國土空間規(guī)劃背景下陸海統(tǒng)籌發(fā)展研究

李勇

山東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院有限公司 山東 濟南 250013

陸海統(tǒng)籌已經(jīng)成為我國推進海洋強國建設和生態(tài)文明建設的重要理念，《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》中提出：“堅持陸海統(tǒng)籌，發(fā)展海洋經(jīng)濟，建設海洋強國”“建立地上地下、陸海統(tǒng)籌的生態(tài)環(huán)境治理制度”。具體到空間上，推進陸海空間統(tǒng)籌發(fā)展，優(yōu)化陸海國土空間格局，實現(xiàn)陸海空間功能協(xié)調是落實“多規(guī)合一”的內在要求。

關于陸海統(tǒng)籌已有諸多研究，眾多學者分別從政治學、地理學、系統(tǒng)論、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等不同領域和角度對陸海統(tǒng)籌的概念、原則、實施策略等進行了論述，在強調陸海空間關聯(lián)性，以協(xié)調統(tǒng)一為陸海統(tǒng)籌的最終目標方面基本達成了共識。對于陸海統(tǒng)籌的理解，一部分學者將其視為一種新方法、新視角，將社會、經(jīng)濟、環(huán)境等現(xiàn)實問題置于陸海復合環(huán)境中尋求解決。另一部分學者將其作為具體研究對象，選擇特定區(qū)域，對陸海系統(tǒng)協(xié)調程度進行具體量化測度[1-6]。總的來說，現(xiàn)有相關研究大多從概念內涵、實施路徑、測度分析方面展開，但是空間上如何統(tǒng)籌相對偏少，尤其是國土空間規(guī)劃體系建立的背景下，如何真正實現(xiàn)陸海一本規(guī)劃，一張藍圖是我們尤其需要關注的，在這方面，李修頡,林堅等學者進行了研究探索[7]。海岸帶是陸海交互的主要區(qū)域，也是陸海統(tǒng)籌的重點關注區(qū)域，已有學者借助GIS、遙感等新技術以及多指標決策方法，對其陸海空間現(xiàn)狀問題進行了綜合分析評價，提出了海岸帶規(guī)劃的工作框架和空間管控策略[8-10]。但大多研究偏向陸域一側，陸海一體化分析研究仍然偏少。鑒于此，文章基于國土空間規(guī)劃背景和“多規(guī)合一”的要求研究提出陸海統(tǒng)籌策略和路徑，以期為新時期優(yōu)化陸海空間布局，加強海岸帶保護，構建陸海一體的國土空間格局提供借鑒。

1 陸海沖突產(chǎn)生原因分析

目前，我國陸海統(tǒng)籌中存在陸海生態(tài)系統(tǒng)脆弱、陸海產(chǎn)業(yè)深度融合不夠、陸海交通銜接不暢、陸海功能沖突等普遍性問題，陸海規(guī)劃未能有效統(tǒng)籌，空間上主要表現(xiàn)為功能定位不匹配、陸海用途不一致、用地用海粗放等問題，導致陸海空間產(chǎn)生沖突矛盾，進而對陸海生態(tài)系統(tǒng)、產(chǎn)業(yè)協(xié)調布局、海岸帶保護利用等產(chǎn)生影響，理清陸海沖突矛盾是推進陸海統(tǒng)籌的關鍵。

1.1 陸海空間自然屬性差異顯著

從本底自然屬性特征來看，陸地生物及物理環(huán)境相對穩(wěn)定，海洋則一直保持著高度的自然流動狀態(tài)[11]，這影響了其開發(fā)利用模式和特征。海洋高潮位、低潮位對于陸海邊界又產(chǎn)生明顯影響，改革開放以來隨著大規(guī)模城鎮(zhèn)化和濱海地區(qū)的快速發(fā)展，海岸帶空間資源日益稀缺，使得各部門對于海岸帶地區(qū)管理權限爭奪加劇，空間用途呈現(xiàn)無序甚至打架現(xiàn)象，制約了海岸帶的生態(tài)保護，因此，理清管理邊界、優(yōu)化海岸帶開發(fā)保護格局顯得十分重要。

