研究社區、城市社會學和社會治理，他告訴南風窗，在中國現實中，國家與社會并非二元對立與沖突的，而是一種良性互動、互相嵌入的關系。因此，基層治理并非基層政府單方面的行政管理，而是發生在多元化主體之間的協商、溝通與合作。

如今，政府的基層治理思路正在發生轉變，社會組織的力量正在發展，城市居民的權利意識正在逐步形成。最終的目標，是建構起一個獨屬于中國的、“強政府、強社會”的關系狀態。而各方角力的此消彼長、生生不息，就悄悄發生在你我的周圍，發生在廣闊、具象的基層社會之中。

最小的單位

南風窗：“基層”是一種政治概念，如今被應用于愈來愈多的語境中。譬如“基層治理”與“社會治理”，它們的區別是什么？

黃曉星：“基層治理”與“社會治理”的概念內涵存在交叉，具體指向又不太一樣。十九大報告以后，我們開始強調，社會治理的重心要向基層下移，基層逐漸變得越來越重要。所以我們如今談論社會治理，總是與基層治理混在一起。

從科層制的角度理解，“基層”指的是國家治理體系的基礎部分，是相對于中央和上層來說的縣、鄉一級政府。從空間含義上來說，“基層”是相對于中央、省、市的地域空間，譬如街道和社區。而從社會學含義上來說，“基層”是社會治理的最小單元。

南風窗：經典社會學中，國家與社會二分，二者有各自的獨立領域，甚至是此強彼弱的關系。但以經典社會學的理論來理解和解釋中國社會的現實，顯然不太合適。改革開放以來的中國，隨著市場經濟的建立和推進，國家與社會逐漸發展出一種怎樣的關系？

黃曉星：經典社會學中國家社會關系的理論框架，它的社會情境是上個世紀八九十年代的東歐國家，東歐劇變、蘇聯解體，這些國家政治體制崩潰以后，社會學家去觀察國家與社會的關系發生了如何的變化。中國的現實語境顯然與之不同，我們始終處于一個比較穩定的政治體制之下去發展和調整我們的經濟體制。

在1978年以前的單位制時期，中國還沒有社會的概念，或者說沒有一個“大社會”的概念。單位大包大攬解決一切社會事務，使得社會領域缺乏自主性。隨著國有企業改革、單位制改革和民營企業的發展，中國的市場領域逐漸釋放，社會領域隨之逐步發展起來。

在中國社會領域的發展中，國家對社會的培育是非常重要的一個特點。中國社會服務的發展，國家力量在其中發揮了強大的作用。這是依據中國的體制現實和特定資源，我們自己選擇的社會發展道路。

所以在某種意義上，在中國，國家與社會并非二元對立與沖突的關系，而是一種良性互動、互相嵌入的關系。

不過，盡管社會組織的發展空間逐步釋放與培育，目前來看，相對來說依然比較弱。中國社會發展如此之迅速，需要龐大的社會組織作為國家與市場之外的補充。一些政府做不了的社會工作，可以交給社會組織來完成。從前我們一直在說“強國家、弱社會”，希望往后社會力量能夠繼續發展，逐步建構起“強國家、強社會”的狀態。

盡管社會組織的發展空間逐步釋放與培育，目前來看，相對來說依然比較弱。中國社會發展如此之迅速，需要龐大的社會組織作為國家與市場之外的補充。

南風窗：“基層”這一概念被引入國家與社會的互動關系中，它扮演著怎樣的角色？

黃曉星：如果我們只談“基層”的政治含義或空間含義，它更多偏向于管制或管理，似乎我們需要通過基層把社會管理起來。但倘若從社會學含義來看，“基層”強調社會中人的聚合，它是人與人在一起的地方。從國家與社會的關系來說，“基層”應該是國家與社會碰撞和連接的產物。它是老百姓生活的場所，同時也是國家治理的實施場域，行政的力量與社會各方匯合在這里，形成一個全社會的公共空間。基層治理的風格不應過于行政化，需要注重這一場域中多元主體的互動關系。

