日本家庭教育支援立法模式研究及啟示

李蘭欣

(甘肅政法大學 涉外法治學院,蘭州 730000)

2021年10月23日,《中華人民共和國家庭教育促進法》經十三屆全國人大常委會第三十一次會議表決通過,并于2022年1月1日起施行。這是我國首次針對家庭教育進行的專門立法,也是繼《教育法》《義務教育法》和《未成年人保護法》后教育領域的又一重磅法規,標志著我國正式將家庭教育納入法治軌道。相較于我國家庭教育立法的剛剛起步,日本則較早地重視家庭教育的作用,先后出臺了一系列與家庭教育相關的法律法規,最終形成了較為完善的家庭教育支援法律體系。當前,國內對日本家庭教育支援法律法規的研究還較缺乏,且多從政策和模式的角度進行分析,從法律視角研究日本家庭教育支援的相關法律,發掘日本的家庭教育立法模式的優點和不足,有益于我國家庭教育法制化的進一步發展。

一、日本家庭教育支援法律法規立法背景

日本能用較為短暫的時間在“二戰”后一躍成為經濟強國,對教育事業的重視是一個重要因素。森喜朗曾說過:“日本是用教育的作用開采蘊含在人的腦力和心中的智慧資源和文化資源的,從而取得了經濟的、社會的和文化的發展”“教育是日本實現壓縮式現代化的原動力”。但不同于學校,“家庭”多被劃分為私人領域,國家通過立法來規制家庭教育,不可避免地會引發爭議。日本堅持出臺家庭教育支援法律法規,形成較為完備的教育支援法律規范體系,主要有以下幾個因素。

(一)核家庭化趨勢明顯,新一代家長教育能力下降

二十世紀六十年代以來,日本經濟高速發展,隨之帶來了核家庭化(由父母和未婚子女組成的小家庭),改變了傳統的家庭結構。據日本2005年人口普查,三代同堂的比例從1980年的12.2%開始持續減少,截至2005年已經減少到了6.1%[1]。核家庭化的加劇,導致祖父母一輩幫助年輕一代父母照顧子女的時間大大減少,同時難以傳授自己的育兒經驗。隨著女性學歷水平和社會地位的提高,雙職工家庭的數量大幅增加,傳統由母親全職教育子女的情況越來越少,加之鄰里之間關系淡薄,難以得到幫助,在此背景下,父母教育子女的精力成本和經濟負擔大大增加,家庭教育的功能明顯下滑。

(二)青少年犯罪數量增加,社會呼吁增強家庭教育

家庭教育能力的下降,直接反映在青少年犯罪惡性的加劇和數量的增加上,2000年前后,日本青少年犯罪事件呈爆發式增長。其中尤為突出的是1997年“神戶兒童殺傷系列事件”,引發了日本全社會的關注。此事件促使日本將刑事責任的最低適用年齡由16歲降低至14歲,日本文部省也一改之前面對家庭教育的謙抑態度,強勢介入家庭教育,從1999年開始出版發行《家庭教育手冊》,希望為家庭教育提供幫助,使兒童都能在良好的家庭氛圍中成長,建立正確的世界觀和人生觀,進而從根本上預防青少年犯罪。

(三)虐待兒童現象加劇,急需介入家庭教育,保障兒童身心健康

二十世紀九十年代之后,日本虐待兒童現象日趨嚴重,成為亟待解決的一大社會問題。據厚生勞動省的數據統計,日本在1990年至1998年短短9年的時間內,虐待兒童的數量就翻了十倍。針對這個問題,日本在2000年頒布了《防止虐待兒童法》,希望用法律的手段降低虐待兒童事件的發生率。虐童現象究其根本原因在于家長家庭教育能力不足,面對問題不能采取正確的教育方式,因此,日本政府從國家層面著手,開始了家庭教育支援的法制化。

