氣候融資界定與核算的分歧及其背后的政治邏輯：基于“建設性模糊”視角的分析※

○丁忠明 蔣潔茹 陳若愚

安徽財經大學金融學院 安徽蚌埠 233030

引言

近年來，氣候變化已經成為人類社會面臨的嚴峻危機。黨的二十大報告指出，要“積極穩妥推進碳達峰碳中和”，“積極參與應對氣候變化全球治理”。實施積極應對氣候變化的國家戰略和落實“雙碳”目標離不開大量、有效的資金支持，根據氣候政策倡議組織（Climate Policy Initiative，CPI）估計，至2030年，全球用于減緩和適應氣候變化的資金需求每年為5.4萬億至11.7萬億美元。而當前全球范圍內的氣候融資規模相較于估算的融資需求來說仍有巨大缺口（謝璨陽等，2023；曹莉等，2023）。

氣候融資作為氣候治理金融方略的關鍵一環及國際氣候政策體系的核心組成部分，對全球實現深度減排與增強氣候韌性意義重大。隨著各國政府對氣候融資的日漸重視，國際合作交流愈發活躍，全球范圍內的氣候融資規模整體大幅增加。但氣候融資發展仍存在一大現實桎梏，國際氣候談判中締約方對氣候融資的界定一直存在分歧，各國政府及相關國際組織對氣候融資資金規模與融資進展的估計各異且相差甚大。截至目前，國際社會仍缺乏明確、統一的氣候融資界定，不僅在概念定義、范疇設置方面存在分歧，而且氣候融資流量的核算方法也存在諸多爭議和討論（Shishlov & Censkowsky，2022）。在此背景下，如何實現2023 年11月第二十八屆聯合國氣候變化大會（COP28）再次確認的“發達國家承諾每年向發展中國家提供1000億美元的氣候融資”這一目標變得撲朔迷離。缺乏明確的、國際公認的氣候融資定義和核算方法使各締約方就目標進展的估計大相徑庭。那么，全球范圍內關于氣候融資的界定、核算方法存在哪些爭議？這些爭議的核心問題是什么？我們應該如何看待這些爭議？為回答這些問題，本文將對現階段全球范圍內主要氣候融資的概念界定、范疇設置、核算方法等方面爭議展開詳細梳理和具體分析，并引入“建設性模糊”的視角對氣候融資爭議背后的政治邏輯展開探討。

一、氣候融資概念界定的分歧

氣候融資的概念最初由聯合國氣候變化框架公約（UNFCCC）提出，是指來自公共、私人或其他渠道，用于支持減緩和適應氣候變化行動的地方、國家和國際融資。2020年9月，我國生態環境部、國家發展改革委等多個部委聯合發布《關于促進應對氣候變化投融資的指導意見》，將氣候融資定義為“實現國家自主貢獻目標和低碳發展目標，引導和促進更多資金投向應對氣候變化領域的融資活動，是綠色金融的重要組成部分”。目前，國際社會對“氣候融資”一詞的概念并沒有統一、明確的界定，其分歧主要體現在以下兩個方面：

一是氣候融資資金范圍界定的分歧。根據可計作氣候融資資金界定的不同見解，當前國際社會對氣候融資存在多重解釋和定義（見表1）。各機構的政治立場、關注領域與出發點存在差異，在解釋氣候融資時的側重點也有所不同，對氣候融資資金的范圍評估便存在一定分歧。總體上看，雖然不同機構對氣候融資的界定有所不同，但可以確定的一個共識是，氣候融資應當是支持和服務于氣候變化減緩和適應的金融活動。各機構只是在細節和界定準則方面存在差異，且其評估氣候融資所采用的計數方法不同，從而造成定義的多樣化。在國際氣候談判中，界定和評估氣候融資已被證明是一個有爭議的問題。發展中國家曾呼吁制定一個多邊協商條件下的統一的氣候融資定義，以更好地跟蹤流入發展中國家的氣候資金；而發達國家則希望根據不同目的制定多個定義，氣候融資定義至今仍未統一。

表1 主要機構的氣候融資定義

二是氣候金融、綠色金融及可持續金融等相關術語的重疊。通常情況下，氣候金融被理解為綠色金融的一個子集，而綠色金融又是可持續金融的一個子集（如圖1 所示）。歐洲議會（European Parliament）認為，氣候金融是為應對氣候變化的適應和減緩提供資金；而綠色金融的范圍更廣，還包括其他環境目標；可持續金融則將其領域擴展到環境、社會和治理因素（ESG）。與氣候金融類似，綠色金融和可持續金融也沒有統一的定義。2016年，中國人民銀行等七部門聯合發布《關于構建綠色金融體系的指導意見》，明確了綠色金融的概念和范圍，即為支持環境改善、應對氣候變化和資源節約高效利用的經濟活動，對環保、節能、清潔能源、綠色交通、綠色建筑等領域的項目投融資、項目運營、風險管理等所提供的金融服務。綠色金融更加聚焦生態環境保護領域，這些目標可能包括氣候變化、荒漠化治理、水和空氣污染預防或生物多樣性保護。可持續金融則支持更廣泛的可持續性目標，其中可能包括環境和社會目標。

