江蘇推進社會治理現代化的立法探索

錢寧峰

社會治理是國家治理的重要方面。社會治理現代化是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，是中國式現代化的有機組成部分。黨的十八大以來，習近平總書記始終高度重視社會治理工作，特別是提出要提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。2023年7月，習近平總書記在江蘇考察時指出，江蘇必須在推進社會治理現代化上走在前列。“社會治理現代化”概念的提出，意味著社會治理范疇實現了從“市域社會治理現代化”向“社會治理現代化”的更新。江蘇歷來重視社會治理建設，取得了突出成績。在中國式現代化新的歷史條件下，江蘇要進一步推進社會治理現代化，必須提高社會治理法治化水平。其中，社會治理立法是社會治理法治化的前提。這就需要加強社會治理立法，為社會治理建設提供強有力的立法保障。

一、江蘇推進社會治理現代化的立法歷程

改革開放以來，江蘇開始行使地方立法權，除省級之外，南京、無錫、蘇州和徐州四市先后取得地方立法權。2015年，《立法法》修改后，江蘇其他設區市也獲得了地方立法權，實現了地方立法權的全覆蓋。伴隨著地方立法權的擴大，社會立法日益成為江蘇地方立法的重要組成部分，特別是在社會治理領域，立法數量從少到多，立法質量不斷提高，逐漸形成了相當數量的社會治理立法。從歷史來看，江蘇社會治理立法大致可以分為兩個發展階段。

社會管理立法階段。這一階段大致為改革開放開始至黨的十八大以前。這一時期，黨和國家日益重視社會管理和社會建設，社會領域立法開始出現和發展。江蘇先后制定了《江蘇省禁止賭博條例》（已廢止）《江蘇省公共場所治安管理條例》《江蘇省中小學生人身傷害事故預防與處理條例》《江蘇省法律援助條例》 《江蘇省企業事業單位治安保衛工作條例》《江蘇省禁毒條例》等社會管理方面法規。特別是在社會綜合治理方面，制定了《江蘇省社會治安綜合治理條例》，對社會治安綜合治理組織領導、部門職責和單位責任、社會保障、獎勵與處罰作了詳細規定。總體來說，盡管社會立法日益增多，但是社會管理立法與社會事業和社會服務立法相比較還是偏少。

社會治理立法階段。黨的十八大以來，“社會治理”概念取代“社會治安綜合治理”，正式成為社會建設的重要任務。特別是隨著法治社會建設的推進，社會治理日益成為地方立法關注的焦點。江蘇各級立法機關根據實際情況積極推動社會安全、社會管理、公共服務、應急管理方面立法工作，先后制定了《江蘇公共交通治安管理條例》《江蘇省安全生產條例》《江蘇社會組織管理條例》《江蘇省公共法律服務條例》《江蘇省殯葬管理條例》《江蘇核事故預防和應急管理條例》 《江蘇省高速公路滅火與應急救援條例》等法規。這些社會治理專門立法針對性強、覆蓋面廣，為社會治理提供了立法依據。需要注意的是，隨著市域社會治理現代化試點工作的展開，一些設區市如南京和無錫，先后通過《南京市社會治理促進條例》和《無錫市社會治理促進條例》。從其立法內容來看，社會治理促進立法涵蓋政治安全、公共安全、社會治安、矛盾糾紛化解、基層社會治理等方面，體現了綜合性特點。社會治理立法的專門化和綜合化表明江蘇社會治理立法進入新的發展階段。

二、江蘇推進社會治理現代化的立法經驗

目前，江蘇社會治理立法數量眾多，立法范圍廣泛，逐漸形成了一個相對獨立的立法領域。綜合來看，江蘇在推進社會治理現代化過程中始終重視社會治理立法工作，積極謀劃和實施社會治理立法，使社會治理現代化始終在法治軌道上發展，積累了豐富的社會治理立法經驗。

