當前城市養犬管理的困境及對策

陳倩雅

隨著我國城市居民養犬數量攀升，不文明養犬現象頻發，嚴重擾亂社會治安秩序，影響人民切身利益。我國城市養犬管理雖然已經取得了階段性勝利，但依然存在法律規制不健全、主管分工不合理、治理結構單一、治理方法落后等問題。應當在對管理現狀進行分析總結的基礎上，借鑒先進經驗，通過完善法律法規、優化部門分工、落實犬患協同化治理以及完善相應配套措施等來實現城市犬類伴侶動物管理法治化。

一、當前城市養犬管理的困境

（一）監管主體不合理

大部分城市都將犬類日常管理主管部門規定為公安機關，并在其領導之下由多個部門統籌合作，共同推進養犬日常管理工作。但往往基層公安機關警力資源并不富足，治安管理任務繁重，執法容量趨于飽和，將“犬的登記”等非警務活動交由公安機關管轄是對執法資源的浪費，造成職能錯位。其次，基層機關很多沒有組建正式的養犬管理專職隊伍、沒有配備專門的防護、捕捉工具，取證難、執法難、相對人對抗激烈。而違規養犬大多數情節輕微，以口頭訓誡、調解為主，情節嚴重的可以由公安機關處以罰款，但處罰程序煩瑣、執法成本高，執法威懾力小。最后，局限于專業性，犬類糾紛的處理涉及市場監督管理部門、衛生健康行政部門、城市管理綜合執法主管部門等多個部門，部門間協同聯動不夠、導致職能交叉或者出現管理真空、矛盾糾紛多元化解機制未落實到位、管理漏洞頻發，影響行政機關公信力。

（二）治理主體單一

近年來，對于我國城市社區的治理問題引入了多中心治理理論，推行矛盾糾紛多元化解機制，基層組織和社會組織作為多元治理主體之一理應在犬類管理中發揮著至關重要的作用。但目前我國養犬管理主體較為單一，完全依靠政府主導，基層群眾自治性組織和行業協會并未形成協同治理意識。雖然部分城市管理條例已經提到基層組織可以制定養犬管理規則，并要求物業進行配合，但法律未賦予居委會、業委會行政權或者監管權。不文明養犬現象，業委會制定的公約或者口頭勸阻對業主也影響不大，多數不養犬的業主投訴無果之后，選擇和犬主協商或者自己忍受。當前犬類管理情況未加入物業以及基層社區工作考核標準，導致社區管理不到位、服務不到位、問責追究不到位。甚至因為條例僅對犬的登記、飼養、年檢做出規定而未規定銷售、繁殖環節，寵物市場在立法空白區域踐行“法無禁止即可為”，摸索出一套打擦邊球給“禁養犬”辦犬證的套路，違背了法律對公民權利和市場權利進行保障的初衷。

（三）犬主人法律意識淡薄

筆者在中國裁判文書網以“養犬”等關鍵詞，搜索北京市2013年到2022 年十年間的裁判文書共426 份，其中刑事案由5 份，民事案由399 份，行政案由17 份，篩除二審、再審等重復判決，得到一審判決327 份。再用“擾民”“未拴繩”“禁養”等詞，再次篩選，初步得到由于常見的不文明行為引起的糾紛占比情況。在此十年間，北京市養犬訴訟案件整體呈上升趨勢，并在2019 年達到峰值，之后受新冠疫情影響出現數量波動。在樣本文書里，有接近1/3 的案件涉及犬主不拴犬繩導致的交通事故、犬受傷、犬傷人以及侵害他人財物等。對于未拴繩也未辦理犬證的被告人，因為缺少事件的目擊者陳述、缺少犬的標識信息等問題不能形成完整的證據鏈以證明侵權行為、損害結果以及因果關系導致被害人權益無法得到保護。法律實施的效果，公民起著決定性作用，法律首先依靠公民自覺遵守，其次才依靠公權力強制實施。犬主人缺乏規則意識、盲目自信、心存僥幸，又抗拒執法，過分強調寵物“自由”與“權利”，導致文明養犬“掉鏈子”。

（四）違法成本低

在法律責任的規定方面，不文明養犬行為幾乎都是以罰款的方式進行追責，手段單一、缺乏創新，且更多時候地方立法將整改或者警告作為處理的前置程序，對刑事責任規定相當模糊，也無犬傷人的司法解釋，絕大多數都是兜底條款，權威性不強，不足以對犬的飼養者或管理者產生震懾作用。登記成本高、管理費用高、服務水平低、違法成本低是養犬“黑戶”多的重要原因。

二、當前城市養犬法規的內容分析

通過對我國各地區養犬管理條例的章節進行對比分析，筆者將對管理機制、養犬登記和行為管理、烈性犬及大型犬目錄和法律責任等4 個核心要素選取北上廣3 個典型一線城市，南京、成都、西安、杭州4 個新一線城市，石家莊、合肥、南昌、濟南、長春、蘭州、鄭州、拉薩等8 個經濟發展程度一般的省會城市的養犬管理條例進行內容分析，具體結果如下：