二、日本家庭教育支援的國家立法動態

1947年3月,“家庭教育”作為一個正式概念出現在日本《教育基本法》中[2],第七條規定:“國家及各地公眾組織應鼓勵在工作場合及其它社交場合進行家庭教育及各類教育活動”“全國及各地公眾組織應致力于推動家庭教育支援活動,包括建立圖書館、博物館、公民館等,必要時也可使用學校設備”[3]。該法明確規定了國家和地方公共團體在家庭教育方面應承擔的責任和義務,其根本目標就在于能夠利用各種機會及場所,為家庭教育提供有利的環境。“家庭教育”這一概念的入法,標志著日本對家庭教育的重視步入新的階段。同時,為了保障家庭教育的實施,日本相繼推出了一系列有關家庭教育支援的相關規定。

2001年7月,日本修訂了《社會教育法》,在第三條(國家及地方公共團體的義務)中追加了第二項:“由于社會教育、學校教育和家庭教育三者之間存在著緊密的聯系,因此,在履行前項義務的時候,國家和各地的公眾團體除了要盡力保證與學校教育共同協作之外,還要考慮到促進家庭教育的發展”。2003年7月,日本為了解決國內家庭教育水平偏低的問題,在“全社會支持家庭教育,共同培養下一代”的指導思想下,出臺了《培養下一代支援對策推進法》,提出國家、地方團體、企業等要加強協作,使家庭教育支援體系進一步完善。

2006年12月,日本對《教育基本法》進行全面修訂,新增了家庭教育的相關規定:“在孩子的教育問題上,家長和其他監護人負有最主要的職責。應在保證其掌握必備生存技能的前提下,盡可能培養孩子的獨立能力,讓孩子的身心健康得到全面協調發展”。第十條第二款規定了家庭教育支援相關要求:“在尊重家庭教育獨立性的前提下,國家和各地的公共團體要向家長和其他監護人提供關于家庭教育的相關知識和訊息,同時提供其他必要的支援措施。”

為了保證家庭教育支援法規得以更好地實施,文部省于2011年成立了推進家庭教育支援探討委員會[4]。該委員會在《創建豐富的家庭教育活動,為家庭健康成長提供教育支援》報告書中指出:“年輕一代人身上存在的自我封閉和退學問題、社會虐待兒童問題的加劇,都與家庭教育問題息息相關,因此,全社會都應增強對家庭教育的支援,為家庭教育創造一個良好的環境。”[5]同時應重新審視“家庭教育”的內涵,其絕不是家庭內部封閉起來所進行的教育,而應當是當地乃至整個社會所要共同參與的活動,應當擴大教育支援人士的范圍,以更好地保障家庭教育。報告最后提出四項決定:一是多為父母創造學習家庭教育相關知識的機會,二是要增強家庭與所在地區的聯系,三是建立家庭支援教育網絡平臺,四是培養父母和子女的良好生活習慣。

2017年,日本家庭教育委員會在《有關家庭教育的意義》報告書中對“父母在家庭教育中的首要責任”做了進一步的解釋——“我們雖規定了父母及其他監護人負有首要責任,但是隨著家庭構成的變化和地域內人與人關系的淡薄,當父母或監護人自身沒有豐富的家庭教育經驗,身邊也沒有可以請教的對象的時候,我們就無法確定家庭教育的責任主體是否可以承擔起家庭教育的職責,從而無法保證家庭教育的效果。”“或許是當時的立法經驗不夠成熟,我們現在應越來越注意針對家長教育能力的培養,使家長和子女一起共同成長。”這一表述,并不是強調父母或其他監護人的責任,而是強調父母或其他監護人其自身學習教育相關知識的重要性,地方和社會要重視對父母或其他監護人的教育方面的支援[6]。

通過對日本國家層面家庭教育支援相關法律、政策的梳理,可以看出日本通過《教育基本法》和《社會教育法》兩部上位法,對家庭教育支援的法律概念進行了明確的界定,構建起以家長為中心的監護人首要責任制,以及社會、政府、學校等多方面支援家庭教育的格局[7],在國家的推動之下,各地方隨后開始制定當地的《家庭教育支援條例》。