1.2 陸海用途管制存在差異

1.2.1 標準體系差異

在國土空間規(guī)劃體系建立之前，陸域空間規(guī)劃主要有土地利用規(guī)劃、城市總體規(guī)劃，海域規(guī)劃主要為海洋功能區(qū)劃，三個規(guī)劃都是對陸海空間用途進行安排布局的主要規(guī)劃，但是囿于所屬部門和管理事權的不同，三個規(guī)劃各自形成了用地用海分類標準體系，各分類標準在內涵界定、分類角度、管控重點等方面有較大差異，使得陸海空間規(guī)劃無法有效銜接，尤其是用地用海在使用、管理、功能上沖突矛盾明顯。

1.2.2 管理體制差異

2018年機構改革前，海洋空間和陸地空間管理權分屬不同行政部門，管理模式不一樣，土地利用規(guī)劃與海洋功能區(qū)劃實行自上而下的單部門條狀規(guī)劃管理體制，城鄉(xiāng)規(guī)劃是由地方主導體現(xiàn)地方發(fā)展權和戰(zhàn)略意圖的規(guī)劃，開發(fā)導向明顯。不同的管理體制疊加不同行政部門及不同的用地用海分類體系，使得陸海毗鄰空間產(chǎn)生不同甚至沖突的用地用海使用方式和功能安排，由此導致陸海銜接性較差。機構改革之后，重構了現(xiàn)有管理體系和空間規(guī)劃體系，為陸海空間統(tǒng)籌提供了制度保障。

1.3 陸海保護發(fā)展不銜接

1.3.1 生態(tài)環(huán)境保護不銜接

據(jù)統(tǒng)計，海洋中80%的污染物來源于陸域，但我國陸域環(huán)境管理和海域環(huán)境管理隸屬不同部門，彼此之間缺乏協(xié)調機制，海洋環(huán)境保護工作處于污染源頭在陸地上，治理環(huán)節(jié)在海上的局面。從空間管控來看，部分海洋生態(tài)紅線與旅游娛樂等海洋開發(fā)利用活動存在沖突，與產(chǎn)生陸源污染活動的毗鄰陸域也存在沖突，這就需要建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)保護機制及空間管控策略。

1.3.2 產(chǎn)業(yè)空間布局不銜接

陸海產(chǎn)業(yè)具有較強的對應關系，形成了協(xié)調協(xié)作的產(chǎn)業(yè)鏈體系，但是空間布局上往往存在不銜接甚至沖突，包括各行政單元間、濱海與近海之間，往往出現(xiàn)同質競爭、以鄰為壑等問題，如污染性產(chǎn)業(yè)布局于行政邊界處、濱海旅游資源競爭性開發(fā)，以及工業(yè)與濱海旅游發(fā)展、工業(yè)與養(yǎng)殖、港口運輸與水產(chǎn)養(yǎng)殖、港口與城鎮(zhèn)發(fā)展等功能之間的不協(xié)調。產(chǎn)業(yè)布局不合理對陸海系統(tǒng)協(xié)調性、穩(wěn)定性產(chǎn)生影響，降低了陸海空間使用效率，對岸線資源、旅游資源和生態(tài)環(huán)境都產(chǎn)生消極影響。

2 新時期陸海統(tǒng)籌發(fā)展策略

2.1 生態(tài)文明時代新要求

2.1.1 生態(tài)文明建設和海洋強國建設要求

新時期生態(tài)文明和海洋強國建設要求遵循陸海統(tǒng)籌理念。2015年，中央制定出臺了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，方案提出要“建立陸海統(tǒng)籌的污染防治機制和重點海域污染物排海總量控制制度”。黨的十九大報告提出“堅持陸海統(tǒng)籌發(fā)展，加快建設海洋強國”。在認識海洋、經(jīng)略海洋的同時，需要從陸海統(tǒng)籌發(fā)展角度出發(fā)，協(xié)調發(fā)展海洋經(jīng)濟、海洋科技和海洋生態(tài)[12]。

