中國特色國有企業監事會制度探索

內容提要

關于監事會的設置，國際上存在單層和雙層兩種典型模式。我國現行的監事會制度汲取各國經驗，形成了具有中國特色的“三腳架”模式。從1993年開始，我國國有企業監事會制度在及時發現問題與風險、防止國有資產流失、促進國有資產保值增值、維護廣大職工權益等方面發揮了積極作用。然而在實踐中，由于缺乏權威性和獨立性，國有企業監事會弊端越發明顯，監督職能難以有效發揮。為此，在實踐探索中國有全資、控股公司可選擇不再設立監事會，國有參股公司可根據章程自主選擇設立監事會。對于設置監事會的國有企業，強化監事會主體地位，提高監事獨立性和專業性。此外，搭建國有企業內外部綜合監督體系，進一步完善監督協同機制。

關鍵詞

國有企業；監事會制度；國企改革；制度改革

監事會是“三會一層”現代化公司治理結構的重要組成部分。長期以來，我國國有企業監事會在促進國有資產保值增值、維護廣大職工權益等方面發揮了積極作用。然而，由于監事會地位缺乏權威性、人員缺乏權威性、經費缺乏獨立性，實踐中國有企業監事會的監督職能難以有效發揮。不僅如此，伴隨著《國有企業監事會暫行條例》的廢止和《公司法》的最新修訂，當前國有企業監事會呈現弱化和邊緣化趨勢，設置監事會的選擇權交到國有企業手中是當前政策探索的新進展，而實踐中對國有企業的治理能力提出了更高的要求。

一、監事會設置的典型模式與中國特色

監事制度最早產生于英國，根源是公司所有權與經營權的分離。隨著公司規模的不斷擴大，作為公司所有者的股東沒有足夠的能力、經驗或時間精力來經營企業，因此就需要將經營權交由專業人士管理。為確保股東的財產安全，并對管理層展開有效的監督約束，監事會制度應運而生。

關于監事會的設置，存在兩種典型模式：一種是不單設監事會，監督職能由董事會下設的審計委員會來行使，審計委員會成員主要是獨立董事。這種模式以英美海洋法系國家實踐為主，基于“股東至上主義”，是單層公司治理結構的組成部分。該模式下，股東是公司的所有者，承擔公司的經營后果，所以公司的一切事情由股東說了算，股東選出自己的代表組成董事會，集“管理和監督”職能于一身。這種單層模式效率較高、成本較低，且獨立董事有投票的“硬權力”；不過，讓個別董事去監督整個董事會，容易造成角色沖突，效果未必好。另一種模式是單獨設置監事會。這種模式以德日等大陸法系國家實踐為主，基于“利益相關者主義”，是雙層公司治理結構的組成部分。該模式下，公司不僅是股東的，還要考慮其他利益相關者，如員工、債權人等，將“管理”與“監督”職能分開，董事會負責管理，監事會負責監督。因此，監事會是各方利益的代表，除了來自股東，還有職工監事、銀行監事等。由代表廣泛利益的監事會選擇董事會負責公司的經營管理，這樣董事會就不會僅聽命于股東，還要考慮職工、債權人和其他利益相關者的利益。其中，德國公司監事會權力很大，監事會在董事會之上，董事會向監事會負責并報告工作，監事會有權選舉、考核、罷免董事。而在日本，監事會是與董事會平級的監督機構。

我國現行的監事會制度是汲取各國經驗的集大成者，形成了具有中國特色的“三腳架”模式。在形式上學習日本，董事會與監事會是平行的，均直接對股東會負責，監事會同時監督董事會與經理層。在內容上效法德國，監事會中既有股東監事又有職工監事，充分反映了我國經濟社會特點。在發展中仿照英美，2005年開始強制性要求上市公司任用獨立董事。

