提高基層成本預(yù)算績效管理質(zhì)量的實踐探索
——以山東省煙臺市牟平區(qū)為例

●林艷麗

山東省煙臺市牟平區(qū)財政局局長林艷麗

“強調(diào)成本效益”是預(yù)算績效管理的內(nèi)在要求， 更是財政資源高效配置的必然選擇， 也是政府帶頭過 “緊日子”的重要舉措。 近年來，山東省煙臺市牟平區(qū)被確定為煙臺市全成本預(yù)算績效管理試點單位。 在試點過程中，牟平區(qū)擴大成本績效范圍， 不斷建立成本支出標準體系，在預(yù)算編制中，強化成本的剛性約束， 確保財政資金提質(zhì)增效。 但實際工作中，成本理念尚未牢固樹立，不切實際“鋪攤子”提標準、績效評價結(jié)果應(yīng)用難等問題仍然不同程度地存在， 亟須進一步深化預(yù)算績效管理改革，強化成本控制，最大限度地發(fā)揮財政資金的效用。 本文結(jié)合牟平區(qū)當前的預(yù)算績效管理工作， 從以下三個方面著手， 即牟平區(qū)全成本預(yù)算績效管理現(xiàn)狀及成效、 全成本績效管理實施過程中存在的問題、 關(guān)于完善的新思路和新措施， 進一步探求全成本預(yù)算績效管理的方法。

一、牟平區(qū)成本預(yù)算績效管理現(xiàn)狀及成效

近年來， 煙臺市牟平區(qū)認真貫徹落實“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預(yù)算制度， 全面實施績效管理”要求，以建立全方位、全過程、全覆蓋的“三全”體系為指導(dǎo)，不斷強化舉措，提升績效能力，逐步發(fā)展完善，2022 年度被確立為煙臺市成本預(yù)算績效管理試點，2023 年度揭榜掛帥“重點項目成本效益分析”攻關(guān)行動。 先后對11 個重點項目開展成本績效評估，涉及金額2.39 億元， 累計壓減財政資金8915 萬元，壓縮比例為37%。牟平區(qū)通過積極組織開展成本預(yù)算績效管理工作，在項目入庫、預(yù)算編制、績效監(jiān)控等關(guān)口，嵌入成本剛性約束，成本績效管理工作成效顯著。

（一）聚焦建章立制，構(gòu)建制度體系

牟平區(qū)結(jié)合本地實際， 加快推進完善預(yù)算績效管理制度體系， 已建立起“1+8”的以《關(guān)于全面落實預(yù)算績效管理的實施方案》為主要綱領(lǐng)，以事前評估、績效目標編制、績效運行監(jiān)控、績效評價、結(jié)果應(yīng)用、整體績效、第三方機構(gòu)管理等環(huán)節(jié)實施辦法為具體工作依據(jù)的預(yù)算績效管理制度體系。2023 年，牟平區(qū)財政局印發(fā)《關(guān)于全面實施成本預(yù)算績效管理的實施方案》，將成本指標由產(chǎn)出指標的二級指標，調(diào)整提升為一級指標單獨列示， 并從預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)入手，構(gòu)建成本預(yù)算績效管理“閉環(huán)”。

（二）提質(zhì)擴面增效，完善全成本鏈條

1.評價項目類型全面覆蓋。一是績效目標無盲區(qū)。 2023 年度，牟平區(qū)開展績效目標管理的一級預(yù)算單位62 個，實現(xiàn)100%覆蓋，資金總額21.71 億元，并依托預(yù)算一體化系統(tǒng)，項目入庫時進行嚴格審核，對指標填寫不完整、指標值未量化、指標與項目關(guān)聯(lián)度不高、指標值設(shè)置過低等問題進行一對一輔導(dǎo)， 確保項目績效目標細化量化、合理可行。 二是績效監(jiān)控無疏漏。 采用部門自行監(jiān)控和財政重點監(jiān)控相結(jié)合，對績效監(jiān)控的各項指標進行嚴格把關(guān)，全面覆蓋區(qū)級預(yù)算項目、政策和部門整體支出。 三是自評管理無死角。 組織指導(dǎo)全區(qū)62 家預(yù)算單位對項目及部門整體開展年度績效自評工作并按照不低于3%的比例對績效自評結(jié)果進行復(fù)核。 四是重點評價無特例。 2023 年，全區(qū)重點評價項目類型從 “四本預(yù)算” 拓展至PPP 項目、政府債券、政府采購、政府購買服務(wù)等更多領(lǐng)域，并對鎮(zhèn)街整體財政運行情況開展綜合績效評價試點工作。

