河南加快城鄉融合發展對策研究

陶 冶

【中共河南省委黨校（河南省人民政府發展研究中心）】

黨的二十大報告提出，堅持城鄉融合發展，暢通城鄉要素流動。2023年中央經濟工作會議強調，要把推進新型城鎮化和鄉村全面振興有機結合起來，促進各類要素雙向流動，推動以縣城為重要載體的新型城鎮化建設，形成城鄉融合發展新格局。城鄉融合發展是解決城鄉發展不平衡、農村發展不充分問題的內在要求，河南作為全國經濟大省與農業大省，全省上下正在錨定“兩個確保”、深入實施“十大戰略”，迫切需要加快城鄉融合發展進程，建設農業強省，扎實走好高質量發展之路，奮力書寫中國式現代化建設的河南實踐。

一、當前河南城鄉融合發展的現實基礎

近年來，河南始終牢記習近平總書記對河南提出“在鄉村振興中實現農業強省目標”的殷殷囑托，立足河南實際實施鄉村振興戰略，牢牢守住確保糧食安全、不發生規模性返貧底線，為城鄉融合發展奠定了堅實的基礎。

（一）糧食綜合生產能力顯著提升，糧食安全保障有力

河南堅定抓好糧食安全這個頭等大事，積極對接國家新一輪千億斤糧食產能提升行動，強化藏糧于地、藏糧于技的物質基礎和機制保障，抓住耕地和種子兩個要害，糧食產量連續6年超1 300 億斤，小麥單產、總產穩居全國第一。落實最嚴格的耕地保護制度，糧食播種面積持續穩定在1.61 億畝以上，累計建成高標準農田8 585 萬畝，讓更多“靠天田”變成了“高產田”。2023年，河南在全國率先探索“投融建運管”一體化市場化推進模式，推廣良田、良種、良法、良機、良制“五良”配套融合模式，奮力實現了夏糧產量710.0 億斤，秋糧產量614.8 億斤，全年糧食總產量1 324.9 億斤。

（二）鄉村產業快速發展，農業發展取得新成效

河南做足做活“土特產”，不斷強龍頭、補鏈條、興業態、樹品牌，推動鄉村產業全鏈條升級。截至2023年，全省被認定全國名特優新農產品632 個、居全國第二位，累計創建7 個國家級優勢特色產業集群，構建12 個國家級、100 個省級、274 個市級、278 個縣級現代農業產業園體系，建設92 個國家級農業產業強鎮、8 個全國農業現代化示范區，培育農業產業化龍頭企業4 495 個，在穩定牧原、雙匯、三全、思念等行業旗艦優勢的基礎上，又培育出蜜雪冰城、衛龍、千味央廚、金丹科技等一大批新銳企業，持續鞏固了農產品加工業作為全省兩個萬億級產業之一的支柱地位。

（三）縣域經濟發展迅猛，以縣城為重要載體的城鎮化建設有序推進

河南現有102 個縣（市），其中縣82 個、縣級市20 個，縣（市）數量僅次于四川、河北、云南，居全國第四位。河南縣域經濟占全省經濟總量的比重超過60%，2021年河南縣城常住人口約2 000.62萬人，比2015年增長約8.6%，年均增長約1.43 個百分點，縣城作為承載縣域經濟發展的核心區域，更是支撐河南經濟社會發展的重要根基和強大底盤。“十三五”以來，河南省大力推進新型城鎮化，不斷完善政策措施，逐步解決進城農民的就業問題和權益保障問題，農業人口向縣城轉移的意愿不斷增強，數量不斷增加，2010—2020年河南縣級城市(縣城)新增城鎮常住人口年均增長率近5%，高于市轄區城鎮常住人口年均3.5%的增速。截至2021年年底，縣城(含縣級市)城區人口超過30 萬人的有4 個，超過20 萬人的有22 個，絕大部分縣城城區人口保持了穩定上升的勢頭。

