從山東實踐看預算績效共治的典型模式與特征

一、 預算績效共治的必然性與客觀性

預算資金是維持政府各部門正常運行的“血液”，績效水平代表著政府的生機。預算資金的周期性運行從預算決策 （包括預算編制和人大審批）開始，到預算執行和監督，涉及財政部門、預算部門單位、人大、審計、社會媒體和公眾等諸多主體（本文稱之為“預算績效相關者”），相繼產生預算決策績效、預算執行績效、預算監督績效。 可以說，預算績效是公共部門運用預算資金、通過各種形式合作生產的結果。高績效政府處處生機勃勃，知民意、得民心，贏得較高的公信力， 并可換得執政地位的持續，是政府績效化改革的目標所在①。

因此，預算績效改革如果靠財政部門“單兵突進”，必然“孤掌難鳴”。只有通過各級財政與人大、 政協、審計等部門之間有效的合作與協同，才能充分發揮其各自的比較優勢，促進改革目標的實現。 為此，就需要一種能夠將各類主體“粘”在一起的工作機制。 當然，改革的推進也離不開理論研究、政策宣傳、方法技術等方面的支持。而高等院校、科研院所、專業機構等作為第三方提供的績效服務是促進改革目標達成的重要助力。因此， 在全面預算績效管理改革大潮中，各級政府、人大政協、部門單位與第三方機構組成了一個龐大的“績效協同治理網”， 成為推進改革不可或缺的保障機制，有學者稱之為“預算績效管理的多主體聯動協同”。 本文從國家治理的視角出發，將預算績效治理視為國家治理的基本手段，將績效協同治理簡稱為“績效共治”。在推進全面預算績效管理改革過程中，“績效共治” 在山東各地相繼涌現出形式多樣的實踐模式，引人注目。 本文試圖對其典型模式進行概括并對其基本特征作出簡要總結。

二、預算績效共治的典型模式

由于績效共治涉及主體眾多，結構尤為復雜。 為便于理解，筆者將其還原到基本構成，將公共部門同級主體之間的績效共治稱為“橫向協同”；將上下級政府部門之間的績效共治稱為“縱向協同”；將同級各部門之間及其與上下級之間的綜合型績效共治稱為“雙向協同”?？冃Ч仓螜C制匯聚政、產、學、研各方合力，是保障預算績效改革持續推進的強力“粘合劑”。 在山東實踐中，績效共治的典型模式表現為以下三個大類：

（一）橫向協同模式

橫向協同根據參與主體數目的不同，主要表現為雙主體協同與多主體協同兩大類。 其中，雙主體協同包括“財政-審計協同”“財政-人大協同”兩種，構成多主體協同的基礎與核心；多主體協同以財政-人大-審計“三主體協同”為基礎，先后向四、五、六主體協同拓展。

1.財政-審計協同模式。 在山東改革實踐中， 財政-審計協同模式是雙主體協同最常見的表現形式，構成績效共治的基本模式。

（1）審計監督：財-審協同的“催生”符。2020 年，青島市審計局在審計中發現，部分專項資金存在績效評估評價不及時、結果運用不充分、資金閑置、項目利用率低等問題。 對此，該局向市委、市政府提出整改建議；財政部門組織存在問題的部門和單位研究具體整改措施，并采納審計建議，先后印發《青島市市級專項資金預算績效管理結果應用辦法 （試行）》《市級項目支出部門績效評價操作規程》，進一步規范和強化市級專項資金預算績效信息的應用，提高財政資金、資產、資源的配置績效，推進全面預算績效管理改革走深走實。

（2）省級協同《方案》：財-審協同的規范化。 為發揮財政、 審計部門各自的職能優勢，2021 年5 月，山東省財政廳、山東省審計廳聯合出臺《財政審計協同聯動推進全面預算績效管理實施方案》， 使兩部門從偶然性合作走向規范化共治。

該《方案》堅持三項原則——問題導向、優勢互補、資源共享，以計劃共商、信息共享、成果共用、整改共促為基本特色。同時，為有序推進協同聯動工作，《方案》 還明確建立協調機制、強化責任落實、注重宣傳引導的保障措施，推動在全省范圍內形成“重績效、講績效、抓績效、用績效”的良好氛圍。

（3）《三年行動計劃》：描繪績效審計改革路線圖。 2021 年9 月，山東省委審計委員會辦公室、山東省審計廳發布《山東省政策績效和財政績效審計三年行動計劃（2021—2023年）》，提出要加大對重大政策措施落實情況和財政資金使用經濟性、效率性和效果性審計力度，力爭用3 年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的績效管理審計體系，推動重大政策更好落實落地，促進財政資金充分發揮效益。