2.評價項目數(shù)量穩(wěn)步推進。 每年選取部分社會關(guān)注度高的項目開展預(yù)算績效評價，探索預(yù)算績效管理經(jīng)驗。 2021 年，選取煙臺市牟平區(qū)沁水河、魚鳥河公園保潔及養(yǎng)護管理項目開展成本績效評價試點；2022 年，選取煙臺市牟平區(qū)城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化項目、森林防火看護房項目等項目開展成本績效評價試點。 2023 年， 選取牟平區(qū)垃圾分類項目2023—2025 年費用測算、 餐廚廢棄物清運費用項目、區(qū)委區(qū)政府辦公場所物業(yè)服務(wù)項目費用測算等項目開展成本績效評價試點。

3.項目評價結(jié)果科學運用。 從原來單一的事后評價提升到從項目立項、實施到結(jié)束的全過程跟蹤評價，把績效理念貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全程。 對于績效結(jié)果為優(yōu)、良的項目， 在安排下年度預(yù)算時著重考慮；對于無合理原因未實現(xiàn)預(yù)期目標及未整改的項目單位，在安排預(yù)算時從緊考慮。 在2023年的預(yù)算資金安排中，在項目管理、財務(wù)管理、預(yù)算管理和支出運行等方面，及時完成績效整改38 項， 節(jié)約預(yù)算資金3301.02 萬元， 全區(qū)財政資源配置狀況得到科學優(yōu)化，預(yù)算執(zhí)行效率大大提升。根據(jù)成本效益分析結(jié)果，對于成本構(gòu)成相對穩(wěn)定、每年度經(jīng)常性開展的特定目標類項目、 其他運轉(zhuǎn)類項目， 研究制定成本定額標準和財政支出標準，并建立動態(tài)調(diào)整機制，作為今后預(yù)算安排的重要依據(jù)。同時，抓好整改督促落實，對發(fā)現(xiàn)的問題，督促部門單位及時建立問題整改臺賬，提出切實可行的整改措施，并要求限期整改。區(qū)財政部門組織對績效評價結(jié)果不理想的項目開展整改再評價。通過成本績效評價結(jié)果應(yīng)用，倒逼預(yù)算單位加強資金管理，提高財政資金使用績效。

二、全成本績效管理實施過程中存在的問題

近年來，煙臺市牟平區(qū)全成本預(yù)算績效管理試點取得積極成效， 但實際工作中，部分單位尚存在成本理念不強、不切實際“鋪攤子”提標準、干事不計成本等問題，值得深思。

（一）成本績效理念尚未牢固樹立，各方積極性不足

一是預(yù)算部門單位成本績效意識比較淡薄，多數(shù)以財務(wù)人員牽頭開展，而非從事具體業(yè)務(wù)的人員來進行成本核算， 業(yè)財分離，成本績效管理專業(yè)人員匱乏，容易造成“敞口要錢”或“拍腦袋”決策，重申請輕管理、重支出輕績效現(xiàn)象依然存在。 例如，某聘用勞務(wù)派遣制工作人員項目， 原計劃招聘100 人，在上一年度最終僅招聘19 人的情況下，部門申報預(yù)算時，仍舊按照100 人工資標準進行填報，預(yù)算編制偏離實際。 二是工作推動機制不全， 成本績效管理工作基本停留在財政主導(dǎo)問效階段。 預(yù)算部門單位對項目逐一進行成本測算，任務(wù)繁重，工作量大，出力不討好，最終結(jié)果很有可能縮減預(yù)算，成本績效阻力較大。 部分預(yù)算部門單位工作中存在被動應(yīng)付、消極對待，不支持、不配合等情況，主動性、自覺性、創(chuàng)造性不足。

