人民政協(xié)政治共識(shí)凝聚機(jī)制的結(jié)構(gòu)、過(guò)程與功能

摘 要：人民政協(xié)是我國(guó)政治體系中獨(dú)特的政治組織，是我國(guó)民主政治發(fā)展不可或缺的重要制度。政治共識(shí)對(duì)于民主政治的健康發(fā)展，增強(qiáng)政治信任和合法性，促進(jìn)重大公共決策的制定和順利執(zhí)行具有重大意義。本文以政治共識(shí)如何在政協(xié)凝聚起來(lái)這一問(wèn)題展開(kāi)，通過(guò)建構(gòu)“結(jié)構(gòu)-過(guò)程-功能”的邏輯分析框架進(jìn)行探討，認(rèn)為靜態(tài)結(jié)構(gòu)是人民政協(xié)政治共識(shí)凝聚機(jī)制賴以形成的基礎(chǔ)，通過(guò)自下而上和自上而下相結(jié)合的雙向動(dòng)態(tài)運(yùn)行過(guò)程實(shí)現(xiàn)共識(shí)凝聚，對(duì)我國(guó)政治體系、政治過(guò)程和政策過(guò)程產(chǎn)生重要功能。人民政協(xié)政治共識(shí)凝聚機(jī)制促進(jìn)了我國(guó)政治體系的穩(wěn)定、融合，有利于拓寬利益表達(dá)渠道，實(shí)現(xiàn)利益綜合，有利于增強(qiáng)政策認(rèn)同，促進(jìn)政策執(zhí)行的有效性。

關(guān)鍵詞：人民政協(xié)；政治共識(shí)；結(jié)構(gòu)；過(guò)程；功能

黨的二十大報(bào)告指出，“發(fā)揮人民政協(xié)作為專門協(xié)商機(jī)構(gòu)作用，加強(qiáng)制度化、規(guī)范化、程序化等功能建設(shè)，提高深度協(xié)商互動(dòng)、意見(jiàn)充分表達(dá)、廣泛凝聚共識(shí)水平”[1]。人民政協(xié)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民發(fā)展社會(huì)主義民主、開(kāi)辟“中國(guó)之治”的重要制度設(shè)計(jì)，是理解我國(guó)民主政治的獨(dú)特平臺(tái)。作為專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，人民政協(xié)是國(guó)家治理體系的重要組成部分，具有以協(xié)商凝聚共識(shí)的政治優(yōu)勢(shì)。

一、理論分析框架

人民政協(xié)政治共識(shí)凝聚機(jī)制是人民政協(xié)在形成和凝聚政治共識(shí)的過(guò)程中，相應(yīng)的結(jié)構(gòu)和功能發(fā)揮作用的過(guò)程及作用機(jī)理，也即凝聚政治共識(shí)的有規(guī)律的模式和路徑。基于此界定，通過(guò)借鑒吸收結(jié)構(gòu)-功能理論和政治過(guò)程理論，運(yùn)用于分析人民政協(xié)政治共識(shí)凝聚機(jī)制，形成本文“結(jié)構(gòu)-過(guò)程-功能”的理論分析框架（見(jiàn)圖1）。

結(jié)構(gòu)功能主義源自20世紀(jì)初的結(jié)構(gòu)主義，起初用于社會(huì)系統(tǒng)研究。伊斯頓對(duì)其進(jìn)行批判借鑒，應(yīng)用于政治研究領(lǐng)域，把政治生活理解為政治系統(tǒng)與社會(huì)的互動(dòng)，是“社會(huì)性要求輸入→政治系統(tǒng)轉(zhuǎn)換→輸出至社會(huì)→反饋”的過(guò)程。他用系統(tǒng)分析來(lái)鑒別政治生活與其他領(lǐng)域的關(guān)系，將政治結(jié)構(gòu)理解為“政治關(guān)系”[2]，進(jìn)一步深化了結(jié)構(gòu)分析。結(jié)構(gòu)功能主義研究方法為政治學(xué)開(kāi)辟了新的理論視角，摒棄“原子論式”的研究，有助于對(duì)復(fù)雜的政治社會(huì)現(xiàn)象進(jìn)行整體的綜合性分析。隨著行為主義的日漸興起，結(jié)構(gòu)功能主義遭到不少學(xué)者的詬病，他們認(rèn)為該分析方法偏靜態(tài)而忽視動(dòng)態(tài)、偏宏觀而忽視微觀、偏均衡而忽視沖突。但實(shí)質(zhì)上，結(jié)構(gòu)功能主義并不否認(rèn)沖突，也不排斥過(guò)程和行動(dòng)，只是理論工具分析的側(cè)重點(diǎn)不同。鑒于此，有學(xué)者提出鏈接宏觀結(jié)構(gòu)與微觀經(jīng)驗(yàn)的“結(jié)構(gòu)-過(guò)程”范式[3]。

