國土空間規劃背景下村莊規劃編制的思考與創新

戴玲玲

（南京環宇建筑設計院有限公司，南京 211500）

1 引言

長期以來，我國城鄉發展都處于不平衡狀態，城鄉差異顯著。城鄉一體化發展模式和鄉村振興戰略目標下，國家加強了對鄉村地區的規劃與建設。作為國土空間規劃中的重要內容，村莊規劃是實現鄉村振興戰略的關鍵舉措。現階段鄉村地區的發展沒有明確的規劃模式，多數情況下鄉村規劃是對城鎮規劃模式的復制，沒有突出鄉村地區的實際情況與發展優勢[1]。村莊規劃更關注在已有的布局結構下進行改建、重建設、輕保護、缺乏鄉村規劃的全局觀。據此，對當前村莊規劃現狀進行深入思考，并在此基礎上對村莊未來的規劃編制進行探究與創新。在國土空間規劃背景下，對村莊規劃編制重新進行規劃，可將不同導向下的各類村莊規劃進行整合，為建設美麗鄉村提供參考性的規劃方案，對促進鄉村經濟發展和建設美麗鄉村有重要意義。

2 鄉村規劃現狀

2.1 村莊用地標準不統一

隨著國家經濟的發展，鄉村規劃編制逐步深入。基于國土空間規劃背景下的村莊規劃應從鄉村整體統籌考慮，而非一村一戶獨自發展，村莊規劃是多種標準相統一的結果。現有鄉村土地規劃模式中村莊用地規劃存在諸多問題，人們對建設用地以及非建設用地等土地分類不明確，土地種植類型以及休耕制度等方面缺乏相應的管理制度。村莊規劃過程中更加關注土地的經濟效益。因此，在村莊的用地分類中，一般建設用地分類更加明確，而農業用地則基本粗略定義為非建設用地，這與新時期國土空間規劃體系下全域全要素覆蓋的工作要求相違背[2]。村莊土地規劃雖然基本包含了所轄區域的全部用地類型，但是對其中的具體用地類型劃分不明確，因此，已有的用地規劃在指導鄉村規劃編制中所能發揮的作用有限。此外，鄉村振興戰略提出后，所有村莊均在不斷進行產業發展。各類新業態發展的用地需求無法得到有效保障，新的用地類型未有效落實到空間布局中，在這一方面，用地管理也需要加強改善。

2.2 過于關注產業規劃

在村莊規劃過程中，除了用地標準不統一之外，部分村莊在規劃過程中過于關注產業的規劃，將更多的資金與資源投入產業規劃從而忽略了其他方面的建設。產業規劃是村莊獲取經濟效益的關鍵，但是村莊的各方面發展需要協調統一，才能使村莊可持續發展。若是只關注產業規劃，則不利于村莊的整體布局與長遠發展，導致村莊的規劃編制過于受限。在當前的發展要求下，村莊規劃編制在關注產業規劃的同時，也需要重點關注村莊的生態環境問題，注重環境保護，構建宜居環境。此外，基礎設施建設也需同步發展，這樣才可使村莊高質量可持續發展。

2.3 公眾參與村莊規劃建設的意識有待增強

村民參與度低是一個比較嚴重的問題。當前的村莊規劃項目基本由政府主導把控。調查發現，村民對當地的農業種植及環境整治等問題有一些想法和意見，但得到的重視程度較低或者意見反饋方式單一，從而降低了村民參與的意愿。在征詢村民意見時，村民基本針對與自身居住的宅基地或農田等密切相關的領域，對于村莊的規劃布局及整體建設等決策參與較少。此外，政府對村莊規劃編制的相關內容宣傳較少，導致村民對村莊規劃的認知不到位，缺乏相應的責任意識和主體意識。村莊規劃建設的最終服務群體是當地村民，村莊初期的規劃編制完成之后，后續的管理與維護均需要靠村民自己完成。因此，規劃得不到村民的支持，不僅會影響整體的村莊規劃編制效果與質量，建設后也無法形成長效保護機制。

2.4 缺乏專業的整體規劃指導

當前村莊的發展基本是以單個村莊為對象進行規劃，對村莊的規劃沒有進行統籌考慮，只是將發展目標放在單一村莊的規劃上，較少考慮村莊整體的大小，規模以及協調程度等。因而多數村莊出現鄉村基礎設施，各類生活配置等利用率低，甚至閑置的狀況。同時，村莊的土地利用、環境治理、自然資源整治等工作相互脫節，未將村莊中的一系列工農業生產活動視為整體，缺乏整體和全局治理意識。此外，在村莊現有的規劃中，也存在不合理的規劃布局，對村莊發展的產業缺乏合理的評估，從而制約了村莊整體的規劃與發展。

3 國土空間規劃過程中村莊規劃編制路徑

3.1 明確村莊規劃的整體定位和目標

現階段，村莊規劃方面銜接性不明，對村莊中環境、古建筑文化等沒有保護意愿。據此，國家在相關規定中明確指出：在實施鄉村規劃時，需要明確鄉村的發展目標。此外，要將鄉村農田保護、耕地保護、歷史文物保護、生態環境改善、基礎設施建設規劃、村莊安全、住宅布局以及近期開展實施的項目等作為規劃的主要內容[3]。因此，在開展村莊具體規劃建設時，應以上述要求作為鄉村規劃的出發點和落腳點。