圖1 氣候融資、綠色融資與可持續融資的范圍

事實上，這些術語之間的界限并不明確，一些機構甚至進行互換使用。例如，歐盟委員會（2021）將可持續金融定義為“金融部門在做出投資決策時考慮環境、社會和治理（ESG）因素，從而引起可持續經濟活動和項目更長期的投資”，但歐盟可持續金融分類法卻只關注環境目標。綜上，當前氣候融資、綠色融資及可持續融資三個概念均沒有統一定義，兩兩之間界限不清晰，存在重疊爭議。

二、氣候融資國際實踐中的關鍵爭議

（一）全球范圍內氣候融資實踐的基本情況

CPI 是跟蹤和分析氣候資金流的權威機構。CPI 發布的2023 最新報告指出，2011—2021 年，氣候融資規模年復合增長率為7%，2021與2022兩年的年均氣候融資流量達到1.27萬億美元，是2019—2020 年均6530 億美元的2 倍。氣候融資流量快速增長的部分主要來自于減緩氣候變化政策融資的大幅增加，其規模相比2019—2020年均水平增加了4390億美元，其中可再生能源和運輸部門的增長最大，而其余增長則來自方法的改進與新數據來源。

由于統計方法、口徑及數據來源不同，不同機構對于氣候融資規模的估算存在較大差異。UNFCCC 資金問題常設委員會（Standing Committee on Finance，SCF）的報告以各國、多邊開發銀行、氣候基金乃至金融界的經驗為基礎，其發布的氣候資金流動第五次雙年度評估報告顯示，2019—2020 年，全球氣候資金流動比2017—2018年高出12%，年均達到8030億美元（UNFCCC，2022）。這一增長主要來源于對建筑物能效的投資增加、對電動汽車的投資，以及適應氣候變化的措施。對比發現，該機構與CPI 的評估結果相差較大，明顯高于CPI（如圖2所示）。由此可見，全球氣候融資實踐中不同機構對其規模流量的評估和計數存在分歧。

圖2 全球氣候融資走勢

從總體上看，盡管不同機構對于氣候融資的評估存在較大差異，但結合CPI與SCF的評估結果，全球氣候資金規模正處在快速增長階段。從結構上看，以CPI 2021—2022 年的平均水平評估結果為例，本文將從以下幾個角度來闡述當前全球氣候資金的現狀（如圖3所示）。

圖3 氣候融資資金流向概覽

1.融資來源。廣義上，可以將氣候融資的主要來源分為國際和國內，也可以分為公共和私人來源。公共部門的氣候融資資金主要來源于各類金融機構、政府部門、氣候基金等；私人部門則主要來源于企業、商業金融機構、各類機構投資者及各類公募私募基金。根據CPI 統計數據分析（2021—2022），如圖4所示，絕大多數可追蹤氣候融資是在國內籌集和支出的，占總體規模的84%。來源于公共部門的氣候融資規模達到6400 億美元，相較于2019—2020年均值增加了91%，約占全球總體規模的51%；私人部門所提供的氣候融資則占氣候融資總額的49%，2021—2022 年平均達到6250 億美元。由此可見，私人部門籌集的氣候資金與公共部門相當，即全球氣候資金在來源上呈現國內來源為主、公私來源資金平衡的特點。

圖4 2021—2022年氣候融資來源與應用分布情況

2.融資工具。氣候融資可以借助各種金融工具推進，包括贈款、優惠和非優惠債務、資產負債表和股權、投資貸款、風險保險、擔保、政策性融資，以及成果導向性融資，等等。以2021—2022年平均值來看，大部分公共和私人金融機構采用債務方式推進氣候融資，規模總量達到7660億美元，占氣候融資總體規模的61%；其次是股權融資達到4220 億美元，占氣候融資總額的33%；贈款融資在數額上雖有所增加，2021—2022年平均達到960億美元，但規模仍有限，僅占總流量的5%（如圖4所示）。總的來說，全球氣候融資渠道中最常用的金融工具是債務、股權與贈款，其中債務融資方式占據主導地位，而贈款融資方式所占比重極小。

3.資金用途。減緩氣候變化主要通過經濟、技術、生物等各種政策、措施和手段，控制溫室氣體的排放，其中包括改變能源結構、控制化石燃料使用量等。適應氣候變化則是指自然或人類系統在實際或預期的氣候變化刺激下作出的一種調整反應。適應性資金的投入目的是減少對氣候變化的脆弱性和建立對氣候變化的抗御能力。2021—2022年，減緩融資平均達到每年近1.2 萬億美元，占氣候融資總額的91%；僅有不到10%的資金用于適應或減緩與適應雙重效益的活動，氣候資金在減緩與適應領域的投入懸殊（如圖4 所示）。盡管適應資金在2021—2022年有所增長，較2019—2020年均值490億美元增長了29%，達到年均630億美元，但仍存在極大部分資金用于減緩行動，而用于適應行動的資金卻少之又少。

4.部門分布。2021—2022年，對低碳能源部門的減緩投資達到5100億美元，占融資總額的41%和減緩融資的44%，其中4900億美元用于可再生能源發電。低碳運輸行業作為僅次于能源部門的第二大行業，對其減緩投資達到每年3340億美元的歷史新高，占融資總額的26%和減緩融資的29%。可以發現，減緩資金主要集中在能源和交通部門，而適應資金則側重于供水和衛生部門，其獲得了近一半的跟蹤適應資金，達到310億美元。其中值得注意的是，農業、林業、其他土地利用和漁業相關（agriculture，forestry，other land uses，and fisheries-related，AFOLU）部門擁有巨大的減緩與適應潛力，但該部門在2021—2022年獲得的資金卻極少。