（一）管理機制方面

各地法律規范基本都是在市和區、縣人民政府的領導下，由公安、獸醫、城管執法、工商行政、住房保障房屋管理、衛生等部門組成養犬管理工作協調機構，其中大部分城市還規定了養犬管理的主管機關為公安機關、市容衛生主管部門或者綜合行政執法部門。在筆者統計的15 個城市中，由公安機關負責養犬管理工作的居多，少部分城市，如杭州由市容衛生主管部門以及鄭州由城市市容環境衛生行政主管部門擔任主管部門。大部分城市對公安機關的職責范圍進行了規定，不僅要負責犬類登記和日常管理工作，還得解決犬類投訴、舉報、收容禁養犬、無證犬等。部分城市規定居委會、業委會和物業服務企業應當協助有關行政管理部門開展養犬管理工作、制定公約、積極進行依法、文明養犬宣傳教育。此外要接受居民投訴、調解養犬糾紛、矛盾，對違法行為予以制止，無法制止的及時報告給行政管理部門。

（二）養犬登記與行為規范方面

我國犬類登記制度包括許可證制度（如杭州）、先登記后免疫制度（如北京）、先免疫后登記制度和免疫備案制度4 種模式。其中，先免疫后登記制度最為普遍，在一定程度上減少了犬類傳染病傳播的可能性。各城市為了方便管理會劃分一般管理區、重點管理區或禁養區，在可養犬數量和種類、行為規范以及法律責任方面分區管理。犬類登記時，除基本條件之外，部分地區還需要犬主人攜帶犬的電子標識植入以及狂犬病等免疫證明，以及5 年內無因養犬違法行為被沒收犬或者受到3次以上行政處罰的記錄。

（三）烈性犬及大型犬目錄方面

許多發達國家都對烈性犬飼養有詳細規定：在英國，官方明確禁養比特犬等4 種犬類并在細則中補充說明外觀魁梧者一律禁養；在德國，雖然沒有統一的禁養名單，但要求主人事先獲得許可并可能要求對犬進行性格和行為測試。而我國沒有統一的動物管理法規，因此烈性犬名單、禁養區框定等細則由地方自行安排，往往存在某種犬類在某地禁養但在其他地方可養的情況。根據南都大數據研究院整理的2022年GDP 排名前15 名城市養犬相關管理規定、禁養犬之目錄發現，多地對于禁養的大型犬的肩高、體長標準不一樣，首都北京肩高超過35cm就是禁養犬，而大部分城市的肩高紅線在35～45cm 之間，少部分城市如青島、蘇州、南京、廣州對犬類肩高要求較低。這導致各地禁養犬品種數量差異較大：天津市禁養犬品種數量達到49 種，北京、青島均有40 種，而上海、成都、深圳只有21、22 種。

（四）法律責任方面

各地養犬管理規定的法律責任主要存在著處罰的種類和幅度不一的情況。在筆者所統計的15 個省會城市中，選擇“在養犬重點管理區內飼養禁養犬名錄中的犬種或者單位飼養犬只的”這一違法行為進行比較，長春、拉薩、吉林、石家莊等地處以一千元以上兩千元以下罰款，南昌、杭州、北京處以五千元罰款，最高的是鄭州、蘭州處以五千元以上一萬元以下罰款，最低的是西安市只處以兩百元以上五百元以下罰款以及成都市個人罰款五十元以上兩百元以下。對于犬咬傷或者導致傳染病的，蘭州市對于情節輕微的給予警告或者五百元以下罰款，對于情節嚴重的沒收犬并對個人處以一千元以上五千元以下罰款，而杭州市則直接對犬予以捕殺或者沒收，并吊銷《養犬許可證》，對養犬人處以兩千元以上五千元以下罰款。部分城市如重慶和長春，對備受關注的“棄寵”行為規定了相應的法律責任，違反規定處警告或者罰款。

雖然各地都有自己的養犬管理條例，但對于違法事實、性質、情節以及社會危害性類似的違法行為，其處罰種類、力度應當與其違法行為相適應，防止處罰畸輕畸重。前述對于相同違法行為的罰金處罰范圍從五十元到一萬元不等，雖然各省市的經濟發展水平不同，對于個人和單位所處罰金的標準也不同，但是過高或者過低的罰金設置顯然不合理。