政治過(guò)程理論開(kāi)啟了政治學(xué)動(dòng)態(tài)分析的先河，主張政治分析的主要內(nèi)容為政治過(guò)程，擴(kuò)展了行為主義政治學(xué)的分析。20世紀(jì)初，本特利最早提出政治過(guò)程的分析概念，并出版了以此為題的專著，但學(xué)界關(guān)注和討論較少。20世紀(jì)50年代，杜魯門《政治過(guò)程》的出版，開(kāi)啟了過(guò)程研究的先河。我國(guó)對(duì)政治過(guò)程的研究始于20世紀(jì)80年代，《比較政治分析》一書專章論述了政治過(guò)程，認(rèn)為政治過(guò)程適用于對(duì)開(kāi)放政治系統(tǒng)的研究，主要是對(duì)功能和行為兩個(gè)過(guò)程的分析。20世紀(jì)90年代末，胡偉的《政府過(guò)程》與朱光磊的《當(dāng)代中國(guó)政府過(guò)程》開(kāi)啟了政治過(guò)程的本土化研究，對(duì)我國(guó)政府過(guò)程進(jìn)行了詳細(xì)研究。該研究理論突破了1800年至1950年主流的“法律-制度”靜態(tài)分析范式，開(kāi)始重視現(xiàn)實(shí)政治生活中存在的現(xiàn)象、行為的研究，以及對(duì)政治運(yùn)作的關(guān)注。正如阿爾蒙德所言：“當(dāng)某個(gè)集團(tuán)或個(gè)人提出一項(xiàng)政治要求時(shí)，政治過(guò)程就開(kāi)始了。”[4]在《當(dāng)代比較政治學(xué)：世界視野》一書中，他對(duì)結(jié)構(gòu)功能主義方法進(jìn)行了完善和拓展，認(rèn)為：“需要用動(dòng)態(tài)發(fā)展的方法來(lái)補(bǔ)充結(jié)構(gòu)功能方法，因?yàn)槲覀儾粌H想知道政治體系是如何發(fā)揮功能的，同時(shí)還想知道為什么。”[5]政治過(guò)程研究一改傳統(tǒng)對(duì)固定結(jié)構(gòu)和正式機(jī)構(gòu)、制度的研究，注重研究政治制度與社會(huì)環(huán)境的相互作用，這一研究方法展示了國(guó)家與社會(huì)之間經(jīng)由“輸入-轉(zhuǎn)換-輸出”循環(huán)互動(dòng)的動(dòng)態(tài)過(guò)程，注重對(duì)事物的動(dòng)態(tài)研究，通過(guò)動(dòng)態(tài)研究把握事物的本質(zhì)和規(guī)律。

綜上，本文通過(guò)借鑒吸收結(jié)構(gòu)-功能理論和政治過(guò)程分析方法，從靜態(tài)結(jié)構(gòu)與動(dòng)態(tài)運(yùn)行過(guò)程相結(jié)合展開(kāi)政治共識(shí)凝聚機(jī)制的分析，進(jìn)而厘清其對(duì)我國(guó)政治體系的功能。

二、人民政協(xié)政治共識(shí)凝聚機(jī)制的結(jié)構(gòu)

靜態(tài)結(jié)構(gòu)是人民政協(xié)政治共識(shí)凝聚機(jī)制賴以形成的基礎(chǔ)，機(jī)制必須依賴一定的結(jié)構(gòu)才能起作用。從人民政協(xié)內(nèi)部結(jié)構(gòu)、外部結(jié)構(gòu)和隱性結(jié)構(gòu)三個(gè)層面分析，得出人民政協(xié)的制度架構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)的出發(fā)點(diǎn)是朝著凝聚政治共識(shí)的方向設(shè)置的。

（一）人民政協(xié)政治共識(shí)凝聚機(jī)制的內(nèi)部結(jié)構(gòu)

人民政協(xié)內(nèi)部結(jié)構(gòu)包括組織和人員結(jié)構(gòu)，形成以“會(huì)議”為軸心，以常設(shè)機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)為依托的組織結(jié)構(gòu)和以政協(xié)委員為主體的人員結(jié)構(gòu)。人民政協(xié)組織結(jié)構(gòu)具有上下同構(gòu)、橫向受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)、縱向間指導(dǎo)與被指導(dǎo)的特征，人民政協(xié)自身的組織結(jié)構(gòu)是朝著凝聚政治共識(shí)的方向所設(shè)置。上下同構(gòu)即各級(jí)政協(xié)組織的組織結(jié)構(gòu)設(shè)置和性質(zhì)職能相同，橫向各級(jí)政協(xié)都受同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，兩者結(jié)合共同確保了人民政協(xié)組織的統(tǒng)戰(zhàn)性、統(tǒng)一性。個(gè)人角色是政治結(jié)構(gòu)的基本單位，委員是政協(xié)組織的微觀細(xì)胞，構(gòu)成人民政協(xié)的角色結(jié)構(gòu)。政治角色是政治過(guò)程的基本元素，是政治行為產(chǎn)生的主體因素。首先，政協(xié)委員具有聯(lián)系面廣的特征，政協(xié)委員來(lái)自不同民族、不同黨派、不同行業(yè)；其次，政協(xié)委員以界別為紐帶，具有超越部門、地區(qū)利益的立場(chǎng)中立性，這使得他們?cè)趨⒄h政過(guò)程中能夠提出客觀公正的建議；最后，政協(xié)委員代表性較強(qiáng)。這三方面的委員角色特性，直接影響政協(xié)委員履行職能的政治行為過(guò)程，進(jìn)而影響人民政協(xié)政治共識(shí)的凝聚。

（二）人民政協(xié)政治共識(shí)凝聚機(jī)制的外部結(jié)構(gòu)