三、日本家庭教育支援的地方立法——以鹿兒島縣南九州市為例

截至2023年9月,日本共有九縣六市制定了當地的家庭教育支援條例。本文選取縣市兩級均制定了家庭教育支援法的鹿兒島縣南九州市為例,以更為全面地分析研究日本教育支援的立法。

鹿兒島有著重視教育的傳統,為日本的發展培養了許多優秀的人才。但近年來,鹿兒島不可避免地面臨著核家庭化、地域聯系淡薄、教育能力下降等社會問題[8];越來越多的家長對兒童教育持有焦慮心理,虐待兒童事件增多、兒童霸凌等問題層出不窮。鹿兒島縣政府充分認識到家庭教育所面臨的困境,為了兒童健康快樂的成長,在2013年制定了《鹿兒島縣家庭教育支援條例》(以下簡稱《條例》)。

(一)明確家庭教育支援的基本理念,加強社會認同

《條例》第三條指出:“父母及其他監護人是兒童教育的第一責任人。家庭教育支援,需要學校、職場、本地其他機構,即全社會的共同參與;為了保障家庭教育的實施,各個主體要在充分尊重家庭教育的前提下,共同合作,相互配合。”

強調監護人對其子女的教育責任,同時要求動員各領域、全社會的力量,加強相互間的協作,提高家庭教育水平。鹿兒島縣南九州市《南九州市家庭教育支援條例》(以下簡稱《南九州市條例》)第三條明確,兒童是下個時代進步的力量源泉,其每個個體都是無法替代的存在,要充分尊重兒童的尊嚴。

(二)明確各責任主體的主要職責,形成協同治理格局

一是明確縣級政府要根據前款規定的家庭教育的基本理念,制定綜合的家庭教育支援措施并實施。和市町村各級緊密合作,在其需要相關資料信息時,提供技術幫助和其他必要措施。再者,縣政府在制定和實施相關政策時,要綜合考慮監護人是否合格,以及當地家庭的經濟水平差距,全方位權衡后再制定相關法律措施。

二是明確監護人的職責。《條例》指明父母和其他監護人負有首要責任,《南九州市條例》明確列舉了監護人的職責:(1)要讓孩子在家庭中體會到安全感;(2)要聽取孩子的意見,父母自己要養成良好的生活習慣為孩子做榜樣;(3)家庭內部要合理分工,把孩子當作家庭成員的一員,培養其自立能力,提高自我肯定感;(4)要帶孩子積極參加學校和所在地區的活動,培養孩子與人溝通的能力。

三是明確學校要培養兒童良好的生活習慣,促進身心健康發展。《南九州市條例》規定:(1)學校要培養兒童對學習的濃厚興趣,提升其學習能力;(2)在和他人的交往中要有規范意識、同情心和感恩心;(3)要加強學生的運動,為實現豐富多彩的生活培養良好的身體素質。

四是各社會團體要相互協作,為家庭教育創造良好的社會環境,積極為家庭教育提供支援。《南九州市條例》強調,社會團體要靈活運用本地的特色,積極組織參觀歷史文物建筑等活動培養兒童對家鄉的情感。

(三)細化規定具體政府支援政策,保障可操作性

《南九州市條例》指出,市政府要為監護人提供育兒相關的咨詢,多開展育兒相關的講座,為父母提供豐富的學習機會;要提高學校的師資力量,改善學校的教育環境;為社會團體組織開展相關活動提供人才支持和必要的設施裝備;豐富兒童課余生活,多組織傳統文化的學習和體育活動等。