三、優化養犬管理的相關建議

（一）完善法律法規

參照已有涉犬管理規定基礎上，結合民意調研、風土人情，適時醞釀出臺全國性養犬法律文件，制定符合中國特色的《動物保護法》，對犬的登記、免疫、繁殖、經營、行為規范以及法律責任做出全面且嚴格的規定。及時更新養犬管理條例和禁養犬、大型犬清單，加大虐待遺棄伴侶動物的處罰力度，除民事責任之外，建立起信用制度和黑名單制度，將虐待遺棄行為納入個人征信；對于情節嚴重的，適用刑法處罰。對地方立法中相互沖突的部分做出規定，例如《治安管理處罰法》第75 條落實到各地區處罰的范圍和力度不一致，雖然國家立法無法做出明確的規定，但對于基礎內容應當予以明確。鼓勵養犬管理多方參與，構建以政府養犬主管部門為主導，街道辦事處、物業服務企業、動物保護協會等組織協同監管、相互配合的多元參與的養犬監管網絡體系。

（二）加強執法監管力度

合理確定犬類管理執法主體，在公安機關或者城市管理機關內部成立專門的城市犬類管理部門，或者成立專門機關，配備具有專業知識的高素質人才，賦予其在犬類管理方面統一領導其他部門專注高效的解決糾紛的權力。明確各部門具體職責，防止出現交叉造成懶政怠政。公安機關對于犬類警情高發地區應當組織專門力量進行整治，安排基層執法隊伍配合鄉鎮成立聯合整治小組進行摸排巡查。

完善公民權利救濟方式，對尋求救濟的范圍、程序以及受理單位進行詳細規定，暢通救濟渠道，對犬類糾紛處理進行分流，減少公安機關辦案壓力。鼓勵民眾通過多種途徑對不文明養犬行為進行監督、舉報，方便執法取證，建立完善的自上而下的監督體制。

（三）建立多元治理結構

整合治理資源，推動養犬治理重心下移到城鄉社區，除政府領導之外，鼓勵基層組織和社會組織參與養犬管理，形成鄉鎮政府（村委會、居委會）、街道辦事處和區縣政府三階梯式治理結構。基層組織應當掌握本地區犬的詳細情況，定期排查本地區犬的登記以及免疫情況，配合主管部門做好本區域內的犬的登記和衛生防疫工作，將學校、醫院等列為重點排查區域，建立流浪犬收容所。創新協同治理水平，引導社區居民積極制定和簽署文明養犬公約，發動居民做文明養犬知識宣傳員、養犬行為監督員。編制文明養犬手冊，幫助居民了解犬的飼養知識。建立社區內不文明行為曝光機制，分級別賦予相應的懲罰措施，從勸解、談話到口頭警告，嚴重的向執法機關尋求幫助。

基層社區可以引導寵物醫院、寵物店、寵物協會等社會組織參與養犬管理，聯合各方資源，整合社會、市場、政府的力量，開展沉浸式普法宣傳，對犬主人進行培訓；將辦證、免疫、咨詢等公共服務與犬的診療、美容等市場服務緊密結合，建立城鄉一站式養犬服務點。例如嘉興市人民政府聯合多家寵物醫院積極普及寵物絕育知識、宣傳絕育益處并減免絕育費用，積極引導寵物絕育，從源頭上減少流浪犬的產生。

（四）構建相關配套措施

鼓勵犬主人購買責任保險，針對寵物犬給第三者造成的人身傷害和財產損失進行賠付。在保護犬類利益的同時，減少犬主人在犬給第三者造成侵害時的經濟壓力，有助于快速解決民事糾紛，避免矛盾進一步激化，降低雙方訴諸公安機關或者司法機關的需求。對犬類繁殖機構進行監管，實施寵物行業的“計劃生育”，從根源上有效降低市域內寵物犬數量，減少相應社會資源的消耗。為犬從出生起建立檔案，出售登記時建議采用生物芯片等技術手段，進行電子身份標識，存儲養犬人的相關信息，方便管理部門進行查詢和核實。利用大數據建立犬的信息共享平臺，犬的檢疫、免疫的數據、違規處罰情況都能實現在線化、智能化、共享化，完成犬從生到死的監管閉環。提高養犬準入門檻，并提供無虐待遺棄犬的記錄，推行“養犬積分制”，對嚴重違規行為吊銷“犬證”并計入犬主人個人征信檔案。完善犬的留檢、收容制度，投入資金與技術，建立“政府支持、民間收容”的流浪犬救助機制，對流浪犬進行“人道捕捉、科學收容、規范處置”，鼓勵犬主人以領養代替購買，減少流浪犬數量。

四、結語

文明養犬關乎群眾生活的安全感、幸福感和滿意度，養犬管理情況更體現了城市治理水平的高低。隨著城市化水平的不斷提高，養犬監管主體不合理、市民文明養犬意識淡薄、治理主體單一、違規違法成本低等突出問題也逐漸暴露出來。為此，參考國內外先進立法經驗并因地制宜地創新、完善寵物管理立法是趨勢所向。同時，政府應當發揮領導性作用，呼吁倡導社區、行業協會等多方主體加入城市養犬管理隊伍，從立法、執法、守法和監督4 個方面做好養犬管理工作，維護社會秩序，共建文明城市。