（二）氣候融資實踐中爭議的關鍵問題

基于全球氣候融資實踐現狀的梳理分析發現，近年來，全球氣候融資規模總體呈上升趨勢，表現出公共部門與私人部門規模相當、債務融資為主、減緩與適應領域不平衡和部門間分布不合理等特點。而在當前氣候融資發展背后，仍存在以下幾個方面的爭議值得關注和討論。

1.氣候融資提供方與接收方的評估差距較大，資金承諾尚未兌現。由于當前缺乏明確的國際公認的氣候融資定義，不同機構估算的國際氣候融資流量有較大差異。許多國家對動員的國際氣候資金的官方估計都顯示出不同程度的夸大。例如，經濟合作與發展組織此前估計，2013—2014年發達國家每年平均向發展中國家提供570億美元的氣候融資（OECD，2015），而印度財政部（2015）的報告顯示僅為22億美元。因此，印度政府認為經合組織的報告存在嚴重缺陷不可接受。OECD和印度財政部對氣候融資估計的差距揭示了當前缺乏普遍接受的國際氣候融資定義和核算方法。同時，根據OECD發達國家提供和動員的氣候融資報告（OECD，2023），2021年發達國家為發展中國家的氣候行動提供和動員了約897億美元（如圖5所示），距離每年1000億美元的目標還有103億美元的差距；COP27指出，發達國家此前承諾的每年聯合動員1000億美元資金支持的目標仍未兌現。此外，在圍繞氣候融資的辯論中，關于發達國家是否履行了財政承諾、氣候融資的貢獻與受益問題也極具爭議，并導致國際氣候談判中各方之間的信任不斷受到侵蝕。

圖5 發達國家提供和動員的氣候資金（OECD）

2.優惠與非優惠融資的處理爭議。以低于市場利率或成本提供的融資通常被稱為優惠融資，而非優惠融資則是在市場上可以獲得的條件下的融資。多邊氣候基金和雙邊援助機構的任務和運作模式通常依賴于實收捐款和預算撥款，因此，這些基金和機構能夠承諾提供更多的贈款。相比之下，許多多邊開發銀行和雙邊發展金融機構的任務和業務模式更多地依賴于能夠帶來還款和利息或回報前景的金融工具。一方面，由于UNFCCC對“優惠”沒有任何商定的定義，發達國家可以決定將其以市場利率提供給發展中國家的貸款算作氣候融資。因此，以氣候援助的名義過度使用貸款和提供非減讓性資金的現象多有發生，大部分公共氣候融資以貸款和其他非贈款工具的形式提供，向最不發達國家提供的大部分氣候融資也是如此。據估計，總體公共氣候融資的40%都是非減讓性的。對于雙邊融資來說，這意味著向發展中國家提供的條件不夠慷慨，不符合ODA的條件。由于對氣候相關性的過度報告，雙邊氣候融資可能比報告的要低三分之一左右。另一方面，在國際氣候融資和1000億美元目標的背景下，通常認為只應包括與贈款等值的貸款，即只計算其優惠部分。自2018年以來，發展援助委員會進行官方發展援助核算時報告贈款等值，進入官方發展援助贈款等值計算的贈款、貸款和其他流量又被稱為官方發展援助流量，它以促進發展中國家的經濟發展和福利為主要目標，具有減讓性，包含至少25%的贈款成分。然而，OECD 和UNFCCC都無法充分核算國際氣候融資的贈款等值報告，因為贈款等值報告并非強制要求，而是在自愿基礎上報告。

3.適應資金占比較低，減緩和適應資金不平衡。2015年，《巴黎協定》指出發達國家要提供規模更大的氣候資金，并實現適應與減緩之間的平衡。根據OECD 的報告，在2013—2021 年間，適應融資資金僅占國際氣候融資流量的27%。同時，根據CPI 的氣候融資全球格局，適應融資僅占氣候融資流量的約5%。顯而易見，減緩和適應資金之間存在著不平衡現象，產生這種不平衡主要有兩方面原因：一是減緩項目更容易實現財政可持續性和投資回報。減緩項目活動通常有足夠的現金流，能夠給經濟帶來直接利益，更適合通過優惠甚至非優惠貸款進行氣候融資。相反，適應項目投資回收期長、其效益取決于未來氣候情景且具有高度不確定性，對私人投資者的吸引力可能較低，因為私人投資者的經營期限往往比氣候影響未來情景的期限短，且適應項目不適合貸款融資，需要贈款融資。二是減緩氣候變化所需的行動和目標更容易確定，如凈零排放目標。相比之下，國家一級的效果評估作為設計適應對策的商定基礎的可用性則較為有限。此外，相比適應項目，減緩項目的影響可以更容易被衡量和量化。因此，一些國內氣候融資跟蹤方法只跟蹤投資于減緩活動的資金流，卻因缺乏明確的適應活動界定信息而將投資適應項目的資金流排除在外。

