縣級行政事業單位內部控制建設探討

□文/ 朱偉媚

（青田縣水利局 浙江·青田）

［提要］ 縣級行政事業單位的內部控制體系建設為強化內部財會監督、提升政府治理效能和有效防范風險提供重要支撐。近年來，通過“以報促建”的方式，縣級行政事業單位內部控制建設取得階段性成效。本文結合縣級行政事業單位內部控制建設和實施情況，對內控建設過程、報告編制等環節中存在的問題進行分析，并提出優化建議。

自2017年財政部出臺《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》以來，縣級行政事業單位已連續七年組織開展內部控制報告編制工作，通過常態化的內部控制建設工作持續優化行政事業單位內部控制體系。但內部控制的不足之處同時在報告編制過程中反映了出來。為此，討論縣級行政事業單位內部控制建設中存在的問題，推動縣級單位內控建設與實施，強化縣級單位權力運行的制約，有效防范舞弊和腐敗，杜絕廉政風險，對完善縣級單位管理機制、提高治理水平具有重要意義。

一、縣級行政事業單位內控建設現狀

（一）內部控制認知存在偏差。單位內部控制應覆蓋經濟和業務活動的全范圍，貫穿權力運行的決策、執行、監督全過程，要求單位全體人員都要參與單位內部控制建設。事實上，部分縣級行政事業單位對內部控制缺乏正確的認識，對內部控制的宣傳培訓不到位。有些單位存在“重業務輕管理”現象，領導層對內控工作不夠重視，沒有認清內部控制建設的目的是為了遵循財政部門的監管要求還是滿足單位自身管理需要，直接交由財務人員或辦公室工作人員完成內部控制報告即可，其他人員參與度不高；有些單位內部控制建設還處在業務流程梳理和制度建立層面，認為內部控制工作就是成立領導小組、建立規章制度和“三重一大”議事決策機制；有些單位內部控制痕跡建設存在缺陷，沒有及時掌握和保存內部控制痕跡，無法保證內部控制執行到位，不利于責任界定，主觀上認為業務工作完成，認為不存在風險或風險小，沒有把握內控的實質。內部控制建設是一項全員、全過程的系統工程，而非會計工程。當前縣級行政事業單位對內部控制建設組織和實施的重視程度和工作主動性還遠遠不夠。

（二）風險評估機制未完善。根據內控規范要求，縣級行政事業單位應建立經濟活動風險定期評估機制，對經濟活動存在的風險進行全面、系統和客觀的評估。縣級行政事業單位涉及業務類型繁多，風險點不同，開展風險評估工作存在困難，特別是如何對各業務環節進行風險識別和度量。實際工作中，縣級行政事業單位對風險評估不夠重視，難以實現全面風險管理。一些單位并未建立風險評估機制，未定期開展風險評估工作，或風險評估不夠充分，或直接由單位財務人員實施風險評估工作?？h級行政事業單位內部控制與廉政風險防控機制結合不夠，通常廉政建設由單位紀檢部門負責，內控工作由辦公室或財務部門負責，未實現兩者的同步建設和實施。

（三）綜合性專業人才短缺。內部控制工作由辦公室工作人員或財務人員兼職，沒有經過專業培訓，無法勝任。單位內控建設缺乏具備資產管理、財會、合同管理、行業業務知識的復合型人才。關鍵崗位輪崗機制尚未完善，關鍵崗位人員長期不輪換存在一定的風險。因機構規模小，受編制少、人員不足的限制，沒有足夠的人員實行崗位輪換，存在一人多崗或長期未輪崗現象，如單位財務人員長期兼職采購、資產管理等工作。縣級行政事業單位的財務人員兼職內部審計工作又導致內審工作缺乏獨立性，通過內部控制專項審計替代輪崗機制存在風險。

（四）內部控制有效性待強化。目前，縣級行政事業單位基本建立了六大業務的制度和流程圖，但實際執行時仍存在因制度和流程不夠細化、缺乏可操作性、執行不到位導致的內控風險。例如，合同審查不嚴，合同價款、支付條款、驗收標準設置存在紕漏容易產生法律糾紛和財務風險。單位內部各科室之間協調不強造成諸如預算編制不準確、預算執行不均衡、政府采購金額與預算不相符、資產管理不規范等結果。未建立完整有效的管理機制和監督評價機制，大部分單位的內控評價和內審由財務人員兼任，評價工作和內審工作缺乏獨立性。