構建陸海統(tǒng)籌的空間格局則是落實生態(tài)文明建設的必然要求，是實施陸海統(tǒng)籌理念的重要載體和途徑。《全國國土規(guī)劃綱要（2016-2030年）》提出構建集疏適度、優(yōu)勢互補、集約高效、陸海統(tǒng)籌的國土集聚開發(fā)空間格局，2019年出臺的《中共中央國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》提出：“堅持陸海統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調、城鄉(xiāng)融合，優(yōu)化國土空間結構和布局”。可見，構建陸海統(tǒng)籌的國土空間格局，是推動落實生態(tài)文明建設重大戰(zhàn)略的必然要求和重要載體，也是促進陸海產(chǎn)業(yè)發(fā)展、設施建設、資源開發(fā)、環(huán)境保護的重要抓手。

2.1.2 提升國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的要求

自然資源部成立的主要職責是“兩統(tǒng)一”，即統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責，構建國土空間開發(fā)保護制度，海域空間作為重要的藍色國土需要與陸域一體進行管理，打破原先陸海分離狀態(tài)，對陸域和海域空間進行一體規(guī)劃，對山水林草湖草海等各類資源進行統(tǒng)籌保護和開發(fā)利用，這是提升國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的必然要求。

2.2 陸海統(tǒng)籌發(fā)展策略

2.2.1 創(chuàng)新發(fā)展理念，樹立陸海并重意識

當前我國正處于高速發(fā)展向高質量發(fā)展的轉型期，社會發(fā)展階段的生產(chǎn)力決定的生產(chǎn)關系綜合指導意識形態(tài)，意識形態(tài)的形成鞏固能夠有利推動經(jīng)濟發(fā)展。通過海洋文化宣傳、海洋科普教育，建立符合新時代發(fā)展要求的海洋價值觀，提高和增強全社會全民族陸海并重意識，將發(fā)展思路由重陸輕海向陸海并重逐漸轉變，推進陸海統(tǒng)籌發(fā)展。

2.2.2 建立協(xié)調機制，完善法律法規(guī)頂層設計

建立完善陸海統(tǒng)籌法律法規(guī)制度體系，增強海洋發(fā)展的《憲法》根據(jù)和海洋基本法根據(jù)，提高海洋法的數(shù)量和海洋法體系的層級，并與現(xiàn)有陸地法律體系做好銜接，對可能存在使用矛盾的情況進行明文規(guī)定，明晰使用場景，確定約束力強度，從而減少陸海空間之間矛盾，避免管理上的爭端和空白。制定實施海岸帶管理的相關法規(guī)制度，從法理上嚴格海岸帶保護，約束生產(chǎn)建設活動，也為海岸帶修復提供依據(jù)。

2.2.3 分級分類管控，推進陸海用途統(tǒng)籌

根據(jù)海岸線自然資源條件和開發(fā)程度，精準實施海岸線分類保護與利用，具體分為嚴格保護、限制開發(fā)和優(yōu)化利用三個類別。對各類岸線制定差異化管控措施，實施分類指導，推進岸線資源的有效保護和高效利用。推進陸海空間的有機協(xié)調，在陸域與海域國土開發(fā)適宜性和環(huán)境承載力評價基礎上，結合經(jīng)濟社會發(fā)展階段、海洋資源優(yōu)勢、陸域產(chǎn)業(yè)基礎、陸海生態(tài)特點等因素，劃定全域規(guī)劃分區(qū)，確定主導功能。通過分類管控、分級保護、分區(qū)利用，實現(xiàn)因地制宜、因勢利導，實現(xiàn)陸海空間有機銜接。

