探析農村土地規劃管理中存在的問題及解決對策

張 蘭

平利縣自然資源局 陜西 安康 725500

在時代的不斷發展中，我國逐漸開始重視土地規劃管理工作的開展，力求通過各種有效舉措發揮土地規劃管理工作的作用和價值，讓我國的土地資源利用情況得到優化、改善。當前，我國正處于鄉村振興建設時期，需要充分結合國家戰略目標，對農村土地進行科學的規劃管理，充分利用土地，加快推進城鎮化建設進程，不斷縮小城鄉差距。為此，我國有關部門制定了一系列關于土地資源宏觀調控的政策，加強土地規劃管理，提高土地資源利用率，促進農村的經濟發展。但是，在具體規劃過程中，由于受到不同類型因素的影響，會導致管理中出現各式各樣的問題，反而降低土地資源的利用率，并對土地造成嚴重破壞。為此，相關部門應高度重視，積極探索提高我國農村土地規劃管理質量的應對措施，為全面實現鄉村振興打下堅實的基礎。

1 農村土地規劃管理的意義

從20世紀90年代開始，我國多數地區都先后開展了土地規劃管理工作，經過多年的發展，土地總體規劃、管理使土地資源的利用率得到了提升，具有強化土地利用、宏觀調控、優化土地結構等多項功能和作用。但是，當前我國多數農村地區的土地布局出現了混亂的情況，存在較為嚴重的土地破壞問題，導致土地的利用率不斷下降，對農業的生產、發展產生了嚴重的負面影響，使農村的經濟水平無法提升，阻礙了農村人民的生活。所以，必須重點解決農村土地規劃管理問題[1]。我國是農業大國，土地規劃體系在農村經濟發展和農民收入增加等方面發揮著十分重要的作用，近年來，各種項目建設過程中面對著大量用地的問題，部分建設用地需要“征用”農用耕地，導致耕地的占補平衡被打破。對此，應立足國家有關政策要求，加強農村土地規劃管理，針對現有耕地開展保護，控制好農用地轉為建設用地的總量和速度，促使農耕地面積充足，進而確保國家糧食安全。合理的農村土地規劃管理，在提高土地資源利用率的同時還能促進農業現代化、工業化、城鎮化的同步發展，為全面發展提供支撐，避免讓“發展”成為一句“空話”。深度、認真地分析我國當前土地管理制度落實情況，并以清晰的思路開展改革工作，制定符合我國國情的土地規劃管理制度，貫徹執行耕地保護、節約集約用地等制度，全面保護農民的土地權益，意義重大。

2 農村土地規劃管理中存在的問題

2.1 土地規劃不能協調統一

目前，在我國土地規劃管理工作中制定了總體規劃和專項規劃，但總體規劃側重于農村土地利用規劃，而專項規劃一方面沒有對土地利用規劃進行重視，另一方面由于不具備強制性，所以，很容易在實際工作中被忽視[2]?？傮w與專項的不協調統一，導致專項規劃缺少明確的指令，只將其作為總體規劃的補充，農村土地的科學發展受到嚴重負面影響。加之各級規劃職責存在分工不明確的問題，從而導致土地規劃管理工作缺少科學性、協調性和統一性，土地的規劃、使用就很盲目，進而會使得在整個農村土地發展中，出現目標偏離預期的不合理現象。

2.2 用地過多，土地利用狀態混亂

自改革開放以來，我國整體的經濟水平上升呈平穩趨勢，在一定時期掀起了土地轉讓的“熱潮”，促使土地利用率得到了明顯提升，土地大面積地開發。部分商家、企業在農民手中獲取土地使用權后，開始建設風景區、度假村、工業園等，在提升個體經濟效益的同時增加了農民的經濟收入。但是，部分地區為了片面提高經濟收入，盲目的拓展、規劃土地使用范圍，使商用地范圍不斷擴大，致使農村土地的利用和發展變得混亂，反而影響了農村經濟水平的提升。

2.3 土地規劃管理方式簡單粗放

當前，農村土地規劃管理在運行過程中存在諸多不足，農民對耕地的使用不規范，肆意改變土地的用途，如隨意建房、堆放沙石、耕地撂荒等，尤其是大部分青壯勞動力外出務工和部分農民舉家搬遷至外地，大量的農村人口流動，導致農村諸多土地閑置嚴重，管理粗放，土地資源無法均勻分配、得不到高效合理利用[3]。農村土地規劃管理以保護生態環境為前提，更好的利用土地資源，最大限度發揮土地效益，但有的地區片面追求土地利益，忽視土地規劃經濟政策，以至于土地規劃缺少嚴謹性，直接降低了土地利用價值，最終必然會阻礙農村社會、經濟的可持續發展。