山東省審計機關以部門和單位預算績效審計為重點，聚焦部門單位政策制定、項目論證、資金分配、預算執行、項目建設、過程監控、績效自評、 績效目標實現情況等進行重點審計，對省委、省政府確立的重大政策、重點專項資金以及重大財政支持項目，實行全周期全覆蓋跟蹤審計，及時發現資金使用中存在的問題和績效目標執行中的偏差， 確保錢花在刀刃上、緊要處。2023 年，兩部門又聯合制定了部門整體績效審計評價指標體系，山東省審計廳對18 個部門單位實施整體績效評價，并將結果與財政廳共享。

（4）財政-審計深度融合，共建財會大監督。2023 年8 月，為做好新時代財會監督工作，山東省出臺《關于進一步加強財會監督工作的實施方案》， 提出建立財會監督與其他各類監督貫通協調機制的要求，通過監督計劃協調共商推動財政-審計深度融合， 通過監督成果資源共享促進財審互動；把審計結果作為完善政策措施的參考，通過系統施治，共同扎緊制度籠子。

2.財政-人大協同模式。2021 年7 月，山東省人大常委會預算工作委員會印發《關于建立四項機制加快推動預算績效管理的意見》，與省財政廳聯合建立的協同推進機制由定期報告、定期會商、跟蹤監督、能力提升四模塊組成。 其中，定期會商機制重點圍繞落實省委重大決策部署以及人大代表和人民群眾關注的熱點焦點等領域，對績效管理過程中發現的突出問題開展會商分析與研判， 研究解決措施；跟蹤監督機制重點選擇預算績效管理改革“中梗阻”等問題，聯合開展跟蹤監督；為更好發揮人大代表監督作用，擇機組織人大代表參與重大投資項目和支出政策績效管理。 在能力提升方面，通過聯合培訓和聯合調研、積極推進人大預算聯網監督系統績效管理模塊建設等方式實現數據共享， 提升預算績效治理的信息化水平（唐韶龍，2021）。

3.三方協同“濟寧模式”。 濟寧市結合“十四五”時期改革發展要求，2021 年底出臺了《關于建立全面實施預算績效管理工作協同聯動機制的意見》，構建起人大、財政、審計深度融合的預算績效監督體系，成為三主體協同的典型模式。

“濟寧模式”堅持人大主導、財審聯動、結果導向三項原則， 由事前績效評估聯審等六項聯合工作機制構成（如圖1 所示）。其中，全周期跟蹤問效機制根據人大預算監督工作重點， 圍繞重大政策和重點專項資金， 以第三方為主實施全周期跟蹤問效，對政策落實、資金管理機制及政策實施效果等情況進行跟蹤評估， 推動政策實施、調整與預算安排的有機融合；績效信息共享機制由財政、審計兩部門采取座談交流、文件抄送、情況通報等方式，交流預算執行、預算績效管理和政策跟蹤審計情況及財政監督檢查工作情況，共同研究對策，督導任務落實；同時，共同推動人大預算聯網監督平臺、 預算管理一體化平臺、 審計大數據系統中預算績效信息的互聯互通， 以預算績效信息共享方式降低協同成本、提升協同合力。

圖1 “濟寧模式”工作機制

為保證協同機制的有效運行，“濟寧模式”通過聯席會議制度、 細化協同聯動機制內部責任分工、 多媒體多渠道推介改革經驗等手段進行落實，逐步培養和強化“講績效、用績效、重績效”的改革環境，以凝聚改革合力、促進改革不斷深化。

4.四方協同工作機制。 2019 年，山東省財政、組織、編制、審計等四部門通過《省級全面實施預算績效管理三年行動方案》，將各部門任務列示于一張清單之上， 逐項落實到具體責任部門，并明確各部門完成任務的時間表，形成各司其職、齊抓共管的改革合力，構成四方協同的典型模式。

同時，在事前績效評估、項目績效評價等環節， 除第三方機構經常性接受財政部門和預算部門的委托實施評估外，來自不同行業的專家、人大代表、 政協委員等主體對這些環節的參與力度在不斷提高，參與形式日益多樣，使預算績效共治的成效愈加顯著。

5.“五方協同精準聯控”濟南模式。 為有效推進預算績效管理工作，2019 年， 濟南市率先提出建立由黨委領導、人大、紀檢監察、組織部、財政、審計等部門協調配合的“五方協同精準聯控”工作機制，形成齊抓共管的工作合力，構建績效共治“濟南模式”。