4.氣候相關的發展融資與氣候融資的重疊爭議。自UNFCCC通過以來，發達國家承諾為發展中國家的減緩和適應提供“新的和額外的財政資源”。但是針對如何定義“新的和額外的”問題出現了爭議，當前缺乏一個國際商定的基線來衡量“新的和額外的”問題。有研究發現，發達國家報告的部分國際氣候融資實際上只是屬于“新瓶裝舊酒”，即對現有發展援助的“更名”（Mitchell et al.，2021；Michaelowa et al.，2011）。事實上，將氣候目標添加到現有援助支出中，或將援助從現有用途轉向氣候目標，并不屬于“新的和額外的”融資。而發達國家提供的氣候基金中有很大一部分實際上來自官方發展援助，目前幾乎沒有保障措施來確保資金是“新的和額外的”。許多用于應對氣候變化的資金只是從其他發展目標中轉移出來的，這也正是發展中國家所擔心的。為了評估財政貢獻的“新穎性和額外性”，談判代表應該確定一個基線，以此作為額外性要求的依據，從而保證氣候資金承諾存在的意義。同時，當前各方提供的氣候資金數據的透明度有待提高，信息披露也有待進一步完善。

5.氣候資金配置不合理，存在大量負面氣候融資。《巴黎協定》要求資金流動符合溫室氣體低排放和氣候適應型發展的路徑。當前仍有大量氣候融資資金流入不利于減緩和適應氣候變化的領域，并未都用于支持低碳和具有氣候抗御力的過渡，通常被稱為負面氣候融資。據國際能源署（International Energy Agency，IEA）估計，到2023年，化石燃料供應投資將增長6%以上，達到9500億美元，其中最大的份額是上游石油和天然氣。2022年，上游油氣投資增長了11%，預計到2023 年將增長7%，達到5000億美元。而全球能源危機期間強勁的煤炭需求和高企的煤炭價格也推動了全球投資的增加，全球煤炭投資在2022 年增加到1350 億美元，比2021 年增長20%（IEA，2023）。由此可見，現階段仍存在大量的化石燃料投資，即使是在《巴黎協定》中作出承諾的政府也依然存在支持化石燃料投資的現象。而大量氣候資金流入化石燃料領域是對氣候資金的不合理配置，限制了氣候融資投向有利于應對氣候變化的領域。出現繼續支持化石燃料投資的原因可以概括為：一是能源基礎設施項目存在生命周期較長的特點，許多國家和地區的經濟體系仍然高度依賴化石燃料產業，即對于化石燃料基礎設施的新投資會導致“鎖定”效應；二是將經濟體系從化石燃料轉向可再生能源涉及大規模的技術轉型和投資，一些公共機構可能認為這種轉型過程需要更長的時間和資源，因而選擇支持化石燃料產業以在轉型過程中穩定經濟，同時逐步推動能源轉型。

三、氣候融資流量核算的對比與相關爭論

任何氣候融資賬戶都需要對氣候融資進行計數，而國內外相關機構在氣候融資概念界定與氣候資金流量核算上存在分歧。針對氣候融資流量的核算，本文建議對計數方法與核算框架進行區分。氣候融資的計數方法關注的是指定了用途或標記的氣候融資的資金流，其主要計數方法包括經合組織里約標值法和多邊開發銀行聯合方法。此外，包括經合組織和民間社會組織在內的不同機構會通過處理和解釋報告的信息核算氣候融資的總流量，其中，主要包括OECD 1000 億美元目標核算框架，以及SCF與CPI的全球核算框架。國際社會出現核算分歧的原因一方面是其使用不同的氣候融資計數方法和核算框架來標記和核算氣候融資，另一方面則是主要計數方法與核算框架下仍存在諸多爭議和討論。

（一）氣候融資的主要計數方法

1.經合組織發展援助委員會里約標值法（The OECD DAC Rio markers）。自1998 年以來，發展援助委員會通過債權人報告系統（Creditor Reporting System，CRS）在活動級別對里約標記進行報告，監測針對里約生物多樣性、氣候變化和荒漠化公約目標的發展資金流動。經合組織發展援助委員會的大多數成員在向國際社會報告與環境有關的發展融資時都采用了里約標記。此方法就每一項發展籌資活動說明該活動是否以環境為目標，通過將針對氣候變化的活動確定為“首要”或“重要”目標（如圖6所示），可以對資金流量進行近似量化，是一種定性方法（OECD，2022）。其中，一項活動若能夠減少或限制溫室氣體排放或加強溫室氣體固存，有助于實現將大氣中溫室氣體濃度穩定在防止氣候系統受到危險的人為干擾的水平，則可以歸類為與減緩氣候變化有關的活動。而一項活動能夠降低人類或自然系統對氣候變化的當前和預期影響的脆弱性，維持或提高復原力，提高適應或吸收氣候變化壓力、沖擊和變異性的能力，并幫助減少受其影響的程度，則可以歸類為與適應氣候變化有關的活動。如若同樣的活動、政策或措施能夠同時解決氣候變化、生物多樣性或荒漠化目標，即一項活動可能針對多個目標，并有資格獲得多個里約標記時，統計報告時不能加總結果總數，而應處理重疊以避免重復計數。