2.4 土地管理制度不健全

盡管土地管理部門強調要不斷增強土地規劃和管理意識，構建更為科學合理的土地資源管理機制，然而“未批先建、東批西建”現象在農村仍然普遍存在[4]。土地管理機制的不完善和執行力的薄弱，未對違規建房的行為提出嚴格的懲處措施，往往以罰款終止，這給農民一個錯覺，只要有錢就可以違法用地。因此，執法部門“以罰代拆”的行為，變相承認了農民違規用地的合理性，導致土地管理制度存在著失效的現象。

3 農村土地規劃管理中現存問題特點及形成原因

3.1 問題特點

從現階段農村土地規劃管理中現存問題分析得知，最明顯的問題特點就是“新”。農村土地規劃管理問題“新”的特點主要指的是，在新時代背景、新管理模式下出現的新問題，是以往農村土地規劃管理中并未出現的。比如，我國大部分農村在朝著城鎮化方向發展的過程中，農用地、建設用地相互之間出現了矛盾。我國的國土空間規劃主要目標就是為了促進城鎮、農村的同步發展，農村在朝著城鎮化方向發展的過程中，農用地得到大面積開發轉成建設用地，同時，農用地的減少會影響糧食的產量，進而形成糧食供給問題，降低農村經濟水平。所以，這是新時代背景下“誕生”的新矛盾。

3.2 問題產生原因

1.土地規劃缺少系統性

從土地規劃的角度上來講，存在較為嚴重的問題，即：土地規劃管理工作的開展情況與當地實際情況不符，無法做到因地制宜。其中，最明顯的問題就是農村房屋居住規劃。居住房屋建設之前并未進行統一的規劃，也沒有針對性地制定建設標準，導致大部分農村地區的居住房建設隨意、位置散亂，這樣不僅會讓新時代的村莊形象受到影響，還會降低農村土地的利用率。另外，農村經濟水平、農民生活水平雖然得到了提升，易地搬遷及部分農民進城購房、居住，但依舊留著農村原有的房屋，房屋長期無人居住，逐漸成為危房，導致土地資源被嚴重浪費。

2.土地流轉不規范

我國總人口數量較多，且地域遼闊，從整體的角度上來看，我國的農用地較為分散。尤其在部分山區、丘陵區域的農用地，整體狀態較為零散，農民在開展農業活動的過程中，會出現作業量大、強度高、回報少等問題，促使農村土地流轉速度不斷增加。然而，農戶之間甚至有時農戶與企業之間的土地流轉都是自發形成的，采用口頭協議私下流轉，并未遵循一定程序或履行必要的手續，造成土地承包關系混亂，也為日后土地糾紛埋下了隱患。同時，企業對農村土地掠奪式耕種，也會致使土地被損害、土地資源遭到不可逆轉的傷害。

3.土地執法監管力度不夠

雖然國家制定了多項土地規劃與管理政策，但從實際的土地資源管理現狀來看，在不同因素的影響下，由于政府相關部門對土地規劃管理工作監管力度不夠，導致農村土地的管理結果與目標存在一定差異。比如，政府雖然明確地對農村宅基地的范圍進行了規劃，并遵循規章制度做到嚴格審核、辦理，但在具體應用期間，多數農民為了更好地開展農業活動，會占用大量耕地。針對這些亂占耕地行為，土地執法部門沒有進行嚴肅的監管和整治，沒有及時制止違法行為，導致土地違法現象越演越烈。

4 農村土地規劃管理的原則

4.1 提升農村土地質、量

中央明確提出“嚴守18億畝耕地紅線”的目標，保證我國農用耕地的數量。我國是農業大國，農民人數較多，土地是農民耐以生存的源泉，所以必須保證我國農村土地的質、量，為農民提供充足的生存條件。因此，在針對農村土地進行規劃和管理的過程中，應遵循提升農村土地質、量的原則，提升農民的經濟效益，促進社會穩定、和諧發展。

4.2 節約集約用地

隨著國家整體經濟水平的提升，人民群眾的生活質量也得到了改善。人們為了追求高質量、高水平的生活，會購買、建設不同類型的房屋，并擴大房屋居住面積，近年來城鎮亂搭亂建、農村亂占耕地建房現象不斷涌現，導致耕地的使用率不斷下降。為此，我們必須高度重視節約集約用地，加大土地資源整合力度，對土地進行合理的規劃和管理，從而有效保證耕地面積，提高糧食產量。同時，要重視土地生態環境的改善，最大化減少土地污染問題出現，對被工業化、歷史遺留問題破壞的土地進行修復、改善，選擇合適的工程技術，制定有效的治理方案，實現節約集約用地，提升農用地的質量，推動我國的農業發展。