人民政協(xié)政治共識(shí)的凝聚除受內(nèi)部結(jié)構(gòu)的影響外，也受到外部結(jié)構(gòu)的影響。作為政治組織，人民政協(xié)可以被看作是一個(gè)小的政治系統(tǒng)，在自身系統(tǒng)內(nèi)有相互間的結(jié)構(gòu)影響和政治運(yùn)作。但同時(shí)，人民政協(xié)又是我國(guó)整個(gè)政治系統(tǒng)中的一個(gè)組成部分，會(huì)受到整個(gè)系統(tǒng)中其他政治機(jī)構(gòu)和組織的影響，并與之產(chǎn)生相互作用。人民政協(xié)政治共識(shí)的凝聚是在與黨委、人大、政府等互動(dòng)作用中實(shí)現(xiàn)的，是一個(gè)整體的運(yùn)作系統(tǒng)。人民政協(xié)的外部結(jié)構(gòu)在領(lǐng)導(dǎo)力因素、執(zhí)行力因素和基礎(chǔ)性因素方面提供了協(xié)調(diào)和配合。黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民政協(xié)政治共識(shí)凝聚機(jī)制外部結(jié)構(gòu)的保障因素，為其提供重要的方向指引。人民政協(xié)雖然不是權(quán)力機(jī)關(guān)、不是立法機(jī)構(gòu)，但可以通過(guò)履行職能影響國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的運(yùn)作，進(jìn)而影響整個(gè)國(guó)家的民主政治生活。人民政協(xié)與人大有相似的組織架構(gòu)設(shè)置，人大和政協(xié)在區(qū)域和黨派構(gòu)成方面實(shí)現(xiàn)了互補(bǔ)，在代表構(gòu)成方面實(shí)現(xiàn)了條塊結(jié)合。政協(xié)活躍于政府行政的整個(gè)過(guò)程，是連接人民和政府的重要紐帶。政府無(wú)論是在制定決策階段還是在決策執(zhí)行階段都需要聽(tīng)取政協(xié)的意見(jiàn)建議，確保決策的科學(xué)化、民主化，防止決策執(zhí)行跑偏，確保決策執(zhí)行效果。

（三）人民政協(xié)政治共識(shí)凝聚機(jī)制的隱性結(jié)構(gòu)

協(xié)商文化是影響政治共識(shí)的持久性因素，可能在制度和體制變革后仍有影響。作為政治共識(shí)凝聚機(jī)制的隱性結(jié)構(gòu)，協(xié)商文化從精神內(nèi)核、培育過(guò)程到作用影響，對(duì)政治共識(shí)起到支撐和正向推動(dòng)。我國(guó)協(xié)商文化根源于中華五千年文明史，是在協(xié)商實(shí)踐過(guò)程中孕育形成的，是不同主體間的參與型政治文化，具有“主體多元性，以協(xié)商、討論等為參與方式，目的是實(shí)現(xiàn)合作”[6]。協(xié)商文化是一種多元主體的參與型文化，對(duì)參與主體具有最大限度的包容，提倡不同意見(jiàn)的發(fā)聲。人民政協(xié)政治共識(shí)凝聚的前提也是對(duì)異質(zhì)性的包容，否則就變成政治同質(zhì)，而不是政治共識(shí)。協(xié)商文化內(nèi)含的偏好轉(zhuǎn)變的價(jià)值內(nèi)核、平等溝通的參與方式及追求理性和公共精神的特征與政治共識(shí)的價(jià)值理念、實(shí)現(xiàn)方式相吻合，人民政協(xié)政治共識(shí)凝聚機(jī)制在協(xié)商文化場(chǎng)域中得到正向推動(dòng)。

三、人民政協(xié)政治共識(shí)凝聚機(jī)制的過(guò)程

人民政協(xié)政治共識(shí)的凝聚不是單向度的過(guò)程，而是自下而上和自上而下雙向度結(jié)合的運(yùn)行過(guò)程。不僅包括各界別代表通過(guò)自下而上方式進(jìn)行利益表達(dá)，在人民政協(xié)經(jīng)綜合以提案或社情民意形式影響黨委和政府決策，而且人民政協(xié)還將黨的路線方針政策和國(guó)家的重大決策貫徹至各界別代表，在貫徹落實(shí)過(guò)程中解決分歧、化解矛盾，實(shí)現(xiàn)政治共識(shí)的凝聚。

（一）人民政協(xié)政治共識(shí)凝聚機(jī)制的形成過(guò)程

人民政協(xié)政治共識(shí)凝聚的形成主要是通過(guò)自身內(nèi)部運(yùn)行過(guò)程和外部互動(dòng)過(guò)程實(shí)現(xiàn)，包括內(nèi)部的協(xié)商、監(jiān)督和參政議政過(guò)程及人民政協(xié)與政權(quán)系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)的互動(dòng)，人民政協(xié)“座談會(huì)”機(jī)制、大會(huì)發(fā)言機(jī)制和提案機(jī)制是促進(jìn)內(nèi)外部運(yùn)行的微觀機(jī)制。

