公務卡結算制度改革淺議

□文/ 王 莉

（平邑縣財政局 山東·平邑）

［提要］ 公務卡作為一種現代化支付結算工具，不僅攜帶方便，使用便捷，而且透明度高，所有的支付行為都有據可查、有跡可尋。推行公務卡制度，無論對提高財政財務透明度、推進源頭防治腐敗，還是對加強預算單位財務管理、推進全國銀行卡產業發展都具有重要意義。本文通過回顧公務卡制度發展歷程，分析推行公務卡結算制度過程中存在的困難和問題，并提出應對策略，以期為公務卡推行提供參考思路。

一、公務卡制度發展歷程

從2001年開始，我國國庫集中支付制度開啟改革之路，通過設立國庫單一賬戶體系，規范財政支出運行機制，使資金支付由“中轉”變為“直達”，財政通過動態監控系統能夠實時監控預算單位支付情況，顯著提高財政資金支付管理的規范性、安全性和有效性。但改革后預算單位現金支付問題仍然存在，一些預算單位大量提取和使用現金，規避財政監管，不利于規范管理和加強監督，制約國庫集中支付制度改革成效的充分發揮。為解決此問題，從2007年開始，我國在借鑒國際經驗基礎上實施公務卡制度改革。公務卡是指行政事業單位工作人員持有的，主要用于日常公務支出和財務報銷業務的信用卡。由于其具有兩大基本屬性：一是具備普通信用卡所具有的授信消費等共同屬性，屬于銀行卡范疇，是一種現代支付結算工具；二是具備財政財務管理屬性，將財政財務管理的有關規范與銀行卡的結算方式相結合，形成的一種新型財政財務管理工具和手段，因此被國際公認為解決現金支付問題最有效的工具和手段。2007年，財政部、中國人民銀行聯合出臺《中央預算單位公務卡管理暫行辦法》，開啟公務卡改革試點工作。由于公務卡的使用程度受思想觀念、支付習慣和受理環境等多種因素制約，持卡人用卡觀念的轉變、支付習慣的形成、受理環境的改善都需要一個漸進的過程。因此，在改革初期，根據當時不能廣泛使用公務卡的客觀情況，有關制度規定只要求預算單位購買機票和在定點飯店公務消費必須使用公務卡結算，其他公務支出既可使用公務卡，也可使用現金。隨著近幾年改革的不斷推進，預算單位對公務卡的認可程度越來越高，公務卡的受理環境也得到較大改善，大部分地區都具備使用公務卡結算的條件。在這種背景下，財政部推出公務卡強制結算目錄，擴大了公務卡適用范圍。2011年，《關于實施中央預算單位公務卡強制結算目錄的通知》出臺，公務卡強制結算范圍由購買機票和定點飯店公務消費擴大到辦公費、差旅費、會議費等16 個項目，要求這些公務支出項目必須使用公務卡結算，并按單位財務管理要求完成財務報銷手續。目前，公務卡制度改革已在各級財政部門和預算單位全面推行，已基本實現全覆蓋，成為我國公務支出管理領域的一項基礎性財政財務管理制度。

二、推行公務卡改革的意義

由于公務卡刷卡使用具有“雁過留聲、消費留痕”的特點，通過在公務支出領域使用公務卡，代替預算單位現金支付，有效解決了預算單位大量提取和使用現金難以有效監督的問題。公務卡改革是預算制度改革的深化，是加強公共財政管理的必然要求，是提高預算單位財務管理水平的重要舉措，是提高政府支出透明度、加強懲防體系建設的制度創新。公務卡制度已成為規范公務消費支出、打造“陽光財政”的一項基礎性財政財務管理制度。

一是有利于進一步提高財政財務管理透明度、促進公務行為廉潔高效。建立公務卡制度，通過制度和技術創新，財政部門可以對公務卡支付的每一筆公務支出實施動態監控，公務卡代理銀行將公務卡消費時間、金額、刷卡商戶等公務支出的詳細信息傳輸給預算單位，預算單位財務部門可以通過公務卡支持系統查詢，并核對發票、簽購單等票據，使公務消費置于陽光之下，有痕跡可尋，保障公務支出的真實性，提高公務支出的透明度，有效地克服現金支付結算方式信息不透明所導致的財政資金損失浪費等種種弊端，從而從源頭上堵塞漏洞，防治腐敗。公務卡制度改革是公共財政管理改革的深化，對加強財政支出監管，進一步提高財政財務管理透明度具有重要意義。

