淺談預算管理一體化系統在海事部門的應用成效及思考建議①

朱天然

（中華人民共和國崇明海事局，上海 201913）

引言

預算管理一體化是財政部黨組貫徹落實黨中央、國務院決策部署，促進深化預算管理制度改革、加快建立現代財政制度做出的重要決定，是落實過緊日子要求、加強財政資源統籌的重要保障，也是部門加強內部預算管理、提升管理水平的有力抓手。近年來，財政部按照“先地方、后中央”的思路，積極組織加快建設和推廣實施預算管理一體化。根據工作部署，2022 年中央本級全面開展推廣實施預算管理一體化工作，部門預算執行等業務模塊上線應用采取分批實施的方式積極穩妥推進[2]，海事部門作為第一批中央擴圍部門，已于2022 年8 月1 日起正式開展上線預算執行業務，擴圍經驗將指導第二批擴圍上線工作的開展[3]。

一、預算管理一體化系統在海事部門應用現狀

預算管理一體化系統整合并將逐步取代原有獨立的預算管理、政府采購、資產管理、財務報告等信息系統。在海事部門業務流程上已逐步實現財政資金的項目庫管理、預算編制、預算執行、項目績效管理、財務報告編制等功能全面運行，并實現線上工資發放、公積金繳交、公務卡還款等一體化操作，與交通運輸財務審計信息管理系統等系統業務數據實現互聯互通、共享共用。

根據中央預算管理一體化推廣實施工作安排，海事部門財務人員逐項對照、抓好落實，按時按點、保質保量完成各項工作任務[2]：前期開展一體化系統壓力測試，反饋“試編系統”測試報告，助力完善部門基礎信息和業務流程操作；中期推進一體化系統預算執行業務年中切換工作，逐步探索完成一體化系統各項國庫集中資金支付業務，并同步調整收支核算科目和對賬機制，實現一體化系統集中規范化操作；后期陸續啟動部門預算編制、特定目標類項目支出績效評價、政府采購項目預算調整及履約驗收、政府財務報告編報等工作，為預算管理水平全面提升奠定扎實基礎。

預算管理一體化系統作為一個全新系統從開發、測試到上線，再到真正滿足使用需求，需要有一個不斷完善的過程。系統上線初期，由于受國產化、歷史數據遷移、電子政務內外網交互、疫情導致系統運維力量不足等因素的制約，遇到很多困難和問題，海事基層財務人員較大部分精力也被數據遷移和人工重復錄入消耗，出現疲于應對的情況，但經過將近一年的運行和實操，這種情況有所緩解，財務人員系統操作和應變能力大幅提升。海事部門也及時調整優化會計核算管理，力爭減少和消除一體化系統上線運行與管理現狀不適配的影響。

二、預算管理一體化系統在海事部門成效顯著

（一）預算管理形成完整閉環，助力部門業務工作精細規范。

預算一體化系統中設置了基礎信息、項目庫、預算編制、預算執行、預算調整與調劑、績效管理等模塊，涵蓋了前期、執行、評估考核等整個預算管理周期，形成了較為完整的管理閉環，能夠全面、集中反映一個預算周期收支、經濟活動運行、重點支出事項等實際情況。預算編制過程中，各單位動態更新機構、人員、資產等基礎信息，為預算編制提供原始數據支撐，確保人員類、資產運維等經費測算信息真實、合理，且各單位全部經費納入項目庫管理，項目入庫需逐級報財政審核，項目實施動態周期管理，年度預算按照既定支出標準開展各項經費測算，切實提高各單位預算編制的科學化、精細化水平。預算執行過程中，財政對國庫集中支付行為開展動態監控，除資金用途“黑白名單”監管外，可在線對資金支付科目合理性、政采合同關聯性、重點支出行為等進行規范化監督，各預算指標下達至具體支出經濟分類，超過政府經濟分類預算的事項無法操作資金支付，這對各單位預算執行規范化、執行嚴肅性及編制精細化提升起到了有力地促進作用。另外，預算一體化改革后，各單位、上級部門、財政可集中在一體化系統中對預算執行數據進行匯總分析，通過報表查詢等功能對特定執行數據開展追蹤和分析，對校驗決算數據和分配核定下年預算也具有重要指導意義。