5 解決農村土地規劃管理問題的對策

目前，我國農村土地規劃管理中存在很多重點需要解決的問題，規劃、布局存在一定缺陷和不足，執行力不夠，無法保證土地管理活動的效果。為了有效解決農村土地規劃管理中的問題，相關部門可以結合實際工作情況，采用以下方法：

5.1 完善農村土地規劃管理體系

為了保證農村土地規劃管理工作的質量和效果，應積極完善土地規劃管理體系，嚴格遵循土地規劃管理的法律法規及審批手續，對農村土地的用途予以管制，凡是違反農村土地規劃用地、批地的情況要及時進行糾正，完善的農村土地規劃管理體系才能使整體工作的開展有據可依。充分運用國土空間規劃“一張圖”，科學編制、有效實施村級土地利用規劃，總體形成全國統一、責權清晰、科學高效的國土空間規劃體。積極加強組織保障建設，打造一支高質量、高水平的專業人才隊伍，參與土地規劃管理工作，制定嚴格的管理制度，使其能從宏觀的角度開展規劃，保證農村土地規劃管理工作的合理性。

5.2 有效整理農村土地

為了保持農村農用地總量的平衡，應有效整理農村土地，加強土地資源的有效管理和利用，拓展農用土地面積，提升土地產量，提高農民的經濟水平。農村土地整理是一項長期的系統工程，應做到以區域土地利用總體規劃為主導，結合區域整體發展規劃，特別是生態建設規劃，在可行性分析的基礎上進行統籌規劃，系統整理。有效的土地整理能改善我國農村區域的生態環境，充分解決農業發展集約化、規模化中出現的土壤、水質等污染問題，減少廢棄物對農村生態環境造成的污染和傷害，讓農業生態更加穩定，避免水土流失問題加重。

5.3 加大執法和監管力度

全面落實耕地保護責任制，嚴守18億畝耕地保護紅線，持續加大土地執法力度，不斷加強日常執法監管，健全自然資源執法動態巡查機制，以“零容忍”態度堅決遏制違法占用耕地和永久基本農田行為。對于違法占用土地修建的建（構）筑物以及相關附屬設施，應根據相關的法律條款拆除并恢復土地原狀，不能用罰款、補辦手續等方式取代，嚴肅查處并曝光各類違法占地行為。嚴格落實田長制，加強村莊網格員對土地的巡查管理力度，發現問題及時報告鎮村，由鎮政府核實情況并報告縣級甚至更高級別的相關部門，形成一級抓一級、層層抓落實的監管局面，從而有效解決農村土地規劃管理中土地違法問題。

5.4 做好法律宣傳工作，提高土地利用率

加強國土資源法律法規知識宣傳，認識土地資源保護的重要性。針對廣大涉土地資源的工作人員，通過開展講座、培訓班的方式，提高他們對土地管理法、土地衛片執法的理解和運用能力，使其能更好地開展工作；針對農民開展國土資源法制宣傳教育時，應靈活地采用多種方式和手段，如真實案例、微信、文藝演出、“全國土地日”等，利用符合農民興趣的方式，讓群眾在寓教于樂狀態下不斷提升土地保護意識，增強法制觀念。此外，還可以借助宣傳欄、宣傳展板、橫幅、彩頁等方式，豐富法制教育宣傳渠道，提升宣傳效果，促進農村土地規劃管理工作的開展，提高土地利用率。

此外，政府相關部門應嚴格監督、檢查農民承包土地的使用情況，針對土地使用率低、耕地撂荒等情況，加大土地綜合整治力度，全面推進土地流轉，吸引龍頭企業，開發優秀的農產品，發展無公害、生態、訂單農業，提升土地的經濟效益。合理規劃農村土地布局，發展設施農業，加大土地投入，建設保溫房屋等相關設施，完成節水、施肥等工作，保證土地的生產率。

6 結語

綜上所述，農村的土地規劃管理是促進鄉村振興的有效舉措。科學、合理、規范的土地規劃管理，能有效提升農村的經濟水平，推動農村社會發展。同時，還能保證國家糧食安全，提升土地資源的利用率，其意義重大。采取有效措施重點針對農村區域開展土地規劃管理工作，創新管理模式和思想，挖掘農村土地潛力和優勢，高效、節約地使用土地資源，能有效實現鄉村振興。為此，當地相關政府部門應提高重視程度，聯合土地資源規劃部門探尋解決問題的最佳方案，并構建科學的農村土地規劃計劃，讓農村土地資源得到合理的分配和利用，切實保護農民的權益和利益。