首先，明確各方工作職責（如圖2 所示）；其次，建立聯席會議制度，督促各職能部門相互支持，密切配合，共同推進預算績效管理工作。 聯席會議由分管市領導牽頭， 在市財政局設立辦公室，定期調度、通報工作開展情況，研究部署推進相關工作。 再次，搭建信息共享平臺。 統籌使用市人大預算聯網監督系統、 市紀檢監察系統監督體系、市委組織部政府績效考評體系、市財政業務綜合管理平臺、 市審計監督體系等績效信息資源，搭建績效“專網平臺”，打破“信息孤島”和“數據煙囪”，實現信息共享，逐步構建覆蓋全面、業務協調、上下貫通、開放共享的大數據應用格局，以信息化提升預算績效水平。

圖2 “績效共治”濟南模式

6.六方協同“平陰模式”。在“濟南模式”的基礎上，濟南市平陰縣建立了由縣人大、縣紀委監委、組織、審計、編辦、財政六部門的績效管理協調聯動機制， 實施對預算部門整體與項目績效評價結果的監督問責， 使預算績效管理從財政部門的“獨角戲”轉變為多部門共抓績效的“大合唱”。

（二）縱向協同模式

在績效評價工作開展初期， 山東對財政分級投入或轉移支付類項目實行省、市、縣三級聯動模式，通過“干中學”增強各級財政部門績效意識，提高財政干部業務水平，培養績效管理專業人才，是縱向協同模式的典范。

（三）雙向協同模式

1.縱橫協同型績效評價。 由財政部門實施的績效評價， 既不同于第三方機構實施的獨立型績效評價， 也不同于預算部門對其下屬單位實施的上級評價，具有自身獨有的特色。 在近年來的績效評價實踐中， 山東省財政績效評價中心逐漸形成兩種有效的雙向協同工作模式。

第一，橫向協同式績效評價。 對常規性評價項目，該中心采取“中心+第三方機構”模式，由評價中心負責組織協調和質量控制， 第三方機構提供人員與技術支持②。 菏澤市將這種績效評價模式進一步發展為“捆綁式”：將評價項目按照類型分組， 評價中心人員分頭參與到項目之中，為第三方機構提供服務、監督和保障。 這種融管理與服務一體化的工作方式， 既提高了績效評價的覆蓋面， 也鍛煉了財政部門的績效評價隊伍。

第二，多主體協同式評價。 對資金量大、業務復雜、持續時間長的項目或政策，由省、市、縣三級財政部門、行業專家、第三方機構、業務主管部門、研究機構等各方主體分工協作、聯合開展。 通過協同合作，評價中心與第三方機構成為攜手共進的“戰友”，同時不斷整合各類專家資源，三股力量擰成一股繩，使績效共治在國家治理中的作用愈加強大。

2.縱橫協同型績效管理：菏澤模式。 在預算績效管理體系建設方面，菏澤市充分利用后發優勢，通過“預算績效管理年”活動，成立市級“預算績效管理服務”工作專班，采用“績效管理科+第三方機構+項目主管部門+績效評價中心”的四方聯合互動方式，構建起“市縣財政聯動、財政預算部門貫通、績效評價中心與第三方機構深度融合” 的縱橫雙向協同模式，不僅建立起“三維一體”的預算績效管理體系，還打造出以績效引領為顯著特點的財政管理新模式。 這種模式既發揮了第三方機構的優勢，又在實踐中培養鍛煉了財政干部隊伍，為起步較晚的市縣績效管理改革的快速推進提供了典范。

三、從山東實踐看預算績效共治的主要特征

上述分析表明， 山東省預算績效管理改革中涌現的績效共治機制具有主體多元化和協同方式多樣化的特征。 自然，預算績效相關者在績效共治中承擔著不同的角色， 具有多種多樣的動機。

（一）參與主體的多元化

總起來看，參與績效共治的主體類型很多，主要包括四個方面：

1.政府部門。包括承擔預算配置責任和績效管理組織責任的財政部門、 承擔部分配置責任和支出責任的預算部門單位。

2.監督部門。包括承擔預算監督責任的各級人大、審計部門，還有承擔其他監督責任的黨政部門，如紀檢監察、組織部門、編辦等。

3.績效服務供給商。包括承擔專業績效服務的第三方機構和各類專家， 他們對受托提供的績效報告質量負有主要責任。 另外，各級財政部門承擔績效評價相關業務的預算績效評價中心一般屬于事業單位，可將其視為準三方機構。

4.社會公眾。 他們既是公共產品和服務的需求者，也是支出項目、政策的受益人（也有可能是受害人）， 在績效管理活動中既可能是直接的受訪人或調查對象，也可能是績效報告的閱讀者。