（二）政府采購得到拓展延伸，推動采購管理工作提質增效。

政府采購模塊嵌入中央預算管理一體化系統后，解決了原政府采購計劃管理系統預算信息獲取不及時，采購數據無法與支付、資產、合同等模塊實時銜接等問題[4]，有利于提升單位整體管理工作效率。海事部門的政府采購事項一般涉及單位重點、大額類支出，包括國務院公布的集中采購目錄以內事項或者單項、批量采購金額達到限額標準以上的貨物、工程和服務。目前一體化系統建立了順向環環相扣的控制機制和逆向動態可塑的反饋機制[4],掛接政府采購合同來輔助控制資金支付，政府采購預算指標為“是”的項目，必須通過已備案的政府采購進行資金支付，加強了各單位大額支出管理，也實現了政府采購業務依托于預算,將“無預算不采購”落到實處[4]。另外政府采購模塊設置了采購信息維護、采購預算項目信息、政采公告、采購計劃、合同管理、履約驗收管理、信息統計等分項功能，基本涵蓋了政采關鍵環節和流程，歸口管理和監督部門可基于較為完整、集中的信息化管理功能模塊，對采購行為開展業務合理性、信息關聯性、流程規范性等審核監督，有效推進政府采購工作進展和效率，提升政府采購資金支出績效。

（三）資產管理搭建統一平臺，實現資產生命周期良性循環。

預算管理一體化系統中設置了資產管理模塊，在實際應用中，很多功能還未投入使用，如交通運輸財務審計信息管理系統、海事固定資產管理信息系統、財政部統一報表系統等并未同步聯通，仍需先在交通運輸財務審計信息管理系統、海事固定資產管理信息系統中進行資產的新增、處置、計提折舊等資產管理操作，也不能直接生成數據報送資產月報和年報[5]。但預算一體化改革后，運轉類、特定目標類項目中如有資產購置支出，需在系統項目測算信息—資本性支出—設備購置科目中列明采購品目、數量、單價等信息，涉及新增資產預算的，還需列明資產用途、配置、存量等信息。上述設備購置和新增資產預算需嚴格與通用資產配置計劃相匹配，相關事項必須按上級批復執行，這對各單位設備采購、資產配置管理的預算精細度、計劃合理性、執行嚴肅性提出了更高的要求。另外，資產管理模塊中包含了資產使用、資產處置、設備動態監管、清查核實、審批信息、報表管理等分項功能，進一步加強了國有資產信息化管理，在多信息系統并行的現狀下，這一模塊相當于搭建了資產全生命周期管理和監督規范化統一平臺，各單位資產管理可實現新增、使用、調劑、處置、事項報批、信息統計等全流程、全方位、一體化管理。資產管理功能全面使用后，資產信息數據將實現單系統全口徑管理，打破多系統關聯度差造成大量重復作業和“信息孤島”等局面，進一步優化資產配置和使用管理，使資產管理與財務管理有機融合，確保資產管理責任可查、有據可依。

（四）財務報告完善系統功能，提高部門內部財務管理水平。

高質量的財務報告是健全現代預算制度的內在要求，也是提升部門治理能力和資金使用效益的新手段，更是全面提升財務管理規范程度和管理效能的新抓手。目前，海事部門根據上級要求，已在一體化系統中編報2022 年政府財務報告，與原政府財務報告管理系統相比，一體化系統為編制工作提供了更多便利：一是系統聯網部署已完成，隨著前期一體化系統預算編制、預算執行等模塊的上線，電子政務內網、政務外網幾乎覆蓋所有部門和單位；二是基礎信息維護基本完成，在預算編制、預算執行、項目庫、財務報告、資產報告等模塊實現單位口徑統一，有助于各模塊做好數據銜接；三是各部門用戶及權限設置工作已基本理順，相關用戶及權限由各部門系統管理員和分級授權管理員負責設置，不用再向財政部申請，管理更加便利；四是系統自動化水平進一步提高，將部門財務報告審核要點中的審核規則內置系統，實現自動審核，可以及時幫助發現編制錯誤，減輕人工審核工作；五是資產數據可直接對接財政審核口徑，增加了財務報表與行政事業性國有資產報表比對功能，比對不一致的系統會自動提示，便于查漏補缺。

三、預算管理一體化系統實踐中存在的問題

（一）預算管理一體化操作標準不成熟

預算管理一體化改革距正式拉開帷幕已有三年，然而預算管理制度尚未成熟定型，財政政策與預算管理一體化系統仍未實現有機緊密銜接，各地各單位對預算管理一體化的理解和認識也參差不齊[3]。在預算管理一體化系統實際操作中，受客觀條件所限，還存在如下問題：部分規則細化有待推進，前期論證不夠充分，例如在編制財務報告涉及抵消事項時，系統未嵌入相關執行標準，如收入費用分類對應規則、金額口徑是否為稅前等，容易出現兩家單位抵消事項無法確認發布情況；預算支出標準尚顯粗糙，支出標準體系不夠科學[3]，在預算編制環節，細化項目測算信息時點選支出標準模板庫，沒有可適用的海事專項標準，基層單位也無權限維護，只能點選臨時標準；項目立項未實現全流程管控，無法開展中長期測算和預判。