一種思路的轉變

南風窗：目前，我們的城市基層生態呈現出怎樣的特點？

黃曉星：首先是流動性。改革開放以來，中國社會的流動性越來越高，不如以前那么穩定，這給社會秩序的維持帶來很大的困難。

其次是高分化、異質化。人與人的態度與觀念不一樣，差異性比較大，比較容易演化為社會的撕裂。現在經常發生一種情況，人與人一旦有爭吵，就拍視頻、發自媒體，矛盾不通過基層來解決，更傾向于在媒體上解決。

第三個特征是原子化，人與人之間變得很陌生，特別在大城市當中，人們把自己關在小小的地方，不僅從空間上把自己保護起來，同時在心理上把自己保護起來。從前中國是熟人社會，有什么矛盾，三言兩語聊一聊就解決了，然而現在人們彼此不熟悉，對彼此的戒備心很強。

我們經常強調，基層治理或社區治理需要建構社區的公共性，然而這種社區的公共性必然基于人與人之間的良性互動。但因為目前基層生態流動性、高分化和原子化的特點，社區的公共性是非常欠缺的。

南風窗：針對當下這些基層生態特點，我們政府部門的治理思路是怎樣的？

黃曉星：基層生態的高分化意味著利益訴求的多元化，所以基層治理中的首要工作就是協商機制的建設，讓大家可以好好說話。當前一些地方，比如溫州、福州在基層治理中，已然在嘗試建構這一套體系，比如舉辦懇談會，通過基層內部的民主協商機制來解決基層矛盾。利益訴求的多元化，同時也在要求基層政府以服務導向去滿足不同群體的不同需求。

最后，我還是希望強調，我們需要建構起社區的公共性，充分發展居民自治、村民自治，締造一種良好的社區公共氛圍，去解決社區內部發生的問題。

南風窗：流動攤販治理是城市基層治理中經久不衰的命題，過去，流動攤販在很長一段時間中被認為是一種邊緣性經濟活動，且與城市管理部門沖撞不斷。然而這幾年，一些城市出臺相關政策，支持“地攤經濟”的發展，社會公眾和基層治理者對它的認識似乎發生了一些變化。據您觀察，這種變化是臨時的，還是意味著某種城市治理思路的轉變？

黃曉星：我認為是我們的治理思路發生了變化。自十八大以后我們一直在強調“放管服”，簡政放權、放管結合、優化服務，對于地攤經濟治理思路的轉變，應該就基于“放管服”的政府職能轉變背景之下。

我們的確應當認識地攤經濟存在的合理性，首先它自古以來就存在，其次，它是社會韌性的一種體現，尤其是疫情以來經濟狀態欠佳，地攤經濟可以給民眾創造收入，還能激發社會活力、增添社會的“煙火氣”。

治理與管理是不一樣的，管理意味著“管起來就好”，而治理強調多元主體的參與。不只是政府有所作為，滿足公眾的需求，社會組織應當在其中發揮作用。“堵不如疏”，就是這個道理。

新的挑戰

南風窗：過去，人們曾經把快遞、地攤、零工視作低效率的“非正規經濟”，而據2023年9月國家統計局出具的統計數據，截至2021年年底，中國靈活就業人員約有兩億人，一線城市的靈活就業群體占比達到了1/4。當今語境下，我們應該如何重新理解這種經濟形態？

我們經常強調，基層治理或社區治理需要建構社區的公共性，然而這種社區的公共性必然基于人與人之間的良性互動。但因為目前基層生態流動性、高分化和原子化的特點，社區的公共性是非常欠缺的。

黃曉星：以前我們所定義的“非正規經濟”，是相對于“正規經濟”而言。它們缺乏勞動法規定的勞動保護和工時限制，缺乏退休、失業、工傷等各種社會保障。但“非正規”這個概念界定，似乎有一定的歧視意味，現在改稱“靈活就業”就好一些了。當然，這種名稱的更改，也意味著政府和社會對其態度的轉變。