根據村莊的具體發展狀況、自然資源和人力資源條件制定適宜本地區的規劃方案，最大限度地利用好村莊各類條件與資源。在科學的指導下，詳細制定出所有規劃用地適合從事的農業生產經營活動，明確規劃用地性質。

3.2 充分利用地理信息技術的優勢

想要實現村莊高質量的規劃與布局，必須借助地理信息技術（GIS）。通過獲取的村莊空間數據對空間規劃的位置與屬性等進行深入分析，快速解決村莊規劃過程中存在的設計和管理等問題。此外，第三次全國土地調查（“三調”）在遙感、地理信息系統以及衛星定位等常規調查技術的基礎上，結合了云計算等新技術從而取得了相對成熟的成果，基本可以滿足空間規劃工作的開展需求。在推動規劃時，需要對該區域地圖進行統一，同時利用空間規劃技術進行相應的指導。相關的空間規劃技術主要以“三調”數據和最新的當地土地利用變化數據為基礎，然后采用雙評價的方式進行校驗與核對。通過在核對過程中的多次修改與矯正來保證地圖的合理性。“三調”數據和雙評價體系可以基本解決工作地圖與基礎數據之間不匹配的情況。但目前部分鄉村地區的“三調”數據精準度有限，無法為后續的規劃編制提供更有效的指導，因此，在進行空間規劃時需要繪制好地圖作為使用“三調”技術的前提，以此來保證整個規劃編制的合理性。

3.3 重點把握村莊規劃的空間價值

進行鄉村規劃編制時，應重點考慮村莊的增值空間。村莊的規劃編制應基于村莊資源的增值發展，才可實現村莊的循環穩定發展和整體結構優化。城鄉發展有明顯差別。在進行村莊的規劃編制時，應以該地區整體的發展情況為基礎，保證農業用地的集中連片、生產空間的集約高效、生態環境改善等。通過這一原則制定村莊規劃策略可以使村莊的經濟效益、社會效益和環境效益在原有的基礎上得到顯著提高，發揮有限資源的最大價值，這樣既保證了村莊規劃建設的可持續發展，同時也可以有效提高當地村民的生活質量，進一步推動鄉村地區的發展，縮小城鄉經濟發展差距。

3.4 優化鄉村空間布局

實施村莊規劃布局的最終目的是促進鄉村的可持續發展，建設和諧美好宜居的鄉村環境。但在當前的實際發展中，鄉村規劃布局大多存在不合理的情況，從而無法提高鄉村規劃帶來的經濟效益和社會效益。因此，在進行村莊規劃時，以保持良好的生態環境為基礎，率先解決鄉村交通問題。村莊空間的基本布局規劃如圖1 所示。

圖1 村莊空間布局用地基本思路

從圖1 來看，村莊空間布局規劃時，應合理考慮基本的建設用地，農業用地以及生態用地等。相關部門應盡量將更多的建設資金用于鄉村布局的優化發展，加強基礎設施建設，從而獲得更多的發展機遇。

3.5 堅持規劃編制開放，充分鼓勵公眾參與

實現鄉村規劃，一方面需要規劃策略得當，政策支持，更重要的是需要當地村民的理解、接受以及參與村莊規劃。達到這一目的，最有效的方法便是吸引村民自主參與，自愿參與鄉村規劃建設。村莊規劃編制的基本流程為：村莊現狀分析，明確鄉村發展目標→開展調研，收集資料→相關規劃解讀→多規協調差異化處理→空間發展布局規劃→土地利用規劃→規劃實施政策與措施。

整個規劃流程全過程都需要有村民的參與。通過村民參與整個規劃流程，既可以對規劃方案的實施起到很好的宣傳作用，同時還可以為相關工作人員提供參考意見。反之，相關工作人員也可以為村民傳遞對村莊資源以及發展模式的科學認知。通過參與規劃過程，可以有效深化村民之間的凝聚力，實現村民自治。村民在參與規劃的過程中，通過發表自己的想法和建議，可以形成村民之間相互理解的氛圍，強化村民的主體地位。但是，在村民參與的過程中，相關負責人員需要對村民的個體意愿進行合理分析，基于整個村莊的發展和所有村民的共同利益考慮。村莊規劃的最終受益群體是所有村民，因此，需要深化村民對整個規劃工作的理解與支持。土地規劃的流程進度應做到實時公開透明，內容呈現形式應通俗易懂。

4 結語

鄉村規劃工作對區域協調發展和城鄉協調發展具有重要意義，是國家實施鄉村振興戰略，促進鄉村發展的必然結果。針對目前鄉村規劃中存在的問題，需要及時總結，吸取經驗，同時推陳出新，轉變既有的固定思維積極創新。據此，研究提出了村莊規劃的5 條實施路徑，包括明確村莊規劃的整體定位和目標，充分利用地理信息技術的優勢，重點把握村莊規劃的空間價值，優化鄉村空間布局以及堅持規劃編制開放，充分鼓勵公眾參與等。此外，在鄉村規劃過程中，應該做到規劃編制合理，科學實施區域管理，強化公眾參與，積極吸納多方力量共同參與鄉村規劃與治理，以此來優化鄉村的整體布局，促進鄉村的可持續發展，推動鄉村振興。