（二）預算管理信息系統功能尚存短板

一是系統用戶權限審批繁瑣。強化審核流程是加強資金管理的有效方式，但對于不同性質的業務加以繁瑣的審核流程，勢必會增加工作負擔[6]。目前一體化系統UKEY申請需逐級報財政審核、審批，對于預算級次較多的單位，申請批復時間較長，單位發生人員變動時，系統內經辦、審核、審批人員信息將有較長一段時間與實際情況不符，或者出現個別用戶UKEY 損壞而無法開展系統業務操作的情況。

二是系統查詢功能不夠完善[6]。從系統實際運行情況來看，各模塊的查詢性能優化速度趕不上工作需要，極大影響工作效率，具體如下：1.資金支付模塊，國庫集中支付回單不是實時生成，延遲時間無固定規律，有時甚至延遲一至兩個工作日，若涉及資金支付失敗事項，系統也無及時反饋，需財務人員主動登錄集中支付憑證回單接收功能欄來查看確認所支付事項是否成功，耗時費力，也容易產生跨月調整事項和年末財政資金結轉結余。2.用款計劃模塊，編制按月用款計劃時，無法細分同一支出科目下的項目和具體經濟分類，下撥指標時也未能反映不同項目、經濟分類的實際支出需求，從而無法查詢體現各明細經濟分類科目請款和用款計劃，對預算執行的有序推進造成不便。3.報表查詢模塊，目前點選查詢預算單位報表只能通過逐級點選的方式實現，比如直接點選“交通運輸部”會默認選擇其下屬全部單位，點選的同時系統默認開始生成全部單位數據，一方面嚴重影響報表查詢和生成效率，另一方面不利于不同系統各預算單位的數據保密。4.公務卡管理模塊，在進行公務卡還款時，需要手工輸入姓名、公務卡卡號、支付日期、銀行交易流水號等多種信息才能檢索到消費明細[6]。若還款人公務卡信息未提前在預算管理一體化系統中手動導入維護，則無法查詢到該還款人相關消費明細，財務人員時常還需登錄銀行公務卡系統查詢或聯系銀行確認是否推送相關消費明細，操作不便，還容易造成還款滯后。

三是系統運維保障有待加強。預算管理一體化系統正式上線后，開通了12357 系統運維免費熱線，系統技術人員提供免費咨詢與技術支持工作，及時公布所發現并掌握的有關設備的操作、故障檢測及排除方法。但是在實際工作過程中，特別是在預算編制、項目庫細化等緊要時期，系統時常卡頓，錄入數據丟失，咨詢電話打不通等現象是常態[6]，即使打通，也無法及時給出有效解決方案，給預算單位帶來不便，影響了財務工作的有效開展。

（三）財會技能與系統建設需求不匹配

近年來，尤其是《政府會計準則制度》施行以來，財務各項管理制度逐步規范，信息化系統也在不斷升級，預算管理一體化平臺更是將信息系統建設與制度規范建設緊密結合起來，進而規范單位預算管理的各個環節[7]。以往各單位使用銀行網銀系統即可完成線上資金支付，財務核算人員只需要熟悉財務會計分錄及功能分類[8]。目前，若要在預算一體化系統實現資金支付，需要核算人員細化至預算支出經濟分類科目，每個科目支出總額嚴格按照當年預算批復數控制，專款專用，若不了解新政策與熟練正確的操作流程，則無法規避系統的動態監控預警規則，甚至嚴重影響財政資金使用效益。另外，政府采購、資產管理等模塊的互相關聯、多重控制，對財務人員的專業水平及業務能力提出了更高的要求，部分專業崗位由其他業務崗位人員兼任，甚至由一人操作多項流程，增加了內部控制風險[1]。