1.內(nèi)部運(yùn)行過(guò)程

政治共識(shí)的達(dá)成是基于偏好轉(zhuǎn)換，而不是偏好聚合。在偏好聚合的情形下只能形成少數(shù)利益服從多數(shù)利益的結(jié)果，而偏好的轉(zhuǎn)換則是經(jīng)過(guò)平等的公開(kāi)討論和協(xié)商形成共識(shí)。人民政協(xié)通過(guò)協(xié)商機(jī)制實(shí)現(xiàn)不同界別群體偏好的轉(zhuǎn)換，提供了一種政權(quán)外利益表達(dá)與整合的有效機(jī)制。在利益復(fù)雜多元化的當(dāng)今社會(huì)，僅靠政權(quán)內(nèi)的利益整合渠道不能囊括不同的利益訴求，如果缺失政權(quán)外的整合途徑，這些被政權(quán)渠道忽視掉的利益訴求會(huì)集聚、爆發(fā)，偏離制度化的解決軌道，造成社會(huì)矛盾和沖突。人民政協(xié)政治協(xié)商過(guò)程有利于共識(shí)的實(shí)現(xiàn)，從政治協(xié)商議題的確定、協(xié)商過(guò)程的開(kāi)展到協(xié)商結(jié)果的辦理都是為了最大限度凝聚政治共識(shí)。人民政協(xié)民主監(jiān)督通過(guò)協(xié)商式監(jiān)督，以改進(jìn)和完善黨委政府工作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)以監(jiān)督促合作、聚共識(shí)。人民政協(xié)參政議政過(guò)程通過(guò)調(diào)查研究機(jī)制和反映社情民意機(jī)制，一方面提供了利益表達(dá)的“內(nèi)輸入”模式，另一方面形成調(diào)研報(bào)告和社情民意“直通車”，以影響公共政策制定，從而經(jīng)人民政協(xié)制度化渠道，在利益表達(dá)和政策反饋中解決分歧、化解矛盾，實(shí)現(xiàn)政治共識(shí)的凝聚。

2.外部互動(dòng)過(guò)程

人民政協(xié)的運(yùn)行主要圍繞黨委中心工作進(jìn)行，是在黨委領(lǐng)導(dǎo)下的政治組織運(yùn)行。因此，人民政協(xié)與黨的系統(tǒng)之間的互動(dòng)是一種“領(lǐng)導(dǎo)-回應(yīng)”的強(qiáng)關(guān)系邏輯。一方面，中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)政協(xié)黨組的組織機(jī)制實(shí)現(xiàn)黨對(duì)人民政協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)，即通過(guò)組織嵌入（設(shè)立政協(xié)黨組、機(jī)關(guān)黨組、專門委員會(huì)分黨組）、人事安排實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)；另一方面，人民政協(xié)將各黨派、各界別、各人民團(tuán)體等所代表的不同階層、不同群體的利益訴求經(jīng)人民政協(xié)的合法化、制度化程序進(jìn)入政治議程，將各界別群體的不同利益訴求整合進(jìn)黨的決策議程中，并通過(guò)政協(xié)中心工作安排、職能履行等回應(yīng)并落實(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)。人民政協(xié)與人大的互動(dòng)過(guò)程主要是在實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力意志合法化的過(guò)程中發(fā)揮人民政協(xié)的作用，使得政協(xié)所反映的不同利益訴求能夠經(jīng)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)上升為國(guó)家意志。人民政協(xié)與政府的互動(dòng)過(guò)程實(shí)現(xiàn)了以協(xié)商邏輯對(duì)政府科層制行政邏輯中“負(fù)功能”的糾偏。在政策制定階段，人民政協(xié)通過(guò)發(fā)揮調(diào)查研究、委員專家和協(xié)商優(yōu)勢(shì)，就涉及政策各環(huán)節(jié)問(wèn)題積極建言獻(xiàn)策，這有利于推動(dòng)“共識(shí)型”決策；在政策執(zhí)行階段，通過(guò)發(fā)揮協(xié)商式監(jiān)督促進(jìn)政策有效落實(shí)，確保國(guó)家意志的執(zhí)行和落實(shí)。

3.微觀作用機(jī)制

人民政協(xié)政治共識(shí)凝聚的內(nèi)外部運(yùn)行需要借助微觀機(jī)制得到支撐。人民政協(xié)“座談會(huì)”機(jī)制、大會(huì)發(fā)言機(jī)制和提案機(jī)制促進(jìn)人民政協(xié)內(nèi)外部運(yùn)行，是人民政協(xié)政治共識(shí)凝聚過(guò)程中賴以依存的微觀機(jī)制。在我國(guó)政治運(yùn)行過(guò)程中，“座談會(huì)”發(fā)揮了不可或缺的治理角色。“座談會(huì)”機(jī)制是基于我國(guó)革命時(shí)期的歷史經(jīng)驗(yàn)及治國(guó)理政現(xiàn)實(shí)需求所形成的，以實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)而開(kāi)展的咨詢討論或傳統(tǒng)溝通的微觀機(jī)制。雙周協(xié)商座談會(huì)是人民政協(xié)中最具代表性的機(jī)制之一，是委員履職的重要方式，為委員與黨政部門協(xié)商交流提供了重要平臺(tái)。雙周協(xié)商座談會(huì)規(guī)模小（通常為20人左右）、頻率高，在最大限度激活了“座談會(huì)”機(jī)制優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，融合了人民政協(xié)協(xié)商議事的特色，以微觀機(jī)制促進(jìn)了政協(xié)職能履行以及與外部黨政機(jī)構(gòu)的互動(dòng)。政協(xié)委員通過(guò)雙周協(xié)商座談會(huì)建言資政，促進(jìn)黨政機(jī)構(gòu)科學(xué)民主決策；同時(shí)，黨政部門通過(guò)雙周協(xié)商座談會(huì)宣介政策，經(jīng)協(xié)商談話機(jī)制爭(zhēng)取各界代表理解支持，在協(xié)商互動(dòng)中廣泛凝聚政治共識(shí)。