重視社會治理立法謀劃。江蘇在地方立法過程中科學安排社會治理立法項目，保證社會治理立法的可行性。一是將社會治理立法納入法治社會建設規劃之中。《江蘇省法治社會建設實施方案（2021—2025年）》提出，健全社會組織、城鄉社區、社會工作等方面的地方性法規規章，進一步加強和創新社會治理。這就明確了當前社會治理立法的基本方向。二是在立法計劃和立法規劃中專門安排社會治理立法項目。2021年，江蘇省人大常委會公布《江蘇省人大“十四五”工作規劃》，在社會治理立法方面，著力推進公共安全、突發事件應對、安全生產、食品藥品、社會組織發展、城鄉社區治理、社會服務活動等領域的立法工作。目前，江蘇省人大常委會已經起草《江蘇省人大常委會2023—2027年立法項目安排（草案）》，并于2023年6月征求意見。從草案來看，《江蘇省矛盾糾紛多元化解促進條例》等與社會治理密切相關的法規列入其中。同時，許多設區市也紛紛出臺立法規劃，安排社會治理立法項目。例如，《常州市人大常委會2022—2026年立法規劃》將《常州市社會治理促進條例》等納入調研項目。又如，《淮安市人大常委會2022—2026年立法規劃》將《淮安市公共衛生應急管理條例》等納入立法項目。此外，《徐州市第十七屆人大常委會立法規劃》將《徐州市矛盾糾紛預防化解條例》納入制定項目之中。這些社會治理立法項目安排為社會治理立法發展提供了組織保障。

拓展社會治理立法范圍。從立法角度來看，社會治理概念是非常寬泛的。這種寬泛性一方面給社會治理提供了更多的選擇空間，另一方面也給社會治理立法對象的把握帶來一定的模糊性。例如，2015年《立法法》將設區市的立法權限局限于城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等事項。從形式上看，設區市立法事項似乎與社會治理關系不大，但是從立法實踐來看，每一項立法事項均與社會治理具有密切聯系。正因為如此，上述立法規定并沒有限制地方立法機關對社會治理立法的關注。而2023年《立法法》將設區市立法權限修改為城鄉建設與管理、生態文明建設、歷史文化保護、基層治理等事項，進一步明確了設區市立法的方向。從江蘇立法實踐來看，社會治理立法并沒有受到過多的約束，說明在上述立法權限指引下江蘇地方立法機關對社會治理立法范圍仍然有所拓展，為社會治理立法發展開辟了空間。

創新社會治理立法模式。從社會治理立法發展來看，社會治理立法模式始終與國家對社會治理定位具有密切關系。改革開放初期，面對社會治安問題，國家提出了社會治安綜合治理要求，從而在立法上出現社會治安綜合治理立法，如《江蘇省社會治安綜合治理條例》。隨著社會治理問題的日益凸顯，國家提出了網格化治理的思路，從而在立法上出現了網格化服務管理立法，如《江蘇城鄉網格化服務管理辦法》《徐州市城鄉網格化服務管理條例》《鎮江市城鄉網格化服務管理實施細則》。隨著市域社會治理現代化理念的提出，又出現了社會治理綜合立法。2020年12月30日，南京市人大常委會通過《南京市社會治理促進條例》，其立法內容涵蓋政治安全維護、矛盾糾紛化解、社會治安防控、公共安全保障、基層社會治理等。2022年10月27日，無錫市人大常委會通過《無錫市社會治理促進條例》，其立法內容涵蓋公共安全保障、社會治安防控、矛盾糾紛化解、基層社會治理等。此外，常州等設區市開始考慮將其納入立法調研項目。這些立法類型的出現表明江蘇社會治理立法模式始終在不斷創新。

積極應對社會治理立法新課題。隨著現代化的展開，人類社會已經進入信息化時代，社會治理不僅面臨著線下地理空間治理問題，也面臨著線上網絡空間治理問題。線上線下空間的融合程度越來越高，從而使社會治理已經難以有效區分邊界問題。在這種情況下，社會治理立法需要能夠有效應對社會治理數字化難題。江蘇在地方立法中積極回應數字時代社會治理課題，將社會治理數字化納入數字立法之中。2022年5月31日，江蘇省人大常委會通過《江蘇省數字經濟促進條例》，專章設置“治理和服務數字化”，對政府治理數字化、政務服務數字化、智慧城市和智慧社區建設、數字鄉村建設、園區數字化建設、智慧校園建設、智慧醫療健康體系建設、智慧人社體系建設、智慧養老體系建設等進行原則性規定。2022年10月28日，蘇州市人大常委會通過《蘇州市數據條例》，在該《條例》第三章“發展和應用”中專門規定數字化治理、智能社會治理實驗等條款。盡管這些條款更多地體現了社會治理數字化要求，但是通過地方立法推動社會治理數字化必然有助于提升社會治理現代化能力。

三、江蘇推進社會治理現代化的立法保障

當前，江蘇要在社會治理現代化上走在前列，必須充分發揮立法的引領作用。這就需要江蘇準確把握社會治理現代化的基本內涵，在社會治理過程中加強地方社會治理立法，通過地方立法更好地推動社會治理現代化。