二是有利于提高預算單位財務管理工作效率和監管水平。隨著財政管理制度改革的不斷深化，預算單位財務管理水平逐漸提高。但是當前作為財務管理重要環節的現金支付和報銷方式，仍然落后于現代科技發展，制約了預算單位財務管理水平的有效提升。使用公務卡結算，既不需要財務人員從銀行提取和保管現金，也不需要工作人員提前向單位借款，簡化了手續，減輕了單位財務人員的工作量，同時財政財務部門還可以有效監控支付的真實性和規范性。

三是有利于促進銀行卡產業發展。近年來，我國銀行卡產業快速發展，銀行卡已成為使用最頻繁的非現金支付工具。預算單位推廣使用公務卡，有利于擴大銀行卡持卡人范圍，完善銀行卡品種和功能，有利于發揮信用卡擴大消費信貸、培育信用觀念、拉動國內消費需求的作用，有利于改善銀行卡受理環境，調動特約商戶受理銀行卡的積極性和主動性，促進我國銀行卡產業進一步發展。

三、公務卡改革推行過程中存在的困難

（一）思想認識不足，公務卡使用不積極。（1）一些預算單位負責人和會計責任意識不強，對公務卡推行重視程度不夠。不了解公務卡相關知識和制度規定，未出臺單位內部公務卡相關制度體系以及違反公務卡規定責任追究制度，未積極向本單位職工宣傳公務卡知識、使用方法、報銷流程和相關制度規定，未積極組織本單位職工辦理公務卡，推廣公務卡使用。（2）單位內部職工用卡積極性不高。一些職工尤其是年紀較大職工由于對公務卡了解較少，認為公務卡刷卡使用手續繁瑣，不愿意嘗試使用公務卡，仍然喜歡一手交錢一手交貨的現金交易。公務卡屬于信用卡范疇，一些職工認為信用卡影響個人信用，不愿過多持有信用卡，辦卡積極性不高。公務卡還款有時間限制，如果在免息期內不能完成報銷，需個人先行墊付還款，不然將承擔高額違約金和罰息并影響個人征信，導致職工公務卡使用不積極。

（二）用卡環境受限，影響公務卡推行。（1）刷卡條件受限。一些商場、超市、賓館、餐廳、汽車修理中心等商戶并不具備POS 機刷卡設備，不支持公務卡消費，尤其在鄉鎮和農村偏遠地區更是不具備刷卡條件，大大限制了使用公務卡辦理公務支出的需要。另外，一些商家不愿向銀行支付刷卡手續費，或嫌費時費力，不向消費者提供刷卡服務，這些因素都直接影響了公務卡的使用和推廣。（2）代理銀行服務欠佳。存在辦卡手續煩瑣，期限長，銀行卡質量較差。電子支付系統不完善，安裝的刷卡機網絡不通暢，給持卡人刷卡造成諸多不便。同時，后續服務未同步跟進。銀行對公務卡的注銷、新辦、查詢等業務沒有專門的受理辦法，出現問題不能有效解決。

（三）管理制度不健全，公務卡使用率低。缺少健全統一的公務卡管理制度，以及統一的管理辦法和具體實施方案，單位間各自為政，要求不統一，影響了公務卡的推廣使用。另外，公務卡使用率不高，存在“有卡不用”現象，缺乏對調動人員、新增和退休人員的公務卡管理，“休眠卡”大量存在，影響了公務卡實際發揮作用，公務卡結算制度得不到貫徹落實。

（四）監管力度不夠，公務卡支出規范性受限。首先，政府相關部門只能靠國庫動態監控系統，根據公務卡結算目錄規范公務支出中公務卡消費和現金過度使用的行為，缺乏具體的處罰措施。其次，預算單位公務卡制度改革實施情況的監督檢查措施執行不到位。最后，預算單位公務卡結算業務開展情況尚未建立聯合審計、監察等相關部門監管的長效機制。

（五）人員素質不高，公務卡報銷受阻。支付中心工作人員、預算單位財務人員、代理銀行業務人員等人員對于公務卡結算制度相關政策、知識及軟件操作方法沒有系統全面熟練地掌握，工作效率不高，公務卡刷卡報銷時限長，影響公務卡還款工作順利進行，影響持卡人使用公務卡的積極性。