四、日本家庭教育支援立法模式的特點

自2012年12月《熊本縣家庭教育支援條例》出臺之后,日本各地方政府將制定本地方家庭教育支援條例的立法工作提上議程,但截至筆者撰寫本文之時,日本國家層面的《家庭教育法案》仍然沒能在國會通過,其原因主要是日本民眾認為自民黨公布的《家庭教育支援法案》具有戰時體制下的帝國主義色彩[9],為民眾附加了責任與義務。正如日本政治評論家山口朝雄所述:“通過獎學金、育兒基礎設施建設等手段創造一個便于教育的環境,這是政府的工作。然而政府現在不采取這些必要的支援措施,反而在介入本該交給家長的教育內容,強行要求家長培養便于國家使用的人才。也就是說,所謂支援法的存在就是為了讓國家控制家庭教育,盡量避免培養出不便于國家使用的人才。如果法案成立,那就等于把戰時體制下政府所持有的維持治安的法律工具全部交給了安倍政權。”[10]基于此,日本形成了在國家層面專門法律缺位的情況下,各地方家庭教育支援條例蓬勃發展的法律法規模式。

(一)層次分明,法律銜接緊密

在國家層面,通過立法不斷提高家庭教育的地位,呼吁全社會對家庭教育的支援;地方積極響應號召,制定本地區的家庭教育支援條例,對政府各職能部門的責任、都道府縣的責任、市町村和企業的責任都有明確的規定,各部門相互協調,構成“三位一體”的運作機制,形成了較為完善的法律體系[11]。

如日本《基本教育法》第十條提出都道府縣各級地方公共團體要為家庭教育提供支援的綱領性要求,《條例》明確縣級政府在為家庭教育的實施制定綜合政策時,要充分考慮當地的具體情況和本地區家庭基本情況的多樣性,和市町村各級相互配合,共同協作。《南九州市條例》規定,要根據家庭教育支援的基本理念,明確監護人、學校、社會團體、企業和市級政府的相關職責,制定市一級的相關政策和其他基本事項的相關規定。

(二)結合當地實際情況,突出針對性和地方特色

各縣嚴格按照《日本國憲法》和國家精神制定自己的地方家庭支援條例,有利于使其立足于社會實際生活,從當地的實情出發,符合當地群眾的切實需求[12],彰顯地方特色,使地方法規能夠充分反應當地的歷史傳統、人文背景、法治環境和民俗風情等。

如南九州市結合其悠久的歷史文化背景和重視教育的傳統,在《南九州市條例》第十三條規定:“本市應結合自身重教育的風土傳統,支持本市兒童對和平、傳統文化、體育活動、體驗活動的參加和學習”。再如,岐阜縣、群馬縣和茨城縣,在其家庭教育支援條例中規定了“祖父母的責任義務”一條,強調“祖父母要積極配合家庭教育,充分發揮自己的育兒智慧,和年經的父母一代分享自己的經驗”。在行政上的配合方面,各地的條例表述也有所不同;大多數的縣級支援條例強調市町村之間的相互合作,而宮崎縣和茨城縣加上了“和國家的密切協作”的條文,突出對國家政策和相關機關的重視。

但缺乏統一的國家立法,不可避免地會帶來一系列問題。首先,擠占立法資源,加重地方立法負擔。通過比較日本各時間區段的家庭教育支援條例發現,自2015年以來,家庭教育支援條例存在“運動式”的立法現象,即地方立法主體在一定時期內對特定問題進行集中立法[13]。這必定會在一定程度上擠占地方的立法資源,增加地方立法負擔。其次,通過對比各縣家庭教育支援條例的體例結構,會發現有些地方的法律法規高度相似,有“橫際移植”之嫌。如在第一條表述立法目的,闡明家庭教育的基本理念,第二條對“家庭教育”進行定義,第三條強調家庭教育的重要性和父母的監護人義務。地方立法內容同質化的本質是地方立法的創新動力不足,不利于及時汲取社會經驗,無法真實反映地方立法需求,也無法向國家立法供給有效法制資源和法治經驗。