科學安排社會治理立法層次。通常來說，省級社會治理立法側重于全省層面普遍性的社會治理問題，而地級社會治理立法則偏重于市域和基層社會治理問題。這就要求江蘇兩級立法機關在選擇社會治理立法項目時要把握好立法層次，防止出現立法對象偏大或偏小現象。當前，江蘇在社會治理立法層面可以做如下安排：一是在省級層面積極推動社會治理綜合立法。一方面，可以對以往社會治理立法進行修改，如在條件成熟的時候，將《江蘇省社會治安綜合治理條例》修改為《江蘇省社會治理促進條例》，從而在全國范圍內率先在省級層面制定社會治理綜合立法，體現社會治理現代化走在前列的新要求。另一方面，若短期內難以實現《江蘇省社會治理促進條例》的制定目標，可以考慮充分發揮省人大常委會決定權，制定具有立法性質的社會治理現代化促進決定，引導江蘇各地加強社會治理立法。二是在地級層面積極推動基層治理立法。2023年《立法法》修改將基層治理作為設區市立法的新權限，體現了設區市地方立法對社會治理的關注重點不應該面面俱到，而應該轉向注重基層治理立法。基層治理的關鍵在于基層管理和服務，健全城鄉社區治理體系。江蘇各設區市要以《立法法》修改為契機，加強基層治理立法，為提升基層治理規范化制度化提供立法支撐。

實現社會治理領域立法全覆蓋。江蘇應當全面梳理現有社會治理立法，查漏補缺，實現社會治理領域立法全覆蓋。一是厘清社會治理領域組織規范、行為規范、程序規范和救濟規范之間的關系，合理安排社會治理法律規范。特別是要總結市域社會治理現代化試點經驗，將市域社會治理現代化領導體制、運行機制以及管理方式通過立法形式予以規范化。二是推進社會治理線下和線上空間融合立法。要根據不同社會領域數字化發展情況，加強社會治理數字化立法，更好地發揮數字技術在社會治理中的作用。三是增強社會治理立法中的權利保障意識。要按照權利義務相統一觀念，維護社會治理領域公民合法權益，防止社會治理權力越位和濫用。只有整體把握社會治理領域發展態勢，才能為社會治理立法提供堅實基礎。

積極完善社會治理立法體系。江蘇要積極圍繞法治江蘇建設、法治政府建設、法治社會建設要求，積極完善社會治理地方立法體系。一是準確處理社會治理地方性法規和地方政府規章之間的關系。地方性法規和地方政府規章雖然在立法權限上沒有差異，但是在立法效力上有所不同。江蘇各級人大和政府要科學把握地方性法規和地方政府規章的本質要求，根據立法需要合理選擇立法形式。二是正確對待社會治理政策和社會治理立法之間的關系。政策和法律均具有一定的規范性，但是在規范性質上有所不同。江蘇在社會治理立法過程中要防止簡單化將社會治理政策法律化，科學制定社會治理立法，節約立法資源。三是合理把握社會治理地方性法規和社會治理立法性決定之間的關系。目前，江蘇已經制定《江蘇省人大常委會關于強化應急管理體系和能力建設的決定》等社會治理領域立法性決定。江蘇可以進一步發揮社會治理立法性決定的引導作用，但也要防止立法性決定過于政策化傾向。只有充分認識立法、決定和政策之間的內在差異，才能保證社會治理立法體系的應有地位。

大力推動社會治理立法協同化。現代化并不是局限于某一個行政區域，而是一個無限擴散的過程。社會治理現代化必然意味著社會治理在地理空間上打破行政界線，加強不同行政區域社會治理協同。當前，江蘇區域立法協同化現象日益明顯，應當繼續強化這方面立法工作。一是加強省內各設區市社會治理立法協同。目前，江蘇各設區市正在圍繞沿海沿湖等區域建立立法協作機制，共同推動立法。這就需要江蘇出臺設區市協同立法指導意見，具體明確社會治理立法協同要求。二是加強省內外社會治理立法協同。隨著長三角區域一體化的展開，江蘇同周邊省份的立法協同工作也在有序展開。這就需要進一步根據長三角區域一體化要求，加強省級之間區域立法協同和不同省份設區市之間區域立法協同，以區域立法協同推動一體化發展。在此過程中，要重視社會治理立法協同工作，使社會治理不因行政界線而造成治理隔閡。

（作者系江蘇省社會科學院法學研究所所長、研究員）

責任編輯：張蔚菊