四、對策建議

（一）構建公務卡制度框架，為公務卡推行提供制度保障。管理部門應該逐步建立起完善、科學和易于操作的公務卡制度體系。出臺相關的《預算單位公務卡管理暫行辦法》和《預算單位公務卡改革實施意見》，建立公務卡強制性結算目錄和鼓勵性結算目錄類別項目、管理規定。探索制定違反公務卡結算范圍的責任追究制度。同時，預算單位應該以管理部門的制度體系為綱領，制定適合本單位的制度體系，包括公務卡制度實施方案、使用公務卡結算范圍、報銷流程以及責任追究制度。

（二）完善公務卡消費環境，為公務卡推行提供環境保障。公務卡結算范圍不僅涉及交通、餐飲、酒店、零售等各個領域，而且涉及城市、鄉鎮等各類地方，面廣量多，需要財政部門、人民銀行與商業銀行、預算單位多部門合力，加強溝通協調，采取有效措施，不斷改善公務卡刷卡環境，為持卡人營造良好的用卡環境，避免用卡環境建設滯后影響公務卡的推廣實施工作。推動各代理銀行擴大POS 機的投放范圍，增加POS 機的投放力度，在超市、賓館飯店布設的基礎上，盡可能在公共消費領域如火車代理售票窗口、通信、供電、供水等加強布設，另外在POS 機具較少的農村地區、偏遠地區要加強布設，為公務卡的使用創造順暢、便捷的條件，促進公務卡的使用范圍逐步擴大。加強信息系統建設，完善其功能，提高其處理水平和能力，確保信息及時傳遞，便于財政資金動態監控，充分發揮公務卡制度提高財政透明度的作用。

（三）強化對公務卡使用的監督檢查，加強考核問責力度。在公務卡改革實施中，必須堅持管理與監督檢查并重，把公務卡支出監控管理作為公務卡改革的重要環節。一是預算單位要加強公務卡制度執行情況的自查自糾，督促本單位公務人員嚴格執行公務卡使用管理的各項規定。二是財政部門通過國庫支付動態監控系統加強日常在線監測，通過動態監控系統對各預算單位的所有公務卡還款記錄、公務卡消費明細進行統計分析，發現問題及時排查和糾正。三是將公務卡制度執行情況納入財政綜合監督檢查和審計部門的經濟責任審計范圍，多方合力，加強各預算單位公務卡制度執行和公務卡強制結算目錄制度實施和監督，并將公務卡使用和管理納入年度賬務審計范圍，對公務卡強制結算目錄執行率低、現金使用率高的部門進行重點檢查，強化督導效應，確保公務卡制度到位、執行到位、監督到位，有效推動公務卡制度改革。四是將預算單位公務卡辦理情況、強制結算目錄執行情況、現金使用情況及當年公務卡及現金使用管理制度監督檢查情況納入績效考核，形成考核結果，并進行通報。對于考核得分較低且未達到管理要求的，要求其分析原因、加強整改，對于違反公務卡相關制度規定的，按規定予以問責。切實提高公務支出的規范性和透明度。

（四）加大宣傳培訓力度，提高公務卡的認知度。積極宣傳使用公務卡的好處和安全用卡知識，財政部門、人民銀行、代理銀行等部門聯合開展公務卡宣傳推廣工作，加大公務卡改革宣傳力度，讓全社會認識到公務卡制度改革的意義。一是廣泛宣傳公務卡相關知識。可以編寫印發公務卡操作手冊；通過報紙、政府門戶網站、微信公眾號等媒體連續報道公務卡知識、公務消費規定、報銷還款程序、消費優惠政策等相關內容，使公務人員從多個途徑了解公務卡。二是舉辦形式多樣的公務卡講座和培訓。財政部門與預算單位可舉行形式多樣的公務卡改革培訓講座，讓預算單位會計認識到公務卡結算制度是現行現金結算的替代、補充和完善，使用這種消費結算方式，可以使財務部門減輕工作量，提高工作效率，克服傳統現金支付存在的發票真實性等問題，促進預算單位加強財務管理，使廣大職工感受到公務卡消費結算的簡便、快捷的好處，充分領會到現金結算的弊端與新型公務消費觀念的優越性，切實提高對公務卡結算制度的重要性認識，從根本上轉變現金使用思想觀念，從觀念上主動接受并使用公務卡，逐步建立持卡消費理念，形成良好的主動用卡、自覺用卡氛圍。