（五）內控建設信息化進程偏慢。縣級行政事業單位內部控制信息化覆蓋程度不高，大部分縣級行政事業單位的內控信息化建設尚處于空白。部分單位通過政府采購方式建設的內控信息系統與財政一體化系統缺乏有效銜接，不能實現數據間信息共享和互聯互通。對于中小型的縣級行政事業單位而言，個性化的內控信息化建設成本太高，缺乏必要的經費保障和技術支撐，增加內控信息化建設的難度。

二、縣級行政事業單位內部控制優化建議

（一）優化單位層面內部控制環境

1、完善內部控制機制。縣級行政事業單位領導層應提高重視，構建各科室之間的溝通協調和聯動機制，明確內控建設的職責分工。通過不定期開展培訓、集體學習制度文件等方式提高全體干部內控意識和內控建設積極性。建立內控建設動態更新機制，在現有內部管理制度的基礎上，依據最新有效的財經政策對單位的業務制度、流程進行全方位的優化，建立既符合財經制度要求又適應單位內部業務運行實際的內部控制制度、流程。單位應營造良好的內部控制痕跡管理氛圍，保證內部控制痕跡有效性。對于各類業務都應保存完整、真實、規范的內部控制痕跡?？梢酝ㄟ^制定內部控制佐證材料負面清單的方式說明內控痕跡失效的表現，例如無法識別的個性化簽名、模仿或涂改領導簽字、違背不相容崗位相互分離的職責分工等。日常工作中重視內部控制執行的支撐材料的收集，以提高內部控制報告編制質量。

2、培養復合型人才，強化關鍵崗位制衡。建議縣級行政事業單位重視并強化技能培訓，提高內控人員專業素質。單位應科學合理設置崗位，為財會人員構建晉升通道，提高單位財會人才隊伍的穩定性。建議單位根據崗位性質、風險確定單位的關鍵崗位、輪換周期、輪換方式，梳理崗位輪換流程，每年定期制定關鍵崗位輪換計劃。對于人數少難以實現輪崗的單位，需考慮其輪崗對工作效率和質量的影響，以及控制措施的重要性和經濟性，建議由主管部門內審人員、財政監管人員對其不定期抽查，或委托第三方對不具備輪崗條件的崗位所涉及的相關業務進行專項審計代替輪崗機制。

3、構建內控風險評估體系。以風險為導向建立健全單位各項內部管理制度。以內部控制設計和執行有效性為維度，科學設置內部控制措施，建立相應的風險評估機制，當外部環境和單位職能發生變化，梳理關鍵風險點，建立相應的預警機制。把內部控制與廉政風險防控機制相結合，組織業務科室梳理各類業務活動的流程，利用定性或定量的風險方法，系統分析經濟活動風險，確定風險點。由財政部門出臺具體風險評估指南指導各單位建立經濟活動風險定期評估機制?？h級行政事業單位應定期出具風險評估報告，通過風險評估識別單位內部管理中的潛在風險，分析與實現內部控制目標差距，合理確定內部控制措施和風險對策。

（二）優化業務層面內部控制管理

1、加強全面預算管理。一是提升預算責任意識，加強業務科室與單位財務之間的有效溝通，增強預算工作和業務工作的融合。結合單位業務開展情況，根據預算編制的佐證材料，科學合理、精準規范編制預算。二是夯實項目庫管理，對專業性強、重大的項目經領導班子同意并通過充分的調研和論證方可納入項目庫，提早謀劃業務工作，做好項目前期準備和資金支出計劃。三是樹立預算精細化管理意識，建立預算執行考核機制，對預算執行未達序時進度情況及時分析原因并提出具體的措施。四是全面實施預算績效管理，項目績效指標應當盡可能量化。按照“誰申請資金誰編制績效目標”的原則對所有項目實行績效目標管理。

2、強化收支管理。一是加強非稅收入的征繳管理和票據管理，單位結余資金和資產處置收入應及時上繳財政；二是加強項目資金的收支管理，完善專項資金的績效評價和問責機制，規范使用項目資金；三是明確重大經濟事項的認定標準，重大經濟事項和大額資金的使用必須經領導班子集體決策，根據單位實際情況設計分類分級授權審批機制，進一步優化業務流程，提高資金使用效率；四是縣財政部門應不定期開展公務支出政策、財經紀律等方面的培訓，以增強財務人員的專業技能和自律意識，縣級行政事業單位應嚴格落實單位收支管理制度，杜絕出現不相容崗位未分離、支出票據無經手人或審批人簽字、因工作調動未及時變更預算一體化和印鑒卡的財務人員信息、報銷不及時等現象；五是縣級行政事業單位應根據單位風險評估、審計、巡察等反饋的問題以及縣財政部門上門服務檢查結果積極進行整改，梳理單位收支流程，對收支內控薄弱點采取有效的內控措施。