（二）參與者角色與動機的多樣化

上述四類主體分別以不同的角色參與預算績效管理活動，具有各自不同的協同動機。

1.財政部門的角色與協同動機。財政部門承擔預算資源配置的職能， 一直是我國預算績效化改革的主要推動者。 之所以如此是因為財政部門對預算資源分配可循之證具有非常強烈的需求， 將預算分配與績效掛鉤是其追求的主要目標。 因此，財政部門對績效信息的需求最強，它既是績效共治的發起者、 預算績效改革的組織者，更是推動改革不斷深入的主力軍。 其協同動機體現為明確的資源配置理性化動機。

2.預算部門的角色與協同動機。預算部門單位承擔著公共品供給責任， 其履職能力是決定預算績效水平的主要因素， 因此預算單位是績效責任的承擔者，也是協同活動的主要參與者。他們扮演的角色具有雙重性：

首先， 預算部門承擔著專項資金的分配職能， 對預算單位的績效信息具有與財政部門類似的強烈需求， 其協同動機也可歸為資源配置動機。

其次，作為預算資金的使用者，預算部門、單位承擔各類公共產品與服務的供給責任，其供給能力和供給結果決定著績效水平的高低，是績效責任的具體承擔者， 在協同活動中一般處于被動地位，其協同動機可視為遵從動機。 不過， 部門領導人的績效意識極大地影響著其參與績效管理的主動性和積極性， 因此不同部門單位之間的遵從動機強弱不均； 在外部監督壓力的作用下，較弱的遵從動機有可能得到強化，這就為監督部門的協同活動提供了必要條件。

3.審計部門的角色與協同動機。 審計部門在國家治理中具有預防、揭示和抵御功能，是國家治理體系的“免疫系統”。 財政審計是國家審計機關根據國家法律和行政法規的規定， 對國家財政收支的真實性、 合法性和效益性實施的審計監督，是國家審計的法定職責、永恒主題和首要任務。 因而預算績效是財政審計的基本內容， 績效評價發現的問題可以為財政審計提供線索和方向； 審計查出問題及其整改情況既要向人大報告又要向社會公開，回應社會關切，豐富決算報告內容。 可以說，財-審協同可以在基本不增加成本的條件下實現“雙贏”。因此，審計部門是績效協同的主要“伙伴”，具有很強的監督動機。

4.人大的角色與協同動機。 各級人大承擔著預算審查和監督職責。 2018 年、2021 年先后出臺的《關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》《全國人民代表大會常務委員會關于加強中央預算審查監督的決定》 均提出人大對支出預算和政策開展全口徑審查和全過程監管的要求， 績效目標及其實現情況成為預決算審查的重點內容。 各級人大的重視和主動參與大大增強了績效管理改革的權威性， 規范化的協同機制也有助于人大更好地履行預算審查監督職能， 因此人大具有較強的監督動機。

5.人民政協的角色與協同動機。 人民政協是社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構，是國家治理體系的重要組成部分。 參與事前績效評估、項目績效評價是政協委員參政議政的有效方式，在協同活動中也具有較強的參與動機。

6.其他部門的角色與協同動機。 紀檢監察、組織、編制等部門通過對預算資金的分配者、使用者的約束、規范與監督而作用于預算績效，其參與績效共治有助于提高部門領導人對績效管理工作的關注度。

不過，隨著參與主體的增加，在協同機制權威性得到強化的同時也會大幅提高協同活動的成本， 這也是多方協同模式難以普及的主要原因。

7.第三方機構的角色與協同動機。 第三方機構是績效管理專業服務的供給者，財政部門、預算部門是績效服務的購買者， 二者之間通過政府采購或直接委托等方式建立委托-代理關系。提供專業服務的第三方機構大部分以盈利為目的，他們積極主動參與績效管理，在協同活動中具有很強的盈利動機。

8.社會公眾的角色與協同動機。 作為公共產品和服務的需求者， 社會公眾有著較強的需求表達動機；作為具體政策或項目的受益人，他們對于公共品供給效果最有發言權， 對于關系切身利益的滿意度調查等績效管理活動一般都會積極配合， 在協同活動中既有很強的受益動機，也有較強的監督動機。

總之，在績效共治過程中，上述四類主體以各自的角色參與預算績效治理活動，其角色與行為動機的關系可以表示為圖3。

注釋：

①《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》指出，發揮好財政職能作用，必須按照全面深化改革的要求， 加快建立現代財政制度，建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，以全面實施預算績效管理為關鍵點和突破口，解決好績效管理中存在的突出問題，推動財政資金聚力增效，提高公共服務供給質量，增強政府公信力和執行力。

②指“山東省預算績效評價中心”。 2021 年改為“山東省財政績效評價中心”。