（四）宜居宜業和美鄉村建設有力推進，農村面貌煥發新氣象

河南深入學習浙江“千萬工程”經驗，在全國率先出臺鄉村建設行動實施方案，以“設計河南、美麗鄉村”為引領，以“治理六亂、開展六清”人居環境常態化整治提升為主抓手，啟動“千村萬戶”鄉村設計精品示范行動，創建20 個鄉村建設示范縣、100 個示范鄉鎮、1 000 個示范村，蘭考縣、長垣市等10 個縣（市）獲批創建國家鄉村振興示范縣。牢固樹立運營前置、經營鄉村、農民主體理念，持續改善農村基礎設施、提升公共服務水平，新改建農村公路8 576 公里、農村公路總里程達23.8 萬公里，農村自來水普及率提升至92%，新改建農村無害化衛生廁所16.3 萬戶，無害化衛生廁所普及率達70.5%，農村生活垃圾收運處置體系已覆蓋所有行政村和97%的自然村，農村生活污水治理率達37.7%，鄉鎮和農村熱點區域實現5G 網絡全覆蓋。持續深化“五星”支部創建和“三零”創建活動，加強精神文明創建，鄉村治理體系得到持續完善，廣大鄉村的發展潛力正在被不斷激活，2023年全省新增返鄉創業16.38 萬人、累計55.33 萬人，新增帶動就業99.47萬人、累計269.15 萬人，形成了“鳳歸中原”促振興、返鄉創業奔共富的生動局面。

二、河南推進城鄉融合發展存在的短板弱項

（一）縣域產業發展相對滯后，吸納農村人口能力較弱

2021年河南縣（市）GDP 總量約為35 156 億元，僅有新鄭市、中牟縣GDP 超千億，90%的縣（市）GDP 少于500 億元，較低的經濟發展水平也決定了工資收入相對不高，90%的縣（市）城鎮單位就業人員平均工資低于70 000 元/年，遠遠低于省內城區和發達省份就業人員平均工資，這就難以吸引農業轉移人口向縣城集聚。另外，河南縣（市）三次產業結構比例為13.6：42.8：43.6，一產所占比重較大且農業企業大多屬于初級加工企業，二產多處于產業鏈前端和價值鏈低端且優質企業數量少、帶動能力不強，三產現代屬性較弱且企業規模偏小，這就造成縣城內可供就業的崗位較少，吸納農業轉移人口數量有限。2022年常住人口低于戶籍人口的縣（市）95 個，占比達93%，縣域流失人口超2 000 萬人，在一定程度上影響了以縣城為重要載體的城鎮化建設。

（二）要素支撐不夠有力，縣鄉資本和人才供應緊張

由于公共服務、設施的無利和薄利屬性，加之河南縣域金融機構存貸比較低，大量的縣域存款被抽到中心城市，河南縣城設施提檔、服務提標大都依賴財政資金投入，2021年河南縣城公共設施投資中財政資金占實際到位資金的比重高達97.34%。但受制于經濟結構轉型和發展方式轉變，河南縣（市）財政收入有限，用于提升縣城人口承載能力的財政資金十分緊張，2021年河南102 個縣（市）一般公共預算全部入不敷出，負債最多的固始縣超支67.27億元，是其一般公共預算收入的3.5 倍。從人才的融合來看，城鄉二元的戶籍壁壘沒有根本消除，農民工處于半城鎮化狀態，沒有徹底轉變為市民，權益得不到充分保障，城市人才下鄉也受到權益保障程度不高、配套支持政策不充分等因素的制約，城市資本要素向農村流通的愿望強烈，但是共建共治共享的機制還未理順，投資者和鄉村本地居民在投資相關利益分配上還多有沖突。

（三）設施服務供給不足，公共服務均等化任務艱巨

當前河南縣（市）基礎設施建設和公共服務供給多數為政府主導，社會資本參與意愿不強，受制于財政收入不足和融資渠道單一，部分縣（市）在交通、管網、環衛、消防等市政設施方面還存在比較明顯的短板，防災減災、公共衛生等應急設施建設較為滯后，公共服務總體還停留在較低水平的兜底服務。2021年，河南縣城建成區供水管道密度為7.47 公里/平方公里，僅占全國縣城平均水平的63%；人均公園綠地面積為12.15 平方米，僅占全國平均水平的87%；污水、垃圾處理率，燃氣、供水普及率等10 多項縣城市政設施水平均低于全國平均水平。同時，河南農村相關基礎設施仍然薄弱，部分地區農業水利設施不足，飲水安全得不到充分保障，農村路網不夠完善，道路運輸規模較小，道路等級低，雖然實現了村村通公路，但村內道路硬化率低，自然村之間的道路狀況也較差，諸多“最后一公里”瓶頸突出存在，農村公共服務需求與供給的矛盾仍然突出。