人民政協(xié)如何有效實(shí)現(xiàn)參政議政，最主要的微觀機(jī)制是通過(guò)政協(xié)各類會(huì)議中的“大會(huì)發(fā)言”機(jī)制。在會(huì)議中進(jìn)行意見(jiàn)表達(dá)或交流的行為被稱為“大會(huì)發(fā)言”，政協(xié)委員通過(guò)“大會(huì)發(fā)言”機(jī)制履行職能，可以說(shuō)，“大會(huì)發(fā)言”是政協(xié)參政議政職能最直接的表達(dá)[7]。大會(huì)發(fā)言過(guò)程看似是“單向”的過(guò)程，但實(shí)為雙向互動(dòng)過(guò)程。發(fā)言人在大會(huì)發(fā)言，是對(duì)自己所代表界別的觀點(diǎn)的公開(kāi)表達(dá)。發(fā)言人傳達(dá)觀點(diǎn)的過(guò)程同時(shí)是其他與會(huì)人員接收觀點(diǎn)的過(guò)程，接收者對(duì)該主題本身具有自己的認(rèn)知，在聽(tīng)取發(fā)言者發(fā)言的內(nèi)容后會(huì)形成意見(jiàn)互動(dòng)，這有利于提高參政議政效率。

提案作為一項(xiàng)關(guān)涉政協(xié)全局性的工作，是履行三大職能的重要方式。提案工作的運(yùn)行機(jī)制主要是由提案者、提案委員會(huì)和承辦單位，經(jīng)提案提出、審查和辦理等環(huán)節(jié)形成的互動(dòng)過(guò)程。具體互動(dòng)運(yùn)行過(guò)程為：提案者提交提案后，提案委員會(huì)根據(jù)立案標(biāo)準(zhǔn)對(duì)所接收的提案進(jìn)行審查，符合標(biāo)準(zhǔn)的予以立案，同時(shí)對(duì)相似提案進(jìn)行并案處理（對(duì)不符合標(biāo)準(zhǔn)的出具不立案通知，反饋至提案者）。立案后，根據(jù)提案內(nèi)容確定承辦單位（如涉及2個(gè)及以上，確定主辦與會(huì)辦單位或分辦單位），由承辦單位接收提案，經(jīng)與提案者溝通協(xié)商、交換意見(jiàn)，形成體現(xiàn)各方意見(jiàn)的辦理復(fù)文，反饋至提案者。協(xié)商民主貫穿提案所有環(huán)節(jié)，提案辦理協(xié)商是提案工作機(jī)制順利運(yùn)行的保障，旨在消解提案辦理過(guò)程中的信息偏差，增強(qiáng)雙方之間的溝通聯(lián)系，促進(jìn)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

（二）人民政協(xié)政治共識(shí)凝聚機(jī)制的貫徹過(guò)程

人民政協(xié)政治共識(shí)凝聚是雙向運(yùn)行過(guò)程，不僅包括自下而上的政治共識(shí)形成過(guò)程，更關(guān)鍵的是自上而下的政治共識(shí)貫徹落實(shí)過(guò)程。自上而下邏輯成立的前提是，我國(guó)實(shí)行的中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，這一基本政治制度能夠避免分歧，增進(jìn)政治共識(shí)。

1.中心：貫徹黨的政治主張

通過(guò)人民政協(xié)將黨的政治主張和決策部署貫徹落實(shí)下去，這樣自上而下的過(guò)程與前述的自下而上過(guò)程相結(jié)合才是凝聚政治共識(shí)的完整過(guò)程。人民政協(xié)在貫徹黨的政治主張過(guò)程中凝聚政治共識(shí)，政協(xié)黨組是其貫徹的組織載體。政協(xié)黨組通過(guò)“輸入-轉(zhuǎn)化-輸出”機(jī)制和請(qǐng)示報(bào)告制度，實(shí)現(xiàn)將黨的政治主張貫徹落實(shí)到人民政協(xié)具體工作中。一方面，在堅(jiān)持黨的組織原則基礎(chǔ)上，使得黨的政治主張和決策部署在人民政協(xié)中得到貫徹，在政協(xié)常委會(huì)工作中保證黨的政治主張和決策部署得到貫徹落實(shí)。這一過(guò)程是政協(xié)黨組通過(guò)與政協(xié)外部黨的系統(tǒng)“輸入-轉(zhuǎn)化-輸出”機(jī)制和在政協(xié)內(nèi)部行使決策權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)。通過(guò)民主程序，政協(xié)黨組將黨的政治主張轉(zhuǎn)化為政協(xié)的決定，即黨中央和同級(jí)黨委的方針政策是輸入端，經(jīng)政協(xié)黨組的貫徹轉(zhuǎn)化為政協(xié)工作規(guī)劃。同時(shí)，政協(xié)黨組在政協(xié)內(nèi)部通過(guò)行使決策權(quán)，對(duì)政協(xié)年度工作計(jì)劃進(jìn)行研究、審議提交政協(xié)各類會(huì)議的文件等，然后將其交由機(jī)關(guān)黨組及各專門委員會(huì)分黨組執(zhí)行。綜上，政協(xié)黨組通過(guò)在政協(xié)內(nèi)部決策權(quán)的行使和外部“輸入-轉(zhuǎn)化-輸出”程序，實(shí)現(xiàn)了將黨的政治主張貫徹落實(shí)到政協(xié)的運(yùn)行過(guò)程中。另一方面，通過(guò)請(qǐng)示報(bào)告制度，政協(xié)黨組定期向同級(jí)黨委報(bào)告工作并及時(shí)請(qǐng)示黨委有關(guān)政協(xié)工作中的重大工作安排，黨的政治主張通過(guò)請(qǐng)示報(bào)告制度得以順利執(zhí)行，該制度是保障黨的政治主張得以貫徹的重要制度，是“執(zhí)行黨的民主集中制的有效工作機(jī)制”[8]。在政協(xié)實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，每年各級(jí)政協(xié)黨組向同級(jí)黨委作全面工作報(bào)告，并向同級(jí)黨委報(bào)告其重要工作和有關(guān)要求的落實(shí)情況。通過(guò)請(qǐng)示報(bào)告制度，人民政協(xié)黨組能夠準(zhǔn)確領(lǐng)會(huì)黨委意圖，將黨的政治主張和決策部署落實(shí)到政協(xié)具體工作中；能夠確保黨對(duì)人民政協(xié)工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，使得人民政協(xié)工作始終圍繞中心大局開(kāi)展。