（二）成本定額標準核算難度大

一是作為預(yù)算部門單位， 申報預(yù)算時未結(jié)合實際情況測算成本， 一般都是按照以往年度申報資金數(shù)進行填報， 每年變動不大， 無法充分反映成本與效益之間相關(guān)性的強弱， 對于類似項目參考借鑒意義不大。 二是成本預(yù)算績效的目標直指項目支出標準建立， 定額標準雖然在一定程度上為預(yù)算部門單位爭取到了業(yè)務(wù)運行和發(fā)展的必要資金， 但同時約束了其獲得剩余資源的能力；同時，支出標準的核定方法及核定標準缺乏統(tǒng)一的口徑， 核定不同預(yù)算單位、 不同項目定額標準缺乏科學性、 合理性； 在目前各地財政緊張的情況下， 按照“壓一般、保重點”的原則，開展成本分析，合理壓縮財政支出， 一些預(yù)算部門和單位對此難免會有所抵觸。 三是新增項目由于沒有可用標準或往年數(shù)據(jù)參考， 其他地區(qū)各自核定的定額標準科學性、合理性不足，成本信息公開不充分， 借鑒類似項目數(shù)據(jù)也存在一定的困難，在申報預(yù)算時，往往都是以項目申報單位的訴求為準， 部門單位為了便于工作開展，抱著被財政部門“砍”預(yù)算的心理會虛夸工作量， 編大項目預(yù)算規(guī)模，為壓減項目資金留有一定余地。四是區(qū)縣層次編制系統(tǒng)的成本定額體系時間成本、經(jīng)濟成本過大。為提高成本定額的科學性和時效性， 需要市級財政部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)所轄區(qū)縣，相互配合、協(xié)作完成本地區(qū)各相關(guān)領(lǐng)域成本定額體系， 才能最大效能發(fā)揮成本定額體系的作用。

（三）全成本績效評價結(jié)果應(yīng)用監(jiān)控難

評價結(jié)果是財政部門和預(yù)算單位開展預(yù)算編制或資金分配工作的重要依據(jù)。 全成本預(yù)算績效評價結(jié)果實際應(yīng)用過程中，容易存在偷工減料的情況。 部分預(yù)算部門單位在項目執(zhí)行中打主意， 隨意變更成本標準； 有的實施單位為了獲取更大的利潤以次充好、粗制濫造，不按照事前核定的成本標準開展工作，項目質(zhì)量得不到保證。事中監(jiān)控不到位， 事后評價難以為單位和財政部門挽回損失， 只能在以后年度預(yù)算安排或者改進管理上做文章。 預(yù)算編制受多種因素的影響， 僅僅依靠績效評價結(jié)果對預(yù)算進行大比例的調(diào)整難度較大， 往往以整改報告替代整改， 對項目運行缺乏有效的整改手段， 績效評價結(jié)果應(yīng)用與預(yù)算壓減、改進管理、完善政策脫節(jié)，容易造成評價結(jié)果的實際運用效果不佳。

（四）專家學者、第三方機構(gòu)等輔助力量較弱

以煙臺市牟平區(qū)的情況來看， 中介市場處于剛剛起步的狀態(tài)，大部分依托濟南、煙臺等地區(qū)機構(gòu)， 目前還沒有財政支出績效方面的權(quán)威評審專家。由于距離遠，第三方機構(gòu)實地考察評價的次數(shù)較少， 時間相對較短，路途的時間成本、出行成本普遍較高， 容易存在相對偏遠地區(qū)拒絕承攬業(yè)務(wù)的現(xiàn)象，難以滿足財政部門的實際要求。