圖6 根據里約指標對活動進行評分的決策樹

經合組織發展援助委員會成員在借鑒里約標值進行報告時存在以下幾點爭論：一是從里約標記中得出的數字并不總是與向UNFCCC 報告的數字相同。里約標記的初衷并非量化資金流量，而是通過確定將里約公約目標納入發展合作主流的活動，幫助成員國編寫提交給UNFCCC 的國家信息通報或國家報告。這些指標并不追蹤氣候融資的確切金額，而是追蹤發展融資在多大程度上將氣候作為所記錄活動的首要目標或重要目標納入其中，即發展融資在多大程度上與氣候相關。正因如此，這些標記被認為是描述性的，而不是嚴格的定量測量。然而實際上，這些標記卻允許對針對里約公約目標的發展資金流進行大致量化。二是里約標記方法應用高度自由，沒有統一的報告標準。在向UNFCCC報送國家報告或兩年期報告中提供的資金情況時，大多數發展援助委員會成員將固定系數應用于里約標記得分的活動以計算融資規模。在大多數情況下，以里約標記為“首要”得分的活動應用100%的系數，但瑞士在向UNFCCC 報告時使用了85%的系數；被里約標記為“重要”的活動大多采用30%—50%的固定系數，卻有一些成員采用了100%的固定系數。此外，在向里約公約提交報告方面也可能出現其他差異，如是否報告承諾或支付數據和地理范圍的差異。因此，由于各成員國對報告方法與規則的不同解釋，目前沒有統一的報告標準。三是發達國家自我報告嚴重高估，應用里約標值方法時缺乏獨立的第三方審查。早期報告中通常被發現存在項目誤報的現象，而這種現象可以通過第三方審查輕松被識別，且由于政府面臨巨大的應對氣候變化的政治壓力，發達國家的自我報告也存在嚴重高估的現象，而解決自我報告長期存在的問題是實現雙邊氣候融資轉型的必要條件。

2.多邊開發銀行聯合方法。由于設立點和工作人員遍布世界各地，多邊開發銀行（multilateral development banks，MDBs）和國際開發性金融俱樂部（International Development Finance Club，IDFC）成員具有獨特的召集力優勢，即有能力將各種公共和私人行為者聚集在一起開展具體項目或政策改革。針對適應氣候變化和減緩氣候變化項目的分類界定，他們分別協商通過了《氣候適應資金追蹤共同原則》和《氣候減緩資金追蹤共同原則》。多邊開發銀行最初只跟蹤和報告發展中經濟體和新興經濟體的氣候融資，但自2019年以來，多邊開發銀行運作的所有經濟體都被納入報告，包括按地理或收入類型分列的細目。

多邊開發銀行采用兩種不同的方法跟蹤氣候變化適應資金和氣候變化減緩資金，但這兩種方法都是以細粒度的方式跟蹤和報告氣候資金的。換句話說，其報告的氣候融資僅涵蓋項目中直接有助于適應或減緩的項目組成部分、子組成部分或要素。其中，多邊開發銀行跟蹤適應項目應符合以下三個關鍵條件：一是證明項目的氣候變化脆弱性背景；二是明確說明項目旨在降低氣候變化脆弱性的意圖；三是闡明具體項目活動與項目減少氣候變化脆弱性目標之間的明確和直接聯系（MIGA，2021）。可以看出，適應資金的確定和估算僅限于與氣候變化脆弱性背景明確相關的項目活動。這一方法是一種依賴具體情況和具體地點的保守且精細的辦法，捕捉與氣候變化脆弱性直接相關的活動所涉數額。與適應資金不同，減緩資金是根據多邊開發銀行跟蹤氣候減緩資金的聯合方法估算的，該方法依據的是減少溫室氣體排放并與低排放發展相一致的部門和分部門活動清單。除了報告減緩和適應資金外，一些多邊開發銀行還報告了具有雙重效益的氣候資金數額，即減少溫室氣體同時促進適應氣候變化。如果同一項目、分項目或項目內容對減緩和適應都作出貢獻，多邊發展銀行的各個進程將確定哪一部分被計為減緩或適應，以便實際供資不會被記錄一次以上。

雖然多邊開發銀行聯合方法在減緩和適應方面都受到了好評，但仍然存在關鍵問題的爭論。一是無法編制出所有情況均適用的獨立的“適應活動清單”。就減緩活動而言，無論活動在何處進行，二氧化碳排放量減少一噸的影響是相同的，因而可以確定支持低碳發展道路的典型活動清單。而適應活動因項目和地點而異，且針對具體的氣候脆弱性，不可能編制一份可在所有情況下使用的獨立的“適應活動清單”。二是多邊開發銀行氣候融資報告的透明度有限。報告沒有在項目層面發布數據，只公開提供氣候融資的總量或半總量。三是多邊開發銀行估算的氣候融資可能沒有反映有助于提高氣候抗御力的項目融資的全部價值。例如，在篩選一個應對氣候變化的基礎設施項目時，三步法只能衡量項目內適應的增量成本，這種細粒度的方法沒有抓住整個項目或投資的價值，而這些價值可能由于項目內的具體適應活動而提高抗御能力。

（二）氣候融資的關鍵核算框架

氣候融資的核算框架不會標記與氣候相關的流量，而是致力于對氣候融資整體進行核算，涵蓋整個氣候融資格局，捕捉氣候融資具體定義下的所有與氣候相關的資金流。該資金流符合《巴黎協定》第2.1c條的氣候資金流目標，即旨在“使資金流動符合溫室氣體低排放和氣候適應性發展的路徑”。本文主要介紹OECD 1000億美元目標核算框架和SCF 與CPI 全球核算框架，并分析其存在的爭議問題。

1.OECD 1000億美元目標核算框架。經合組織1000 億美元核算框架的主要目的是估計由發達國家為發展中國家提供和調動的國際氣候融資，并跟蹤實現1000億美元國際氣候融資目標的進展情況。原則上，經合組織試圖確定從“發達國家”到“發展中國家”的與氣候相關的資金流動。其中所指的“發達國家”包括UNFCCC附件二締約方、歐洲聯盟成員國中的其他國家，以及列支敦士登和摩納哥；而“發展中國家”指列入發展援助委員會2018年發展資金官方發展援助受援國名單或UNFCCC 非附件一締約方名單的國家和地區。其核算框架中涵蓋的流量包括公共雙邊官方發展援助和其他官方資金流動及“多邊外流”。經合組織使用各種數據來源進行分析，并且同時操作發展援助委員會CRS和經合組織出口信貸集團數據庫，故其在核算方面處于獨特的地位，然而該核算框架的數據仍然存在以下爭議。