2.平臺(tái)：委員宣講制度

政治溝通是“政治信息通過(guò)一定的通道進(jìn)行交換與傳遞的過(guò)程”[9]。宣講是具有中國(guó)特色的政治溝通機(jī)制，也是重要的政治社會(huì)化機(jī)制。作為我國(guó)獨(dú)特的政治現(xiàn)象，宣講對(duì)我國(guó)政治生活的運(yùn)行發(fā)揮著重要的作用。作為政治溝通機(jī)制，宣講具有明確的宣講主體（通常為宣講團(tuán)）、特定的政治議題和自上而下的宣傳機(jī)制。委員宣講制度是人民政協(xié)一項(xiàng)重要的制度創(chuàng)新，是政協(xié)委員聯(lián)系界別群眾、面向社會(huì)貫徹政治共識(shí)的機(jī)制化平臺(tái)。人民政協(xié)通過(guò)委員宣講制度將宣講這一具有中國(guó)特色的政治溝通機(jī)制運(yùn)用到政治共識(shí)貫徹過(guò)程中。作為全國(guó)政協(xié)創(chuàng)新探索的一種履職方式，“委員宣講團(tuán)”制度確立于2018年。通過(guò)這一重要機(jī)制化平臺(tái)，人民政協(xié)在新時(shí)代可以充分發(fā)揮專門協(xié)商機(jī)構(gòu)作用，加強(qiáng)思想政治引領(lǐng)。政協(xié)委員通過(guò)該機(jī)制化平臺(tái)，團(tuán)結(jié)界別群眾，進(jìn)而面向社會(huì)傳播政治共識(shí)。從政協(xié)的委員宣講工作制度實(shí)踐看，目前的委員宣講方式主要包括委員宣講團(tuán)、委員講堂、委員面對(duì)面、談心談話等。通過(guò)不同宣講方式，政協(xié)委員能更好宣傳黨和政府的方針政策，做到解疑釋惑，化解政策貫徹落實(shí)中因偏差引起的矛盾，切實(shí)將人民政協(xié)的制度優(yōu)勢(shì)落實(shí)到實(shí)際問(wèn)題的解決中，起到凝心聚力的作用。

3.主體：政協(xié)委員

政協(xié)委員是人民政協(xié)政治共識(shí)凝聚機(jī)制的基礎(chǔ)性條件，是人民政協(xié)貫徹政治共識(shí)的執(zhí)行主體。政協(xié)委員作為我國(guó)民主政治中的重要政治角色，首要承擔(dān)的責(zé)任是政治責(zé)任。“政協(xié)委員代表各界群眾參與國(guó)是、履行職責(zé)。這是榮譽(yù)，更是責(zé)任。”[10]政治責(zé)任即基于政治角色的主體應(yīng)當(dāng)履行相應(yīng)的職責(zé)以及未履行好職責(zé)應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)處置，包括積極和消極兩個(gè)層面。人民政協(xié)通過(guò)從積極意義責(zé)任層面提高政協(xié)委員政治責(zé)任能力和消極意義責(zé)任層面強(qiáng)化委員問(wèn)責(zé)考核，從而雙向發(fā)力實(shí)現(xiàn)委員履職擔(dān)責(zé)。政協(xié)委員在履職過(guò)程中通過(guò)委員聯(lián)絡(luò)機(jī)制——政協(xié)委員聯(lián)系界別群眾、黨員委員聯(lián)系黨外委員，實(shí)現(xiàn)了政治共識(shí)的貫徹落實(shí)。政協(xié)委員聯(lián)系界別群眾，一方面了解界別群眾所需并反映他們的訴求，另一方面要將黨和國(guó)家重大方針政策，特別是與界別群眾息息相關(guān)的政策宣傳貫徹到位，起到答疑解惑、化解矛盾的重要作用。黨員委員既是黨員又是政協(xié)委員，在發(fā)揚(yáng)民主、合作共事等方面對(duì)黨外委員起到示范引領(lǐng)作用，進(jìn)而促進(jìn)政治共識(shí)凝聚的形成。

四、人民政協(xié)政治共識(shí)凝聚機(jī)制的功能

政治共識(shí)的凝聚不僅依靠相應(yīng)的結(jié)構(gòu)，更重要的是需在動(dòng)態(tài)過(guò)程中實(shí)現(xiàn)，同時(shí)在凝聚過(guò)程中發(fā)揮相應(yīng)的功能。在對(duì)人民政協(xié)政治共識(shí)凝聚機(jī)制的結(jié)構(gòu)和過(guò)程分析基礎(chǔ)上，厘清凝聚機(jī)制對(duì)于我國(guó)政治體系的穩(wěn)定和融合功能，對(duì)于政治過(guò)程的優(yōu)化功能，對(duì)于增強(qiáng)政策認(rèn)同和政策執(zhí)行有效性的功能。