從歷史的角度來看，“靈活就業”是市場經濟發展的產物。比如垃圾回收，以前也是一個“正規經濟”，在1990年代以前是國企統一管理。改革開放以后，國企退出，大量的垃圾回收崗位被空置出來，逐漸成為了靈活就業者的選擇。

包括我們現在關注的零工群體，同樣早從1990年代就存在了。隨著城市化的發展，大量的農民離開土地和家鄉，進城打拼。“正規經濟”容納不下的農民，就會進入“非正規經濟”的就業體系。這幾年公布出來的關于靈活就業者的統計數據，讓人們很吃驚。其實，龐大的靈活就業人員很久以前就存在于中國社會中，人數或許不比現在少。

當然，我們現在開始統計數據，包括摒棄“非正規經濟”而開始強調“靈活就業”的概念，是開始正視這一龐大的群體的一種訊號，希望逐漸建立一些配套制度，引導和管理他們在相對健全的保障體系中健康地工作。譬如戶籍制度、社會保險和公租房制度，可不可以向他們開放？如何開放？

南風窗：如今新興的平臺經濟同樣面臨著這類難題，平臺與網約車司機、外賣騎手并非傳統的勞動雇傭關系，他們的收入和工作強度很大程度上取決于平臺的算法規則，卻又缺乏平臺給予的勞動保障。對待這種勞動保障的空白，政府部門應該怎么做？

黃曉星：用工關系的碎片化松散化、主體責任的不明晰，的確是現在靈活就業的一大特征。我認為，政府應當進一步去厘清平臺和企業與勞動者的用工關系，規范平臺經濟的發展。隨著社會經濟制度的規范化，把靈活就業群體納入社會保障的體系，是我們的發展目標。

另外，像現在個別覆蓋領域比較廣闊的平臺，某種程度上已經具有了準基礎設施的功能。如果全國有千百萬人依托于平臺謀生，政府應該扮演好監管的角色，規范和干預它們的發展。

南風窗：我們記者采訪了線下零工市場，發現求職者以大齡農民工為主，或者因為年齡、技能或運氣被主流職場淘汰，或者自己主動選擇游離于“穩定”之外，根據自己的具體情況選擇出工或休息。與此同時，愿意在工廠長期待下去的工人正在變得越來越少。城市農民工群體的零工化、流動化趨勢，是否會給既有的基層治理秩序提出挑戰？

黃曉星：這確實是個值得重視的現象。不過，當我們談論零工化、流動化的時候，我們一般存有一種基本預設：一份穩定的工作對人來說是重要的、需要的。我們認為工人只有進工廠，才對他自己有利，對社會管理有利。

然而，這種預設其實是基于特定發展階段的產業基礎。第二產業發展相對穩定的時期，蓬勃的制造業需要大量的工人走進工廠。為什么現在工人開始零工化、流動化？這背后涉及著全球經濟結構轉型和產業結構調整。

制造業正在逐漸消解，服務業逐漸成為主導，這時候，不穩定的就業變得常態化起來。這不是某一地區、某一國家的特例，而是一種“不穩定的全球化”。

制造業正在逐漸消解，服務業逐漸成為主導，這時候，不穩定的就業變得常態化起來。這不是某一地區、某一國家的特例，而是一種“不穩定的全球化”。

當然，除了宏觀產業結構調整的原因，由于中國社會中長期存在的城鄉二元結構，這些在工廠工作了二三十年的農民工既沒辦法留在大城市、完成市民化，也無法回歸農村，只能以不穩定的狀態生存著。要么居無定所，要么住在擁擠的城中村。

這一群體非常龐大，長遠來看，的確會給城市基層治理帶來很大的挑戰。特別是，缺乏固定的勞動合同和社會保障的情況下，如何把基本的城市公共服務提供給他們，是未來城市基層治理中的一道難題。