五、日本家庭教育支援立法對我國的啟示

(一)構建多層次家庭教育支援法律體系,做好法律銜接

我國在出臺《家庭教育促進法》后,各地方應“結合當地實際情況和需要”,盡快出臺本地區的家庭教育支援法規。2016年5月,重慶市通過了我國第一部家庭教育地方性法規《重慶市家庭教育促進條例》。目前,湖南、湖北、安徽、江西等省份相繼制定了該省的家庭教育促進條例。在各省份家庭教育促進條例較為成熟,可以得到很好的貫徹之后,應建立市一級的家庭教育促進規章,細化相關責任義務,以便家庭教育相關措施得以切實執行。

(二)通過立法,健全家庭教育工作的經費保障機制

日本家庭教育工作之所以能有效推進,除了實施全面的扶持政策外,通過立法建立穩定而持續的經費保障機制是其關鍵所在[14]。在立法明文規定國家和有關部門要持續增加對家庭教育的資金投入的同時,國家和有關部門積極拓寬私人籌集資金的渠道,從社會上得到資助和捐助,為家庭教育工作提供了充足的資金保障。我國《家庭教育促進法》第七條規定了縣級以上人民政府對家庭教育指導服務的財政支持,具體來說,縣級以上人民政府要制定家庭教育工作專項規劃,將家庭教育指導服務所需經費納入城鄉公共服務體系中,并將相關經費列入財政預算。通過這種方式,鼓勵和支持以政府購買服務的方式為家庭教育提供資金援助。我們應在保障家庭教育財政投入的同時,出臺相應的激勵措施,引導社會資金流入該領域,促進家庭教育事業的發展。

(三)建立專門的家庭教育指導服務機構

日本青少年犯罪率的不斷上升,以及受虐兒童事件的不斷增加,促使日本把提高父母及監護人的教育能力提上日程。由文部省組建教育、心理、社會、保育學及醫學的專家顧問團,以巡回咨詢及電話咨詢的形式,向家長講授相關的知識及經驗,并解答他們在家庭教育方面的相關問題[15]。各地方相繼組建專業家庭教育支援團隊,主要包括具有育兒經驗的志愿者、退休教師、市町村的民生委員、兒童委員等,有時候還會邀請保健師、臨床心理學家、社會福利人員、學校或教委的社工、心理咨詢師等組成小組,為個別有需要的父母提供更多的專業服務[16]。

我國《家庭教育促進法》在第三章國家支持中規定:“縣及縣以上的地方人民政府有關部門組織建立家庭教育指導服務專業隊伍,加強對專業人員的培養,鼓勵社會工作者、志愿者參與家庭教育指導服務工作。”在實際操作過程中,由于家庭教育是一種業余的教育方式,由學校開辦的家長學校缺乏專業性、針對性,所提供的課程側重于家校合作,很難滿足家庭的多層次和個性化的需要。網上的家長學校存在教學內容的質量參差不齊、專家的答疑太過理論化、導致指導意義不強等問題。此外,家庭教育指導服務專業隊伍存在的人員流動較大、隊伍不穩定等問題,亟待解決。可以考慮在立法中對國家、省、市、縣、街道的五級家庭教育指導服務體系建設事宜進行明確,給予相關家庭教育指導服務人員事業單位正式編制,讓其享受事業單位的福利待遇,從而安心做好本職工作。

六、結語

日本先于我國制定家庭教育支援法律法規,其“國家統領,地方具化”的立法模式具有因地制宜結合地方特色的優點,但因缺乏國家層面的專項立法,整體的家庭教育支援工作開展存在一些問題。2021年中國《家庭教育促進法》出臺,體現了我國對家庭教育的重視,彰顯了法治的進步。為推進中國家庭教育法制化進一步發展,在完善立法的過程中,不妨借鑒日本家庭教育支援法律法規的先進理念,緊密聯系實際情況,為中國特色家庭教育體系建設添磚加瓦。