（一）人民政協(xié)政治共識(shí)凝聚機(jī)制對(duì)于政治體系的功能

人民政協(xié)是我國(guó)政治體系的重要組成部分，人民政協(xié)政治共識(shí)凝聚機(jī)制具有促進(jìn)我國(guó)政治體系穩(wěn)定、融合的功能。

政治體系的兩個(gè)重要方面，體現(xiàn)為沖突與同意。在沖突狀態(tài)下必然會(huì)造成政治體系的不穩(wěn)定，同意則意味著社會(huì)成員認(rèn)同、信任國(guó)家政治體系，關(guān)涉政治體系的穩(wěn)定性。人民政協(xié)政治共識(shí)的凝聚，說(shuō)明組成人民政協(xié)的各民主黨派、無(wú)黨派人士和各界別代表對(duì)黨和國(guó)家政治主張的認(rèn)可，對(duì)政權(quán)機(jī)構(gòu)運(yùn)行程序的遵循，對(duì)決策制定科學(xué)性、民主性、合法性和決策執(zhí)行結(jié)果的同意。這一系列的反饋不僅是我國(guó)政治體系運(yùn)行產(chǎn)生的效果，同時(shí)也是政治體系作用客體對(duì)政治體系的認(rèn)同反映，是一種雙向的良性互動(dòng)，共同促進(jìn)政治體系的穩(wěn)定運(yùn)行。

人民政協(xié)政治共識(shí)凝聚機(jī)制可以增強(qiáng)政治體系橫向各機(jī)構(gòu)間的溝通聯(lián)系。例如，人民政協(xié)的提案和建議案，政府需要辦理回應(yīng)。對(duì)于政協(xié)提案的問(wèn)題通常不是某一部門能夠單獨(dú)完成，這就需要各部門協(xié)調(diào)配合，打破了各行政部門間因職責(zé)劃分導(dǎo)致的行政壁壘，增進(jìn)部門間的分工協(xié)作，以政協(xié)提案問(wèn)題的解決為契機(jī)，實(shí)現(xiàn)整體化、系統(tǒng)性治理。人民政協(xié)政治共識(shí)凝聚機(jī)制可以優(yōu)化政治體系的縱向運(yùn)行。在自下而上的利益表達(dá)環(huán)節(jié)，人民政協(xié)充分吸收各黨派、各人民團(tuán)體、各界代表等的訴求，在政協(xié)內(nèi)部經(jīng)利益綜合形成提案或建議案，上報(bào)至同級(jí)黨委或政府；在自上而下的黨和國(guó)家政治主張貫徹落實(shí)中，在各級(jí)黨組織、政府貫徹執(zhí)行的過(guò)程中，政協(xié)一方面發(fā)揮民主監(jiān)督作用，確保政府政策執(zhí)行不跑偏，另一方面發(fā)揮各專門委員會(huì)和委員聯(lián)絡(luò)制度，將黨的政治主張和決策部署貫徹落實(shí)到所聯(lián)系的界別群眾中。在橫向縱向的互動(dòng)過(guò)程中，人民政協(xié)連通了各組織間的協(xié)作，實(shí)現(xiàn)了對(duì)我國(guó)政治體系的融合。

（二）人民政協(xié)政治共識(shí)凝聚機(jī)制對(duì)于政治過(guò)程的功能

人民政協(xié)政治共識(shí)凝聚機(jī)制有利于拓寬利益表達(dá)渠道，有效實(shí)現(xiàn)利益綜合。

利益表達(dá)是政治過(guò)程的首要環(huán)節(jié)。最大限度化解矛盾、凝聚政治共識(shí)的前提是，讓不同的利益訴求能夠表達(dá)出來(lái)，能夠被聽(tīng)到。利益能夠被準(zhǔn)確表達(dá)一方面離不開(kāi)表達(dá)渠道，特別是制度化的表達(dá)渠道；另一方面則是利益表達(dá)主體有意愿有能力進(jìn)行利益表達(dá)。人民政協(xié)政治共識(shí)凝聚機(jī)制通過(guò)為體制外群體提供制度化參與平臺(tái)和“內(nèi)輸入”利益表達(dá)兩種方式拓寬利益表達(dá)渠道。人民政協(xié)為各界別代表提供制度化表達(dá)渠道，彌補(bǔ)行政機(jī)關(guān)“塊塊”渠道的局限。同時(shí)人民政協(xié)提供利益表達(dá)的“內(nèi)輸入”模式，即政協(xié)委員通過(guò)調(diào)查研究、考察、委員聯(lián)絡(luò)、反映社情民意等途徑，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)和準(zhǔn)確反映所聯(lián)系界別群體的利益訴求，有效解決部分群體不愿意或不敢進(jìn)行利益表達(dá)的問(wèn)題，最大限度使所有群體的利益得到真實(shí)有效表達(dá)。