2.2.4 加強要素聯(lián)動，強化資源合理開發(fā)利用

立足于區(qū)域的區(qū)位、資源特色優(yōu)勢，加強陸海系統(tǒng)中產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、交通、基礎設施等要素間的協(xié)調聯(lián)動。協(xié)調產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向與空間布局，建立開放有序的陸海產(chǎn)業(yè)市場體系；銜接生態(tài)保護強度和范圍，加強海洋污染陸上源頭治理；構建多交通方式集合疏散網(wǎng)絡體系，提高陸海交通銜接效率；加快布局區(qū)域性陸海基礎設施，提高海岸帶綜合服務能力。

3 陸海統(tǒng)籌空間優(yōu)化路徑

針對陸海沖突矛盾中的標準體系差異，國家已經(jīng)出臺了《國土空間調查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》，將用地、用海分類標準進行銜接，構建了全國統(tǒng)一的國土空間用地用海分類，這為陸海國土空間規(guī)劃及一張圖奠定了重要基礎。從陸海統(tǒng)籌發(fā)展角度來看，需要堅持陸海一體的發(fā)展理念，強化陸海空間統(tǒng)籌規(guī)劃，整體管控，實現(xiàn)用途明確，功能協(xié)同，布局有序，推進陸海一張藍圖的建設。

3.1 統(tǒng)籌陸海生態(tài)環(huán)境保護

強化陸海生態(tài)系統(tǒng)保護和環(huán)境治理。沿海地區(qū)要加大入海河流水系整治，實施“區(qū)域-流域-海域”綜合治理，通過加強陸域污染源頭整治，嚴格控制污染物排海，實現(xiàn)陸海生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理。推進河流水系生態(tài)廊道建設，同時加強灘涂、濕地、沿海防護林、海灣及海島等的生態(tài)保護與修復，通過縱向和橫向的生態(tài)整治工程推進陸海生態(tài)系統(tǒng)銜接，構建陸域河流、河口、海岸、濕地、灘涂、自然公園、自然保護區(qū)以及海島為一體的生態(tài)保護網(wǎng)絡。

3.2 統(tǒng)籌陸海功能布局

3.2.1 明確陸海管控分界

陸海統(tǒng)籌首先要明確陸海管控界線，以此作為空間用途管制的分界，只有這樣才能避免對陸海交界區(qū)域的多頭管理。《第三次全國國土調查實施方案》提出，海岸線即陸海分界線，以大潮平均高潮線為準。統(tǒng)一劃定海岸線，以修測海岸線作為陸域、海域分界線，明確陸域和海域空間范圍邊界，避免陸海范圍重疊、用地功能沖突。

3.2.2 推進陸海功能有機協(xié)調

以岸線功能為依據(jù)，統(tǒng)籌海陸兩側的功能布局，實現(xiàn)海岸帶、近海、海域以及陸域功能的有機協(xié)調。對于嚴格保護岸線，海域、近岸、陸域構建形成生態(tài)保護/旅游休閑-居住生活/生態(tài)田園的陸海空間布局模式；對于限制開發(fā)岸線，海域、近岸、陸域構建形成海洋捕撈-休閑漁業(yè)/水產(chǎn)養(yǎng)殖-生態(tài)田園的布局模式；對于優(yōu)化利用岸線，構建形成港口-臨港工業(yè)-城鎮(zhèn)生活的布局模式。

3.2.3 推進海岸帶科學保護利用

海岸帶是陸海沖突矛盾最為激烈最為顯著的區(qū)域，推進海岸帶保護利用就顯得十分重要。堅持陸海統(tǒng)籌、保護優(yōu)先、保障安全的原則，協(xié)調綜合保護和開發(fā)利用間的復雜關系，關注海岸帶的生態(tài)功能、生態(tài)價值、生態(tài)質量，強調生態(tài)優(yōu)先的重要性，并制定分區(qū)管制策略，引導海岸帶分段科學保護利用。嚴格保護自然生態(tài)本底，保護海岸線近岸山地、近岸島鏈、沿海防護林帶、入海流域水系以及濕地、灘涂、海灣等自然景觀與地貌格局，堅守生態(tài)保護底線。統(tǒng)籌安排海岸帶用地用海功能，陸域發(fā)展以海洋資源承載力為前提，陸域產(chǎn)業(yè)定位以海洋環(huán)境保護為基礎，科學布局陸海功能、產(chǎn)業(yè)和基礎設施。