第一，數據缺少透明度和可用性。OECD 通過使用來自CRS和兩年期報告的數據，從而間接依賴于里約標記和多邊開發銀行聯合方法。該核算框架在核算范圍上有意排除了國內氣候融資與南南資金流動，且在報告私人氣候融資上仍處于初級階段，其數據可用性有待考量。原則上，多邊開發銀行報告的數據，包括氣候數據，是在活動一級收集和公布的。活動一級的數據報告不僅要求透明度和問責機制，而且也是經合組織保證基本數據質量的先決條件。而一些機構面臨持續的保密限制，特別是私營部門項目，這又反過來妨礙了氣候融資數據的透明度。多邊開發銀行目前沒有公布其作為多邊開發銀行聯合報告基礎的活動一級數據集，因此難以與經合組織發展援助委員會數據庫中記錄的數據進行比較和部分核對。總體而言，與經合組織共享透明和精細的數據對于提高協調性和可比性至關重要。

第二，OECD跟蹤氣候融資的合法性受到質疑。OECD 是主要以發達國家為成員國的政府間組織，可能存在大幅高估氣候融資流量的情形，因而其在國際氣候融資承諾下跟蹤進展的合法性受到質疑。相對來說，CPI擁有專業知識和非政府組織的地位，更加具有跟蹤該目標進展的合法性。

第三，按面值計算氣候融資金額，而不是按贈款等值條款計算，這不符合OECD自己的官方發展援助方法。使用OECD的官方發展援助贈款等值方法將使提供的國際氣候資金減少到官方報告數字的一半以下，甚至在某些國家減少到三分之一左右。由于大多數國家不報告其國際氣候融資支付（或承諾）的贈款等值，氣候融資國際凈轉移的確切水平不確定。同時，在UNFCCC 的正式報告框架中，沒有報告贈款等值的單獨欄目，這使得締約方即使在自愿的基礎上也無法這樣做。

2.SCF與CPI全球核算框架。SCF和CPI的目的都是獲取全球所有與氣候相關的資金流，其中包括公共和私營資金流、國內資金流和跨境資金流，通常被稱為“氣候融資格局”。SCF氣候融資流量半年期評估和概覽統計流量時盡可能按部門和地域進行細分，而CPI氣候融資景觀核算框架則按資金來源和中介、使用的工具、服務的目的和部門進行分列。這兩個組織整合了各種來源的數據，包括向UNFCCC和CRS提交的官方政府報告，來自多邊開發銀行、國際開發性金融俱樂部成員、氣候基金的報告，以及許多追蹤私人氣候融資數據的其他來源。CPI 明確表示，他們無法審計或核實數據提供者對氣候融資定義的應用，而是依賴各機構提供的報告。由于數據輸入來源不同，且采用不同的計數方法，加之沒有獨立的質量檢查，該核算框架的數據存在一定爭議。

四、分歧背后的政治邏輯分析：“建設性模糊”的角度

由于氣候變化問題具有外部性和全球性，該問題需要全球合作協同治理，這不可避免地引起大國之間關于氣候治理的矛盾與博弈。通過對氣候融資定義、發展現狀及核算方法與框架的分析解讀，我們發現其背后存在諸多分歧和爭議。氣候變化問題不再僅僅是有關環境和人類發展的問題，反而演變成了政治問題，進而引發發達國家與發展中國家諸多分歧。事實上，這種界定與核算中的分歧需要某種程度的“建設性模糊”。

“建設性模糊”即借助有意模糊的語言以暫時平息爭端達成具有建設性的共識，鼓勵更具包容性和探討性的討論（韓逸疇，2015）。而對當前存在的分歧與爭議，“建設性模糊”某種程度上有利于氣候融資的發展。首先，鑒于氣候融資具有變革性，“建設性模糊”可以通過解釋增強適用性并為其未來發展演變預留空間。模棱兩可策略可以提供更多的靈活性以應對危險和不確定性，加之氣候目標與行動并非“一成不變”，會隨著時間和國家實踐發展變化，現階段僅是其持續不斷演進性發展過程中的一部分，“建設性模糊”策略可以為氣候融資的解釋與爭議預留充分的空間，為漸進式改革打開大門。其次，“建設性模糊”能夠為國家提供一定的自主權。各國可以利用“建設性模糊”規則為自己保留合理政策空間，同時積極推動可以滿足其需要、利益及目標的解釋，對締約各方均具有重要意義。《巴黎協定》指出，發達國家締約方應當繼續帶頭，努力實現全經濟范圍絕對減排目標；發展中國家締約方應當繼續加強減緩努力，鼓勵其根據不同的國情，逐漸轉向全經濟范圍減排或限排目標。“建設性模糊”有助于各締約方遵循“共同但有區別的責任和各自的能力”的原則，使其在基本共同目標的基礎上自由發展，在不受太多約束和限制的同時更大程度地發揮自身的優勢，各締約方的連續國家自主貢獻應反映其盡可能大的力度。可見，“共同但有區別的責任和各自能力”的原則與“建設性模糊”策略在“共識中保留分歧”不謀而合。最后，“建設性模糊”可以節約談判各方達成協議的成本。由于國際貿易形勢和問題持續變化和演進，現實環境存在大量的形勢不確定性與信息不完整性，綜合考慮所有環境條件與信息會浪費大量的時間與精力，達成一個各方均滿意的條約文本是不切實際的，鑒于成本考慮，締約方會有意留下某種“建設性模糊”。此外，采用“建設性模糊”策略也是綜合氣候融資分歧背后的多方面政治因素提出的，是針對當前氣候融資界定與核算的多重分歧與爭議的有效策略。