3、嚴格規范政府采購?？h級行政事業單位完善政府采購制度，細化采購流程，嚴格執行采購申請程序，采購工作中的關鍵環節都應有相關責任人負責和督促采購工作開展。單位采購管理人、財務人員應與各采購需求科室就采購內容、方式、金額等詳細內容進行充分的溝通交流，，科學編制采購預算和建議書。加強政府采購內部監督，單位內審、紀檢要對采購需求、采購方式、采購執行情況、采購績效等進行監管，避免采購質量不及預期、違規采購，影響公共服務的效率和質量。

4、優化資產管理和使用效率?？h級行政事業單位應重視資產管理，通過完善制度和強化流程控制實施資產的全生命周期管理。嚴格按規定標準配置，采用歸口管理、財產保護控制、不相容崗位相互分離等控制措施，明確每個崗位與部門的資產管理職責和目標。資產的購置、使用、處置等各環節信息都應真實、準確記錄，有據可查?？h級行政事業單位應成立資產清查小組，不定期開展資產清查明確資產的有效配置情況，規范和盤活存量資產，合理保證資產安全、完整與使用有效。

5、構建建設項目全流程閉環控制。規范縣級行政事業單位基本建設項目的重點是嚴把項目立項與審批、設計與概預算、項目招標、項目實施、項目驗收等環節的業務流程，查準風險點，完善內控制度設計并實施控制措施。項目前期立項時單位應重點關注項目建議書、可行性研究等資料是否齊全，關注項目評審、集體決策、審批等是否按程序執行。建議單位從建設項目的實用性和經濟性角度做好設計與概預算，避免設計方案脫離實際無法落實項目資金。壓實監理方的現場管理責任，避免工程質量和進度達不到預期，控制項目隨意變更，督促工程技術資料完整準確，確保階段性驗收時有據可依和工程竣工決算、審計的準確性。單位應提高對履約驗收工作的重視，防止驗收走過場，強化業務科室對工程進度的把控，確保項目及時結算，定期向單位領導班子匯報工程進度，及時做好竣工決算、驗收移交和項目資料歸檔工作。

6、優化合同管理機制。建議縣級行政事業單位設置合同歸口管理科室，對單位經濟合同按業務特征、業務科室進行分類統一管理，重視合同的歸檔。單位應結合單位實際制定詳細具體、可操作性的合同管理制度，明確崗位職責和合同審核內容，由業務經辦、合同管理、財務、法務等各方對合同條款發表審核意見。單位應強化合同履約監控，由業務科室跟蹤合同執行情況，依據履約進度辦理價款結算。建立合同糾紛處理機制，定期梳理易發生合同糾紛的條款，避免因糾紛導致單位利益受損。

（三）加強內部控制信息化建設。數字經濟下縣級行政事業單位內控信息化是加強內部控制建設和實施的重要舉措。充分借助信息技術建立業財管控于一體的內部控制管理系統，使行政事業單位對業務活動進行全過程管控。建議由財政部門牽頭搭建內部控制信息化基礎平臺，其他縣級行政事業單位以標準化基礎平臺為中心將業務流程的確定性規則、內控措施嵌入內控信息化平臺中。通過各業務模塊的互聯互通，實現財政管理和業務管理的全程留痕、流程可視、數據共享，實現信息交換和共享，提升工作效率，降低流程風險。內控信息化平臺運營后需依據最新流程節點、管控措施、政策要求、使用反饋意見持續優化信息化平臺。若信息系統搭建在互聯網上，需防范網絡風險，重視數據安全，通過系統加密、訪問權限、數據備份等做好網絡安全防護建設。

綜上，內部控制是財會監督的基礎，縣級行政事業單位應持續優化內部控制規范體系，夯實內控編報基礎?？h級財政部門應及時掌握各單位內控編報存在的問題，并提供專業指導。縣級行政事業單位要從單位層面和業務層面不斷完善內控設計，充分利用信息技術將各項控制措施嵌入業務系統，推動內控的有效實施。單位要加大宣傳內控建設的必要性，把內控建設與黨風廉政建設、全面依法治國銜接起來。必要時借助社會力量參與單位內部控制建設，提高單位內部控制建設水平。