二、中國國有企業監事會制度的演進與困惑

（一）中國國有企業監事會制度的演進歷程

在我國，國有企業監事會制度設計的初衷是實現國有資產保值增值，防止國有資產流失、維護廣大職工權益。1993年12月，《公司法》從法律上首次確立了監事會制度，并明確監事會為我國公司常設機構，將內設監事會作為公司治理結構的組成部分。國有企業外派監事會的前身是1998年開始實行的國務院稽查特派員制度，1999年《公司法》修訂時更名為國有企業監事會。為了與現代企業制度接軌，2000年3月，國務院發布《國有企業監事會暫行條例》（已于2022年2月廢止），規定國有重點大型企業監事會由國務院派出，稽查特派員制度正式過渡為外派監事會制度，標志著我國國有企業監事會制度正式建立。2018年版的《公司法》規定，一般有限責任公司、股份有限公司內設監事會（或監事），國有獨資公司實行外派監事會制度，監事會成員由國有資產監督管理機構委派。被委派的監事與所任職國有企業沒有經濟利益關系，獨立行使監督權。對于國有上市公司，還需要按照《關于在上市公司建立獨立董事制度的指導意見》和《上市公司治理準則》等規定設置獨立董事。

2018年9月，黨的十九屆三中全會通過《深化黨和國家機構改革方案》，明確不再設立國有重點大型企業監事會，將國務院國資委國有企業領導干部經濟責任審計職責和國有重點大型企業監事會職責劃入審計署。2019年3月2日，國務院頒布的《國務院關于修改部分行政法規的決定》中第十四條規定，《企業國有資產監督管理暫行條例》第十三條“依照規定向所出資企業派出監事會”改為“依照規定向所出資企業委派監事”。2023年12月，最新修訂的《公司法》第一百七十六條提出，“國有獨資公司在董事會中設置由董事組成的審計委員會行使本法規定的監事會職權的，不設監事會或者監事”；第六十九條提出，“有限責任公司可以按照公司章程的規定在董事會中設置由董事組成的審計委員會，行使本法規定的監事會的職權，不設監事會或者監事”；第一百二十一條提出，“股份有限公司可以按照公司章程的規定在董事會中設置由董事組成的審計委員會，行使本法規定的監事會的職權，不設監事會或者監事”。

從當前政策發展來看，在國資監管體制和政府機構改革的背景下，監事會制度外部環境和設置條件均發生了較大變化。伴隨著《國有企業監事會暫行條例》的廢止和《公司法》的修訂，當前國有企業監事會制度呈現弱化和邊緣化趨勢，取而代之的是監事會成為可選項，可以通過董事會下設審計委員會來代替監事會的職能。

（二）中國國有企業監事會制度的實踐困惑

從1993年至今，國有企業監事會制度在及時發現問題與風險、防止國有資產流失、促進國有資產保值增值、維護廣大職工權益等方面發揮了積極作用。然而實踐中，由于缺乏獨立性和權威性，我國國有企業監事會制度執行存在一定問題，且弊端越發明顯，監督職能難以有效發揮。

一是地位缺乏權威性。按照中央對于國有企業“雙向進入、交叉任職”領導體制的要求，黨委成員通過法定程序分別進入董事會、監事會和經理班子。常見安排是黨委（黨組）書記、董事長由一人擔任，工會主席或黨委副書記一般進入監事會。監事會主席在職務上的級別低于董事長，這就在客觀上形成了“下級監督上級”的體制性矛盾。

二是人員缺乏權威性。國有企業監事會主席和專職監事多為國家機關工作人員身份，運行機制較為行政化。部分國有企業監事會兼職過多，甚至很多監事不具備必需的專業知識和業務經驗，存在履職專業化程度不高、權責不對等的情況，難以適應國有企業市場化改革的要求。國有企業監事隊伍普遍不足，監事履職落實困難。

三是經費缺乏獨立性。國有企業一般內設監事會所有人員均來自企業內部，其在薪酬、編制、經費，權力實施等各個維度上都會受到董事會及經營層的牽制，工作獨立性難以得到保證。比如，根據最新的《公司法》規定，“監事會發現公司經營情況異常，可以進行調查；必要時，可以聘請會計師事務所等協助其工作，費用由公司承擔”。而實踐中，公司動用經費需要有相應的規定和程序，而負責審批經費的就是董事、經理等監事會的監督對象，這使得監事會履職面臨實際困難。