第一，氣候變化的定義、核算方法與框架的多樣性顯示當前氣候融資賬戶缺乏能夠提供共同指導的合法權威。SCF作為UNFCCC下的一個組成機構，是唯一可以就定義達成一致進行談判，并監督其用于設定新的氣候融資目標和監測進展的合法權威機構。然而，其缺乏相應的資源提供國際氣候融資的權威數據集，且其作為數據的匯編者，也無法檢查和改進不同來源的數據。此外，《巴黎協定》“自下而上”治理模式推動達成了全球氣候治理共識，但在一定程度上削弱了《巴黎協定》的法律約束力，為了保證參與主體的廣泛性，放松了減緩行動的力度約束。在開展國際氣候談判和合作的過程中，各國都試圖通過限制別人權利的方式來擴大自己的利益范圍，基于自身利益而非全球利益考慮問題，因而就氣候融資定義和關鍵問題達成一致一直難以實現，而且這種情況可能會在《巴黎協定》“自下而上”的性質下持續存在。目前評估或核算氣候融資的方法也反映了捐款機構的不同任務、組織結構和基本商業模式。

第二，全球氣候合作不完全是由理想和科學推動，也并非單純基于行業和經濟邏輯，而是政治邏輯下國際關系博弈的結果。氣候融資國家博弈的焦點在于如何平衡國家利益與國際責任（耿欣和何峰，2018），本質上是發達國家與發展中國家對發展權的爭奪。對于發展中國家來說，氣候變化治理并非其首要治理目標，他們更加關注的是治理貧困和工業發展等方面，而氣候變化治理需要減少溫室氣體的排放量，而碳排放等問題是發展過程中不可避免的。發展中國家很難兼顧碳減排與經濟發展，承擔減排任務會一定程度抑制該國經濟發展，導致大部分發展中國家對履行減排責任產生抗拒。而發達國家不愿意為全球氣候變化治理這個公共產品買單。一個主權國家所考慮的主要是自己的國家利益，一般不會為了全球或者全人類的利益或目標而犧牲本國利益。因此，發達國家與發展中國家的氣候博弈問題或將始終存在。

第三，氣候融資的發展需要政治層面的穩定驅動力。在進行能源投資時，如若在考慮平均生產成本的同時，考慮由于化石燃料價格波動帶來的額外成本，綠色投資推動經濟轉型的優勢就會更加明顯。然而，國際社會在減緩氣候變化行動中時常面臨政治“勢能”不足的問題，綠色投資的吸引力不足以驅逐“棕色”投資的短期效應，因而現階段仍有大量的負面氣候融資存在。根據IEA關于2050年凈零排放的報告，在我們的凈零路徑中，除了截至2021年已經承諾的項目外，不需要投資新的化石燃料供應，我們的路徑中沒有新的油氣田獲批開發，也不需要新的煤礦或礦井擴建，這意味著逐步淘汰化石燃料價值鏈中新投資的緊迫性（IEA，2021）。在該背景下，通過增加氣候融資在“棕色”經濟上建立“綠色”經濟是不可行的，必須緊急識別和處理與《巴黎協定》不一致的資金流動。因此，達成一致概念不僅需要高層次的制度變革，還需要國際社會對氣候融資“硬幣”另一面的正視。國際社會需推動圍繞氣候融資與綠色轉型的政治和社會辯論，為國際機制不斷補充綠色轉型的政治驅動力。

由此可見，氣候融資的國際分歧受到各種政治因素的干擾，將科學建議與不同行為主體的觀點相協調是十分困難的。在《巴黎協定》背景下，各國之間達成共識的同時可能會降低目標水平，例如將資金納入可能不符合最新氣候科學的活動。這種國際共識的達成需要解決本文討論與未討論的關于氣候融資的所有爭論問題，其中包括接收方與提供方的評估差異、優惠融資與非優惠融資的處理、合格活動認定、氣候融資與發展融資的重疊及負面氣候融資的核算等。事實上，并非所有與氣候融資定義和核算相關的問題都可以通過協商達成一致，且就總體氣候融資定義和核算方法達成共識也是一個漫長而棘手的過程，因而本文建議以“建設性模糊”的視角來看待國際氣候融資的定義和核算的分歧問題。

五、我國發展氣候融資的對策建議

氣候融資是我國實現“雙碳”目標的重要抓手，對我國未來的綠色發展和氣候治理具有深遠意義。在當前氣候融資界定與核算分歧背景下，我國應堅持“共同但有區別的責任和各自能力”原則，正確處理好碳達峰碳中和承諾和自主行動的關系，發揮自身優勢積極發展氣候融資業務。本文建議從以下幾個方面努力，進一步推動我國氣候融資的發展。