四、完善預算管理一體化系統的建議

（一）統一完善預算管理一體化制度

各部門要根據自身性質和特點建立預算管理一體化制度[9]，進一步推進預算管理制度成熟定型以及與預算管理一體化系統的有機銜接[3]。對于海事部門應加快會計基礎信息標準體系建設，統一完善預算支出標準等信息，滿足預算管理一體化建設的相關要求，比如在支付憑證中細化“部門內”和“部門外”要素，財務報告編制時可匹配這些要素自動進行抵消，從而提高信息處理和控制的自動化水平；也可以優化預算編制和資金管理規程，全面實現工資、公積金、托收等資金業務從線下遷移到線上，再集中至一體化操作，提升預算執行效率。另外，當前系統已執行業務的模塊功能與實際業務需求銜接還不完善[1]，比如政府采購、資產管理等模塊中很多分項功能還未投入使用，系統建設者也應加快系統整合，貫通預算管理各業務環節，保障一體化系統涉及多模塊的數據支撐，推進預算管理一體化制度通過系統運行落實統一管理。

（二）強化系統信息銜接和運維保障

預算管理一體化系統是一個綜合性極強的新系統，為了充分發揮系統的重要作用，進一步加強各部門對預算管理工作的執行力度[10]，優化完善系統建設勢在必行。

在用戶權限使用方面，建議上級下放管理權限，由二級或三級單位實施對所屬下級單位UEKY 審核審批，相關申請可報財政備案，從而避免單位因人員流動而導致的業務中斷。基層單位也應實時動態信息維護，確保人員信息及時更新。

在系統信息銜接方面，建議根據實際工作需要，增強用戶操作便捷度。對于前文提出的各功能模塊實踐操作中存在的具體查詢類問題，建議如下：1.在資金支付模塊，系統后臺可著重加強付款數據管理，即時生成回單，回單查詢能實時掛接支付界面，如支付失敗系統亦可主動提醒支付失敗時間節點及原因，財務人員可及時查看并操作重新支付，無需人工跳轉滯后查詢，便于各預算單位高效開展會計核算和資金處理。2.在用款計劃模塊，可設置用款計劃申報查詢至明細項目及經濟分類，確保每個經濟分類用款指標切實反映支出需求，用戶可即時登錄系統查看各明細經濟分類科目當年已申請、實際撥付、剩余預算資金金額，便于預算單位及時了解資金用款進度，根據每月實際支出狀況有序安排當年財政預算資金執行。3.在報表查詢模塊,可參考預算編制模塊，優化為系統默認查詢部門為登錄UKEY 所屬權限的預算單位，略過點選步驟，上級預算單位增加點選下級單位數據查詢功能權限，查詢權限也只限制為所屬該級權限管理的下轄單位數據范圍內，便于上級對下級單位的預算資金執行力度考核和資金流向監控管理。4.在公務卡管理模塊，可加強銀行公務卡系統與預算一體化管理系統的信息數據傳輸共享，系統定時自動更新維護人員信息并生成提醒維護動態，無須人員手動同步，另簡化查詢步驟，通過名字即可查詢到該還款人名下的交易記錄，進行點選還款操作，提高效率。

在系統運維保障方面，建議系統管理者提高維護管理水平和服務質量，確保系統運行的安全和穩定，特別是在業務高峰期滿足財務人員的需求[6]。系統運維人員應加強技術攻關，持續優化系統功能設置，提高系統運行速度，提升系統整體操作性能。也可采用在線騰訊會議課程、錄制學習視頻、匯編操作手冊等方式進行實時的系統維護答疑[9]。對于不能及時解決的問題，要詳細記錄并及時跟進處理，做好限時的回復反饋。只有以過硬的技術支撐服務，才能為預算管理一體化系統的正常運行保駕護航。

（三）加強業務培訓和財務人才培養

預算管理一體化系統的全面上線運行離不開各部門財務人員的參與配合[10]，進一步加強財務人員業務培訓和人才培養不可或缺。上級部門可以定期組織系統操作培訓和預算管理、績效評價及內部控制等業務知識的理論培訓，通過全面系統的專業培訓提升財務人員業務操作技能，加強財會人員隊伍建設，并落實專人專崗專責機制，激活財會“末梢”監督，有效規避內部控制風險。基層部門財務工作人員更應全面提高專業技能和業務素養，積極參加上級部門組織的知識更新培訓，同時發揮主觀能動性，不斷加強對財務新知識、新系統操作的學習和探索，以學促行，以行促知，增強解決問題的能力。

結語

預算管理一體化是深化預算管理制度改革的必然趨勢，各部門應該以預算改革為契機，發揮好信息系統數據服務于政策制定和預算執行的作用。通過預算管理一體化系統全過程參與經濟活動運行，緊貼業務實際需求開展財務管理，全面實現用財政數字化手段有力推動財政業務與信息化的有機融合[3]，統籌財力資源形成合力，促進業財融合不斷向縱深發展。