（四）鄉村產業發展不充分，農民人均可支配收入水平仍然偏低

近年來，作為農業農村大省，在國家實施鄉村振興戰略等利好政策支撐下，盡管河南農業農村有了很大的發展，但到目前為止，仍有約2/3 的鄉村缺少鄉村產業，有的沒有發展潛力巨大的地方性特色產業。當地農民仍然是以外出打工為主，而且由于農民職業培訓覆蓋面有限，很多外出打工者主要從事一般的工種，工資待遇較低。2021年，河南農村居民人均可支配收入為17 533 元，而江蘇省農村居民人均可支配收入26 791 元，浙江省為25 415 元，廣東省為22 306 元，河南只分別相當于這三個省的65.4%、69.0%和78.6%，河南與東南沿海地區相比，農民人均可支配收入水平明顯偏低。

三、河南推進城鄉融合發展的對策建議

（一）著力增強縣域產業實力，提升縣城承載能力

一是壯大縣域特色主導產業。縣（市）要立足自身發展條件和定位，選擇1 ～2 個特色優勢產業做大做強，努力發展成為百億“地標產業”集群，切實增加縣城就業容量。探索設立河南縣（市）制造業產業發展基金，鼓勵縣（市）制造業推廣應用大數據、人工智能等新一代信息技術，積極開展“互聯網+”“標準化+”“數字化+”等新技術改造，著力培育發展研發設計、現代物流、信息服務等生產性服務業，推進縣（市）制造業與現代服務業深度融合，走智能化、綠色化、高端化之路。支持縣（市）發揮“紅綠特”資源優勢，做好“土特產”文章，圍繞種植養殖、糧食加工、食品生產等產業，強龍頭、補鏈條、興業態、樹品牌，走三產融合發展之路，培育富有河南特色的農業全產業鏈，提高農民就近就業比例。

二是提升縣域產業鏈創新能力。聚焦縣（市）特色主導產業，實施延鏈補鏈強鏈專項行動，按照“一鏈一圖一策”原則，主動融入河南食品生產和裝備制造兩大萬億產業鏈，深度對接新型建材、電子信息、汽車制造、生物醫藥等千億產業鏈，加強與長三角、珠三角、京津冀等發達地區科技產業鏈條的交流匹配，深化與鏈主企業“一對一”對接合作，推動縣（市）產業鏈由粗加工、中間品向中高端、關鍵環延伸。深入開展縣（市）產業鏈“攜手行動”，主動借勢“鏈主”和“強鏈”，推動“以上帶下”“以專配套”的融通創新，充分利用資金、稅收等優惠政策，在產業鏈中高端和創新資源集聚之地反向布局“科創飛地”，推進產業鏈協同研發、協同制造、協同發展。

三是補強縣域產業發展平臺。深入推進縣域經濟“三項改革”，依托“一縣一省級開發區”建設平臺，按照先進制造業開發區和現代服務業開發區兩個類別，扎實開展縣（市）產業集聚區“二次創業”，引導產業“退城入區入園”集聚發展，培育具有縣（市）特色、優勢明顯的主導產業集群，形成產業升級、人口集聚的典型樣板。按照前瞻30年的要求，突出“畝均論英雄”發展導向，明確產業用地占比超過60%，完善以績效為主要標準的分級分類綜合評價體系，健全“飛地”項目增值稅、企業所得稅分享制度，支持縣（市）符合條件的開發區擴區升級，對發展較好、用地集約的開發區給予新增建設用地指標適度傾斜。

（二）優化城鄉要素合理配置，增強融合發展動能

一是拓展資金投入渠道。加大財政投入力度，鼓勵各級財政支持城鄉融合發展及相關平臺和載體建設，建立涉農資金統籌整合長效機制，調整土地出讓收入使用范圍，提高農業農村投入比例，支持地方政府在債務風險可控前提下發行政府債券，用于城鄉融合公益性項目。推動農村信用社和農商行回歸本源，創新中小銀行和地方銀行金融產品提供機制，加快完善農業保險制度，推動政策性保險擴面、增品、提標，降低農戶生產經營風險。完善融資貸款和配套設施建設補助等政策，鼓勵工商資本投資適合產業化規模化集約化經營的農業領域，采取政府購買服務等方式，支持社會力量進入鄉村生活性服務業，引導工商資本為城鄉融合發展提供資金、產業、技術等支持。