（一）加強國際合作，積極參與應對氣候變化全球治理

在UNFCCC框架下，我國作為最大的發展中國家和新興經濟體，應積極參與UNFCCC 和《巴黎協定》下的長期氣候資金談判，向國際社會介紹中國應對氣候變化的進展成效，講好應對氣候變化的“中國故事”。我國目前仍存在較大的氣候風險，且應對氣候變化的資金和技術需求巨大，應繼續保持受助國立場，聯合其他發展中國家共同監督發達國家落實此前承諾但未完成的1000億美元的資金援助。在UNFCCC框架外，中國應積極參與和引領氣候投融資國際合作，積極擴大伙伴關系的范圍，更廣泛的伙伴關系包括新的和新興的基礎設施融資來源。可以通過采取具體行動應對氣候變化，幫助這些機構實現其對可持續發展的承諾。同時，我國還應繼續在央行與監管機構綠色金融網絡和G20可持續金融工作組等機制下積極參與全球可持續金融前沿研究和標準制定工作，加強與主要經濟體進行可持續金融政策和標準的協調。

（二）借鑒國際經驗，構建氣候投融資項目界定標準與統計體系

氣候投融資項目分類標準的建立有助于科學引導資金流向，使氣候資金真正關注具有減排效益的高質量、前瞻性項目，長期促進邊際減排成本的減少。為了提高氣候資金的使用效率和氣候項目的質量，一方面，應積極推進國家級氣候投融資項目庫的建設工作。提升項目管理的科學性、規范性和前瞻性的同時，以氣候項目庫為基礎，進一步完善氣候投融資項目信息統一管理機制，設立氣候投融資數據披露平臺，強化氣候投融資信息的統計監測，確保募集資金妥善流向應對氣候變化領域。另一方面，應研究確定氣候投融資資金計算的清晰范圍，區分項目是否屬于氣候投融資的計算范圍，并據此制定操作手冊。做好這種區分和量化是進一步制定和開發氣候投融資工具的基礎，這樣就能夠把政府對氣候投融資的補貼真正提供給那些能夠帶來氣候變化減緩效益的投融資活動。此外，針對氣候投融資項目分類標準的制定，不僅要符合我國相關的項目分類原則和標準，更要注重與國際標準接軌。可借鑒《歐盟可持續金融分類方案》（the EU Taxonomy）的經驗，以及聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）評估報告《氣候變化2023》中設計的適應氣候變化項目分類示例等（IPCC，2023）。

（三）扎實落實國家自主貢獻，激勵資金流向應對氣候變化領域

國家自主貢獻是締約方根據自身情況確定的應對氣候變化行動目標，是《巴黎協定》的重要組成部分。落實國家自主貢獻是推動構建人類命運共同體的責任擔當，是生態文明建設和實現高質量發展的重要抓手。為了扎實落實國家自主貢獻，全面推進綠色低碳循環發展，我國應基于自身發展階段和國情，為應對全球氣候變化發揮自身優勢作出最大努力，推動資金更多流向應對氣候變化的領域。一方面，支持金融機構推出創新的氣候金融工具，引導資金流向。為改變參與氣候投融資業務積極性不高的現狀，金融機構需通過改善綠色融資結構，引導信貸資金流向低碳、節能領域。券商、保險等金融機構應當在氣候融資業務上發力，推出更加多樣化的氣候金融工具。同時，持續激勵私營部門增加對可再生能源、綠色交通、綠色建筑等氣候友好領域的融資支持力度，減緩公共部門的資金壓力，撬動更多的私人資本流入氣候減緩與適應領域。另一方面，優化私營部門的資源配置，減少化石燃料依賴。首先，建議推進私營部門的資源優化配置，調整對于高耗能、高排放等高碳企業、項目的融資戰略規劃，設置約束政策，嚴格規范資金審批流程等。其次，圍繞降低技術成本采取一系列協調一致的行動和政策決定，提供激勵措施和分擔風險，降低對化石燃料的依賴，并創造可預測的環境，加快實現凈零過渡。此外，還應加強我國投資者對于氣候風險的認知、分析和管理能力，鼓勵投資者超越短期財務回報，采用更長期的投資策略，并探索可大規模部署的創新金融機制，以促使投資者轉變投資決策，調動更大規模的氣候資金。

（四）積極減緩和適應氣候變化，推動減緩與適應領域相平衡

目前全球數據顯示減緩與適應氣候變化領域資金不平衡，適應融資遠遠落后于減緩融資，存在巨大的適應資金缺口。我國實施積極應對氣候變化國家戰略時一貫堅持減緩和適應并重。為統籌推進適應氣候變化工作、強化我國適應氣候變化行動舉措、提高氣候風險防范和抵御能力，2022年，我國發布《國家適應氣候變化戰略2035》，明確我國適應氣候變化工作重點領域、區域格局和保障措施，為開展適應氣候變化工作提供了指導和依據。然而，由于氣候適應活動的特殊性，當前對適應氣候變化的重視程度和行動力度仍亟待提升，投入氣候適應領域的資金仍存在較大缺口。為了提高氣候適應的投融資規模，一方面，闡明國家氣候適應規劃，將氣候適應性納入國家經濟社會發展戰略，制定可投資的國家適應計劃，并將氣候適應納入政府采購的主流，完善氣候適應的機制體制建設；另一方面，注重氣候適應帶來的環境、社會效益的正外部性，通過加強公共資金投入和政策引導，豐富生態、環境、健康等各類價值的實現方式，充分發揮將正外部性內部化對社會資金的激勵作用。