三、 關(guān)于全成本預(yù)算績效管理的新思路和措施

為進一步提高全成本預(yù)算績效管理的效能，可以從下述幾個方面著重發(fā)力。

（一）強化學習培訓(xùn)，寓成本理念于預(yù)算編制中

一是開展培訓(xùn)，普及成本理念。積極采用培訓(xùn)會、現(xiàn)場辦公、一對一輔導(dǎo)等形式對行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)及業(yè)務(wù)人員開展成本績效培訓(xùn)， 普及成本績效理論知識和工作實務(wù)，不斷提高從業(yè)人員的成本績效意識，擴大影響力。同時，預(yù)算部門和單位是成本管控的第一負責人，必須樹立“花錢必問效，無效必問責”的績效理念，選優(yōu)配強績效人員，并成立成本預(yù)算績效管理領(lǐng)導(dǎo)小組，為全成本預(yù)算績效提供工作保障。 二是強化事前管理， 從源頭控制成本。 對于新增項目， 要在事前績效評估中增加成本效益分析的內(nèi)容， 對成本構(gòu)成和測算依據(jù)充分論證；對于延續(xù)性項目，要全面分析以往預(yù)算投入、成本構(gòu)成、產(chǎn)出規(guī)模與質(zhì)量、政策實施效果等情況， 通過研判影響成本的關(guān)鍵因素，打破固有的預(yù)算分配格局，持續(xù)優(yōu)化地方財政支出規(guī)模及結(jié)構(gòu)。 三是融成本理念于預(yù)算編制之中， 提升績效目標編報質(zhì)量。 財政部門要充分發(fā)揮牽頭抓總作用，優(yōu)化預(yù)算編制流程， 推動預(yù)算編制與成本細化、 績效目標設(shè)定等業(yè)務(wù)整合， 一體化實施。 在申報預(yù)算階段， 按照“總體績效目標—預(yù)期效益—預(yù)期產(chǎn)出—預(yù)計成本構(gòu)成”的順序，加強預(yù)算編制過程規(guī)范化，對部門要求進行客觀測算，提高投產(chǎn)比，逐項細化預(yù)算成本構(gòu)成， 將成本指標作為一級指標單列出來， 突出成本效益分析的重要性， 督促指導(dǎo)各預(yù)算部門單位制定質(zhì)量與成本相匹配的績效目標。

（二）建立成本定額標準，促使項目預(yù)算編制有據(jù)可依

一是搭建數(shù)據(jù)平臺， 建立支出定額標準。 建立便于采集、分析管理的數(shù)據(jù)庫，通過“評價一批，規(guī)范一批，標準化一批”的結(jié)果運用機制，實現(xiàn)信息共享、增強成本績效信息共享共用。 將財政資金支持的方向按類別、行業(yè)、領(lǐng)域進行細分，加快統(tǒng)一財政支出標準、成本定額標準及公共服務(wù)標準，為預(yù)算編制提供參考標準， 切實解決 “敞口” 報預(yù)算的情況， 提高預(yù)算管理的規(guī)范化、精細化和科學化水平，實現(xiàn)支出定額標準同行業(yè)、同領(lǐng)域可復(fù)制、可借鑒、可推廣。二是主動出擊，獲取一手資料。 財政部門要改變以往只看材料、不看現(xiàn)場的方式，由績效、評審、資金業(yè)務(wù)科室組成監(jiān)控小組，隨時抽取已開展項目實地查看、一線檢驗，把好成本和質(zhì)量的“雙關(guān)口”，確保成本定額標準在不打折扣的情況下得到執(zhí)行。 三是分類制定標準，科學實施動態(tài)調(diào)整。 組織相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜摇?業(yè)務(wù)主管部門開展現(xiàn)場調(diào)研和論證。 全面、客觀地做好成本效益分析，結(jié)合項目特點， 明確側(cè)重， 建立健全分類別、分行業(yè)、分領(lǐng)域的成本支出標準，在外部環(huán)境和內(nèi)部要求發(fā)生明顯變化時， 適時適當調(diào)整標準。

（三）強化結(jié)果運用，提高資金使用效益

一是完善評價結(jié)果與預(yù)算掛鉤的銜接方式。 按照“花錢要問效、有效保安排、低效多壓減、無效要問責”原則，結(jié)合評價報告中的問題以及部門實際整改情況，在次年預(yù)算編制中適當調(diào)整同類項目金額。對評價結(jié)果優(yōu)、良的預(yù)算單位，在安排預(yù)算資金時優(yōu)先考慮。 對問題嚴重、偏離目標較大、 未完成整改或整改不到位的部門單位，在安排資金時從嚴考慮，確保項目資金使用安全有效。二是改進項目管理。通過開展成本效益分析，持續(xù)推廣“按效付費”的管理模式，由點到面有序擴圍，強化、嚴格結(jié)果應(yīng)用， 倒逼并激發(fā)部門單位逐步融入、支持，解決積極性不高、動力不足的問題，確保建議有回應(yīng)、問題有對策、整改有效果， 推進全成本預(yù)算績效 “閉環(huán)”管理。

（四）建立聯(lián)動機制，聘請外部監(jiān)督力量

由財政部門牽頭，聘請紀委、審計、專家、第三方機構(gòu)等專業(yè)人士建立指標共商、信息共享、評價共參、成果共用和整改共抓的聯(lián)動機制。 通過召開聯(lián)席會的形式，共同交流績效指標的修改完善， 共同參與績效評價報告的質(zhì)量考評， 共同研究評價結(jié)果應(yīng)用落實。