三、對中國特色國有企業監事會制度改革的三點認識

（一）國有全資公司、國有控股公司本部層面可選擇不再設立監事會

一是國有全資公司、國有控股公司集團層面可選擇不再設立監事會。充分發揮董事會審計委員會的內部監督作用，參照國有獨資公司接受國家審計和第三方審計監督，進一步整合監督資源，在減少監督成本的基礎上著力提高監督效能。二是國有全資公司、國有控股公司下屬子公司可選擇不再設立監事會。國有全資公司、國有控股公司下屬子公司眾多，其監事會成員一般由母公司派出，實踐中相當數量的監事人員由內部審計人員兼任。當前，國有全資公司、國有控股公司下屬子公司的監事會與國家審計、內部審計存在職能交叉，不再強制設立可以避免重復監督、力量分散的問題，同時充分發揮董事會審計委員會的作用。三是國有參股公司可根據章程自主選擇設立監事會。從世界主要國家的實踐情況來看，監事會并非現代公司治理結構的必設機構。是否單設監事會均有成功實踐經驗，在制度設計科學合理的情況下，兩種模式均可考慮。在我國社會主義市場經濟體制的探索中，國有產權可依法依規自由交易，企業性質可能經常轉換。當前，中央企業的混合所有制企業戶數占比已超過70%，地方國企所屬的混合所有制企業戶數占比超過54%。應考慮給予國有控股公司、國有參股公司更多自主權，在監事會設置上可以依據公司章程自主選擇是否設立監事會。

（二）強化國有企業監事會主體地位，提高監事獨立性和專業性

國有獨資公司不設監事會或監事的規定并不意味著監事會的取消，而是對通過內設監事會提高監管效能、完善法人治理結構提出了更高的要求。一是強化國有企業監事會主體地位。集團公司對于下屬子公司派出監事會仍然是具有我國特色且行之有效的一種監督制度安排，可以從源頭上賦予監事會代表股東獨立行使監督的權力。集團派出監事會可以代表集團公司對下屬全資子公司、控股子公司的經營行為進行監督，降低經營風險，提高監督效力。二是進一步提高監事的專業性。選聘熟悉國資監管、經營管理，同時具有財務、審計、經濟、法律、風控等專業知識的人員成為監事會成員，從而保證監事隊伍的專業性。加強業務指導和專業培訓，協調解決監督履職過程中的問題。三是制定完善內部監事會履職清單。結合實際制定國有企業內部監事會履職清單，進一步明確事前監督、事中監督、事后監督的重點，確定監事會主席、監事的參會范圍和履職內容，對專項報告、工作交流等具體工作內容進一步明確。加強國有企業監事會考核評價與激勵約束，同時增強盡責履職的自我約束。

（三）搭建國有企業綜合監督體系，進一步完善監督協同機制

西方國家以私有企業為主，主要是為了防止大股東或內部人，對中小股東和社會大眾可能造成的侵害，監事會是最重要的監督平臺。我國國有企業屬于國有資產，監管動力并不源于私人股東的自覺，除了國資委的監管，還有黨組織、人大、紀檢監察、審計、輿論等多方面的力量。一方面，探索完善國有企業外部監督協同機制。探索完善國有企業外部監督協同機制，充分發揮資人監督、審計監督、紀檢監察、巡視巡察監督、社會監督等五類外部監督主體的監督作用，推進國有企業外部監督統籌銜接、有機貫通、相互協調。另一方面，充分發揮國有企業內部各類監督作用。統籌國有企業內部各類監督資源，不斷創新監督制度和方式，逐步形成以黨委監督和紀委監督為主導，以內部審計、財務監督、內部控制、風險控制等為支撐的監督體系，實現國有企業內部監督全面覆蓋，確保監督執行有效、組織規范運作。

（石穎，國家發展和改革委員會經濟體制與管理研究所副研究員）

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