二是支持人才返鄉入鄉。制定財政、金融、社會保障等激勵政策，吸引各類人才返鄉入鄉創業。鼓勵原籍普通高校和職業院校畢業生、外出農民工及經商人員回鄉創業興業。推進“大學生村官”與選調生工作銜接，鼓勵引導高校畢業生到村任職、扎根基層、發揮作用。推動職稱評定、工資待遇等向鄉村教師、醫生傾斜，優化鄉村教師、醫生中高級崗位結構比例。引導規劃、建筑、園林等設計人員入鄉。允許農村集體經濟組織探索人才加入機制，吸引人才、留住人才。

三是改革完善土地制度。完善農村承包地“三權分置”制度，在依法保護集體所有權和農戶承包權前提下，進一步放活土地經營權。探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。加快完成農村集體建設用地使用權確權登記頒證。

（三）推動公共服務向農村延伸，加快城鄉基本公共服務普惠共享

一是加快教育資源均衡配置。優先發展農村教育事業，建立以城帶鄉、整體推進、城鄉一體、均衡發展的義務教育發展機制，推動教師資源向鄉村傾斜，通過穩步提高待遇等措施增強鄉村教師崗位吸引力，推行縣域內校長教師交流輪崗和城鄉教育聯合體模式，推動優質教育資源城鄉共享。

二是增強醫療衛生服務能力。改善鄉鎮衛生院和村衛生室條件，增加基層醫務人員崗位吸引力，加強鄉村醫療衛生人才隊伍建設。鼓勵縣醫院與鄉鎮衛生院建立縣域醫共體，鼓勵城市大醫院與縣醫院建立對口幫扶、巡回醫療和遠程醫療機制。

三是提升城鄉公共文化服務水平。統籌城鄉公共文化設施布局、服務提供、隊伍建設，推動文化資源重點向鄉村傾斜，支持鄉村民間文化團體開展符合鄉村特點的文化活動，建立城鄉居民評價與反饋機制，引導居民參與公共文化服務項目規劃、建設、管理和監督，推動服務項目與居民需求有效對接。劃定鄉村建設的歷史文化保護線，保護好農業遺跡、文物古跡、民族村寨、傳統村落、傳統建筑和灌溉工程遺產，推動非物質文化遺產活態傳承。

（四）建立健全體制機制，積極釋放改革效能

一是完善農業轉移人口市民化機制。全面落實取消縣城落戶限制政策，保障縣城新落戶人口與原住居民享有同等公共服務，合理滿足進城農民工參加社會保險需求，鼓勵新進城農戶購房。完善縣域農業轉移人口市民化獎補資金管理辦法，加大對落戶較多縣（市）的支持力度，建立與農業轉移人口相匹配的城鎮新增建設用地供給制度。依法保障進入縣城落戶的農民繼續享有土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，積極支持有條件的縣（市）探索農民有償退出農村權益的模式和做法。

二是建立科技成果入鄉轉化機制。健全涉農技術創新市場導向機制和產學研用合作機制，鼓勵創建技術轉移機構和技術服務網絡，建立科研人員到鄉村兼職和離崗創業制度，探索其在涉農企業技術入股、兼職兼薪機制。建立健全農業科研成果產權制度，賦予科研人員科技成果所有權。發揮政府引導推動作用，建立有利于涉農科研成果轉化推廣的激勵機制與利益分享機制。探索公益性和經營性農技推廣融合發展機制，允許農技人員通過提供增值服務合理取酬。

三是建立健全鄉村治理機制。強化農村基層黨組織領導作用，全面推行村黨組織書記通過法定程序擔任村委會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人，健全以財政投入為主的穩定的村級組織運轉經費保障機制。加強農村新型經濟組織和社會組織的黨建工作，引導其堅持為農村服務。加強自治組織規范化制度化建設，健全村級議事協商制度。打造一門式辦理、一站式服務、線上線下結合的村級綜合服務平臺，完善網格化管理體系和鄉村便民服務體系。