3.2.4 強化海岸建設后退管理

海岸建筑退縮線是以生態(tài)保護和底線管控為宗旨，綜合考慮岸線建設情況、防風暴潮要求、公共空間設置要求、岸線后方用地建設與審批情況及海岸設施建設情況，基于新修測海岸線，向陸一側延伸一定的距離，劃定禁止或限制特定類型開發(fā)活動的控制區(qū)域界線，目的是控制非法侵占岸線，保證良好的公共空間。自然岸線應依據(jù)自然屬性和腹地的用地情況，綜合考慮安全防災、海岸侵蝕等因素確定后退距離。對于港口碼頭、賴水產(chǎn)業(yè)和特殊地區(qū)的特殊建設需求，允許建設用地貼近海岸線，實現(xiàn)海岸建設“零退線”。

3.3 統(tǒng)籌陸海產(chǎn)業(yè)布局

協(xié)調布局特色海洋產(chǎn)業(yè)園區(qū)，堅持綠色化、生態(tài)化、智能化、組團化理念，與港口等交通樞紐一體化布局，強化與濱海生態(tài)住區(qū)、濱海旅游度假區(qū)有機隔離，遠離灘涂、濕地、自然保護區(qū)等生態(tài)功能區(qū)。強化陸海產(chǎn)業(yè)鏈的有機銜接，以海洋科技創(chuàng)新引領，培育壯大海洋高端裝備、海洋生物醫(yī)藥、海水淡化及綜合利用、海洋新能源新材料等海洋新興產(chǎn)業(yè)，推動海洋漁業(yè)及食品加工、濱海旅游、海洋化工等海洋傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉型升級和跨界融合，加快發(fā)展海洋高端服務業(yè)，加快推進海洋經(jīng)濟高質量發(fā)展。

3.4 統(tǒng)籌陸海交通銜接

統(tǒng)籌陸海港口交通布局和多式聯(lián)運。完善港口集疏運設施建設，發(fā)展海公、海鐵等多式聯(lián)運，加快建設疏港公路、鐵路、管道，強化港口與鐵路、公路、內河水運等樞紐的有機銜接，推進集裝箱、大宗干散貨港區(qū)與物流網(wǎng)絡的直接連通。立足陸島交通、海上旅游、海洋牧場生產(chǎn)需要，協(xié)調布局旅游碼頭、漁業(yè)碼頭建設。

3.5 統(tǒng)籌陸海災害防治

構建陸海災害防控措施和長效機制。建立海洋災害風險評估機制，開展赤潮、海洋污染、風暴潮、災害性海浪、海嘯等海洋災害的監(jiān)測與評估，劃定災害重點防御區(qū)，制定實施差異化、有針對性的風險防范措施。強化海洋生態(tài)災害和環(huán)境突發(fā)事件陸海聯(lián)防聯(lián)控，健全海洋災害觀測預警報體系，提升風險防范及應急處置能力。構建海岸帶地區(qū)生態(tài)保護修復長效機制，突出生態(tài)工程的應用，筑牢沿海安全屏障。

4 結論

破解陸海矛盾，推進陸海一體發(fā)展，對加強海岸帶保護，優(yōu)化海洋開發(fā)保護格局，提升海洋空間管控和治理能力具有重要意義，也是生態(tài)文明和海洋強國建設的內在要求。隨著國土空間規(guī)劃體系的構建，陸海統(tǒng)籌發(fā)展進入了新階段，文章從國土空間規(guī)劃的視角對新時期陸海統(tǒng)籌發(fā)展進行了分析，提出了發(fā)展策略和優(yōu)化路徑，為沿海城市和地區(qū)構建陸海統(tǒng)籌的國土空間開發(fā)保護格局，推進陸海一體發(fā)展提供借鑒。