利益綜合是“把各種要求轉(zhuǎn)變成重大政策選擇的功能”[11]。人民政協(xié)在利益綜合過(guò)程中發(fā)揮了組織化、系統(tǒng)化的作用，使得不同群體的利益能夠通過(guò)政協(xié)平臺(tái)被關(guān)注，不同利益?zhèn)€體可通過(guò)政協(xié)委員的代表作用參與到利益綜合過(guò)程中。同時(shí)，政協(xié)為各民主黨派、各人民團(tuán)體、各界別代表實(shí)現(xiàn)更高層面的利益綜合提供了專門的組織協(xié)商平臺(tái)。各民主黨派可以直接向中共黨委提出建議，也可以通過(guò)人民政協(xié)與其他黨派協(xié)商討論，在政協(xié)內(nèi)部形成提案或建議案，形成利益綜合，以政協(xié)提案的形式報(bào)送同級(jí)黨委。或者，就專門性協(xié)商議題開(kāi)展專題協(xié)商會(huì)，就特定專題開(kāi)展協(xié)商討論形成綜合系統(tǒng)化建議。有學(xué)者指出：“各級(jí)人民政協(xié)能夠?qū)⑸鐣?huì)各界分散的、不系統(tǒng)的利益要求轉(zhuǎn)化為集中的、系統(tǒng)的要求，并將這些要求輸送到共產(chǎn)黨組織及政府之中。”[12]

（三）人民政協(xié)政治共識(shí)凝聚機(jī)制對(duì)于公共政策的功能

人民政協(xié)政治共識(shí)凝聚機(jī)制有利于增強(qiáng)政策認(rèn)同和促進(jìn)政策執(zhí)行的有效性。在西方國(guó)家，政策制定是在多種政策方案中競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)的結(jié)果，理性選擇、漸進(jìn)理性等都是對(duì)政策現(xiàn)象的抽象概括和描述。我國(guó)的政策制定和形成不是競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)的結(jié)果而是協(xié)商達(dá)成共識(shí)的結(jié)果，政策制定過(guò)程具有顯著的目標(biāo)，即達(dá)成共識(shí)。“達(dá)成共識(shí)”是中國(guó)政策制定的目標(biāo)訴求和顯著特征[13]。人民政協(xié)作為我國(guó)重要的參與性政策主體[14]，能夠在政策制定過(guò)程中發(fā)揮聯(lián)系廣泛和專業(yè)性優(yōu)勢(shì)。一方面，可以使受政策影響的相關(guān)群體訴求在政策制定的調(diào)研和協(xié)商環(huán)節(jié)得到反映；另一方面，人民政協(xié)具有專業(yè)性優(yōu)勢(shì)。按照公共政策學(xué)的理論觀點(diǎn)，公共政策的科學(xué)性離不開(kāi)專家學(xué)者的意見(jiàn)建議。中高級(jí)知識(shí)分子在人民政協(xié)中占很大比重，他們所提建議具有業(yè)務(wù)咨詢的特點(diǎn)，且是一種“制度性的咨詢”[15]。同時(shí)，科學(xué)技術(shù)界、社會(huì)科學(xué)界、經(jīng)濟(jì)界、農(nóng)業(yè)界等界別更是由該領(lǐng)域的代表性人物和佼佼者組成，概而言之，他們都是各自領(lǐng)域的專家，能夠從專業(yè)性角度對(duì)相關(guān)政策提出科學(xué)化建議。通過(guò)上述兩方面的作用，人民政協(xié)政治共識(shí)凝聚機(jī)制發(fā)揮了增強(qiáng)政策認(rèn)同的功能。

從政策制定到政策落地并不是自然而然的過(guò)程，國(guó)家層面的方針政策通常是宏觀的、全局的，帶有方向性和指導(dǎo)性。到政策執(zhí)行環(huán)節(jié)則必須具體且切合實(shí)際，從抽象到具體必須經(jīng)過(guò)若干層級(jí)的分解細(xì)化，這個(gè)貫徹落實(shí)過(guò)程中極有可能出現(xiàn)政策目標(biāo)偏差、執(zhí)行受阻等困境，導(dǎo)致政策的失真性執(zhí)行。人民政協(xié)通過(guò)各界別委員將方針政策精準(zhǔn)貫徹落實(shí)到所聯(lián)系的群體，講明政策形成的復(fù)雜過(guò)程，使得他們真正了解方針政策的意圖，增強(qiáng)他們對(duì)方針政策的理解和認(rèn)同。

五、結(jié)語(yǔ)

人民政協(xié)政治共識(shí)凝聚的最突出特色是在超大規(guī)模、超復(fù)雜結(jié)構(gòu)、歷史悠久的我國(guó)，提供了一種協(xié)商式共識(shí)形成機(jī)制。在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，各民主黨派、各民族、社會(huì)各界代表等通過(guò)政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政參與國(guó)家政治，形成軟性約束共識(shí)。人民政協(xié)政治共識(shí)凝聚需要靜態(tài)的結(jié)構(gòu)支撐，更要通過(guò)動(dòng)態(tài)的政治過(guò)程來(lái)實(shí)現(xiàn)，通過(guò)具體的組織架構(gòu)和制度運(yùn)行成功完成以協(xié)商凝聚共識(shí)的實(shí)踐，并對(duì)我國(guó)政治體系、政治過(guò)程和政策過(guò)程產(chǎn)生了重要正向功能。

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責(zé)任編輯：爾東

收稿日期：2024-01-15

作者簡(jiǎn)介：張霞，江蘇省委黨校馬克思主義學(xué)院講師，研究方向?yàn)槊裰髡巍?/p>

基金項(xiàng)目：本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“中國(guó)共產(chǎn)黨創(chuàng)造全過(guò)程人民民主的歷程和經(jīng)驗(yàn)研究”（22CDJ012）的階段性研究成果。