加快推進制度型城鄉融合發展

張英洪

加快建立健全城鄉融合發展的體制機制，是協調推進和有效實施新型城鎮化戰略與鄉村振興戰略的根本要求。2019年4月，《中共中央 國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》明確提出，要堅決破除體制機制弊端，促進城鄉要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置，加快形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系。

當前各地特別是特大城市郊區呈現的市場自主的實踐型城鄉融合發展新態勢，迫切需要政府主導的制度型城鄉融合發展的新突破。必須破除戶籍、土地、公共服務等方面的體制機制弊端，著力為城鄉融合發展提供全方位制度供給，加快形成制度型城鄉融合發展新格局。

加快建立城鄉居民身份平等開放的戶籍制度

實現城鄉融合發展，既要大力推進新型城鎮化戰略，走以人為本的新型城鎮化道路，在制度上打開“城門”讓農民進城落戶成為新市民；又要大力實施鄉村振興戰略，促進各類要素更多向鄉村流動，為鄉村振興注入新動能，在制度上打開“村門”允許市民下鄉成為新村民。作為統一的現代國家，我們要建立健全全國城鄉統一、開放、平等、公正的制度體系和制度框架，其中包括實現城鄉居民戶口身份上的平等和自由遷徙。

要將國家有關戶籍制度改革的最新政策真正落到實處，加快戶口登記立法，取消農業戶籍與非農業戶籍、本地戶籍與外地戶籍的劃分，按常住人口居住地統一登記為居民戶口。在城鄉融合發展進程中，農民選擇進城就業創業居住生活就將其登記為城鎮常住居民戶口，市民選擇下鄉創業就業居住生活就將其登記為鄉村常住居民戶口。堅持戶口隨人走，從根本上解決長期存在的人戶分離問題。取消“外來人口”“流動人口”的稱謂，統一將進城就業創業居住生活的農民稱為新市民、進村就業創業居住生活的市民稱為新村民。堅持全國“一盤棋”的制度建設，系統性構建農民市民化、市民村民化的體制機制。

加快改革完善農村土地制度

既要立足于維護和發展農民土地權益來改革和完善農村土地制度，又要著眼于實現城鄉融合發展來改革和完善農村土地制度。

一要改革完善農村承包地制度。依照農村承包地“三權分置”辦法，在堅持和保護集體所有權和農戶承包權前提下，放活和保障農村承包土地經營權，讓更多新村民通過土地流轉獲得土地經營權而成為新農人。

二要改革完善農村宅基地制度。按照宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”要求，放活農村宅基地使用權和農民房屋交易權，既保護原住村民宅基地使用權和房屋財產權，又賦予新村民租住原村民閑置宅基地使用權以及租用或購買房屋的財產權，并予以頒證保護。

三要改革完善集體經營性建設用地入市制度。規范農村集體經營性建設用地入市，一般不再對農村土地實行征收，城鄉各類市場主體需要使用農村土地時，均可實行土地租用。充分利用鄉村廢棄的集體公益性建設用地，將之轉變為集體經營性建設用地，由村集體或鄉村新市場主體依法使用，助推鄉村全面振興。

加快實現城鄉基本公共服務均等化和便利化

推動城市基礎設施向農村延伸、基本公共服務向農村覆蓋，建設宜居宜業和美鄉村。

一要加強農村基礎設施建設，推進農村人居環境整治提升。統籌推進農村水、電、路、氣、房、信息等基礎設施以及教育、醫療、養老等公共服務設施建設，盡快使農村基本具備現代生活條件。

二要把優先發展教育事業落到實處。堅持公辦教育和民辦教育并重，強化教育興農活村理念。加大教育投入，將學前教育、高中教育盡快納入免費教育體系，建立學生免費午餐制度，保障學生吃得安全健康放心。建立普惠性的學生福利和家庭教育福利制度。推進教育興國、教育強國。

三要提高醫療養老保障水平。著眼村莊常住人口結構變化新需求，加強鄉村社區衛生服務站投入建設，方便新老村民就近就醫，并朝著免費醫療的目標不斷提高村民就醫報銷比例。針對農村人口老齡化的緊迫現實，參照城鎮職工養老標準，加大農村健康養老服務投入，不斷提高農村基礎養老金和福利養老金標準，縮小城鄉養老待遇差距，提高村民老有所養水平。

加快構建適應城鄉融合發展的鄉村善治方式

在城鄉融合發展進程中，傳統村莊的人口、產業、消費等社會結構發生了歷史性巨變，由于傳統鄉村的治理方式遠不能滿足城鄉融合發展的需要，必須加快推進城鄉融合發展中的鄉村治理創新。

一要創新鄉村黨建方式。強化黨建引領之魂，將黨建引領體現在城鄉融合發展方向、公平正義價值取向、服務村民問題導向、社會文明進步動向等方面的引導和把握上。將新村民中的黨員吸收到村黨組織中來，發揮新村民中的黨員人才優勢作用。

二要創新村民自治方式。針對村莊常住人口結構的巨大變化，盡快修改《村民委員會組織法》及相關地方法規和政策，將在本村創業就業居住生活的新村民納入村民委員會選舉框架，按常住人口實行村民自治，讓新村民依法參與村莊社區公共治理，開拓村民自治新局面。

三要創新集體經濟發展方式。隨著村莊原住人口自然老化與年輕村民離村進城，一些村莊的人老空心問題相當突出，原集體經濟組織成員正日趨減少甚至最后消失。必須與時俱進增補新村民作為集體經濟組織成員，以便有效延續和維護集體經濟組織的可持續發展，要以開放和融合的觀念有序吸引更多新村民加入新型集體經濟發展的制度軌道。

（作者為北京市農村經濟研究中心研究員）