農村宅基地“三權分置”實現形式及政策建議

中部自然資源工程技術（湖北）有限公司 朱欣

武漢智圖科技有限責任公司 呂桂軍

2018 年中央在借鑒義烏改革經驗基礎上提出農村宅基地實行“三權分置”，2020 年、2021 年和2023 年中央一號文件均提出在“三權分置”格局下，穩妥推進農村宅基地制度改革。宅基地所有權是指所有權人對其宅基地具有占有、使用、收益和處分的權利。農戶資格權基于村集體經濟組織成員身份設定，還應考慮居住保障權。宅基地使用權包括對宅基地的繼承、租賃、轉讓等權利。農村實行宅基地“三權分置”可以激活存量閑置土地資產，促進農民增收，進而促進鄉村振興。

一、宅基地“三權分置”的實現形式

（一）落實宅基地集體所有權

《民法典》規定，對于集體所有的土地，屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或村民委員會依法代表集體行使所有權。落實宅基地集體所有權是宅基地“三權分置”的前提，也是探索宅基地“三權分置”有效實現形式的基礎。落實農村宅基地集體所有權，主要體現在以下幾個方面：

1.強化宅基地管理權。村集體經濟組織擁有對本村宅基地的管理權，包括分配宅基地、對超占面積進行管理、對閑置低效宅基地進行監管、對違規使用宅基地進行整治等。落實宅基地管理權，村集體經濟組織應積極參與村莊規劃編制，確定宅基地規模和布局，明確宅基地開發利用強度。以保障農戶資格權為前提，村集體經濟組織對閑置宅基地進行盤活利用，對宅基地流轉進行引導與管控，保證合法合規使用宅基地。同時，村集體經濟組織可通過制定村規民約來落實宅基地管理權，實現對宅基地分配、占地面積標準確定、資格權認定、宅基地有償退出、宅基地流轉等的管理。

2.落實村莊規劃權。村集體經濟組織或村委會作為基層自治組織，應按照鄉村振興工作要求，積極參與編制村莊規劃，并落實農村生產、生活、生態空間，探索宅基地在不同區域實現戶有所居的形式，對農房進行統一規劃、集中建設。在城市或鄉鎮規劃區內，集中建設農民公寓、農民新型社區，嚴格限定面積標準；在人均耕地少、二三產業比較發達的地區，實行集中統建、多戶聯建的方式；在傳統農區，提倡統一規劃、農戶自建，實現“一戶一宅，面積法定”。村集體經濟組織或村委會在保障農民住房需求的同時，應指導村民按照規劃設計進行建房。

3.強化宅基地分配權。村集體經濟組織具有對本村農戶分配宅基地的權利，對于重新收回的農村宅基地和新增宅基地，村集體經濟組織有權將其重新發包給未分配宅基地的農戶。對本村集體經濟組織成員按“戶”分配宅基地，對農戶申請宅基地的資格條件進行審查，并召開村民會議或村民代表會議審議，經2/3 以上村民或村民代表同意后，對申請人信息進行公示。對超占面積或一戶多宅、非本村集體經濟組織成員使用宅基地的，鼓勵其有償退出或有償使用。

4.落實閑置宅基地收回權。《土地管理法》規定，村集體經濟組織對本村宅基地有收回的權利。村集體經濟組織有權將非本村集體經濟成員、一戶多宅、超占面積、閑置廢棄和違規違建的宅基地使用權收回，并給予一定的補償。村集體經濟組織應研究確定宅基地收回的范圍、對象、補償標準、回購資金籌集渠道以及收儲土地的管理等問題。鼓勵村民將閑置宅基地、超占或一戶多宅等宅基地退還給村集體。退出申請人與村集體簽訂《宅基地退出協議》，收儲的宅基地留待日后村莊集中整治或再分配。

（二）保障宅基地的農戶資格權

宅基地資格權應當基于農戶集體經濟組織的成員資格進行設定，因此應對村集體經濟組織成員資格認定標準進行研究。

1.界定宅基地資格標準。農村產權制度改革試點地區成員資格認定標準如下：一是單一戶籍認定標準。此標準在農村最為普遍，適用性廣。二是“戶籍+其他因素”認定標準。將戶籍作為成員資格認定的必要條件，統籌考慮是否在農村實際生活、是否履行了集體義務、是否有承包地等因素，共同確認成員資格。三是生產生活關系認定標準。現階段城鎮化進程較快，采用戶籍標準認定成員資格已不適用當前形勢。比如，戶籍沒有遷出但長久不在戶籍所在地生產、生活，或不以承包地為基本生活保障的，應取消其成員資格。“外嫁女”和“農轉非”群體比較適用于此標準。四是以承包地經營權作為認定標準。只要農戶擁有承包地，就可以認定其成員資格，不用捆綁其他條件。

2.處理好居住權與財產權的關系。保障農戶宅基地資格權，重點是處理好居住權與財產權的關系。宅基地資格權轉讓應以居住權為前提，是農戶的基本權益。收益權應以保證財產權為前提，然后再考慮宅基地的流轉交易，顯化土地的資產價值。因此應限定農戶在本集體經濟組織內以轉讓、互換、出租方式流轉宅基地資格權并獲得收益。現階段農民進城落戶，不應以退出宅基地為前提條件。農戶在城市購買住房并落戶的，可以退出宅基地并獲得補償，也可以保留一定年限的宅基地資格權。對于進城務工創業農民，應保留其資格權，一旦農戶想返回鄉下，應保證其有資格重新獲得宅基地。這樣才能保障戶有所居，維護村集體經濟組織成員權益。

（三）適度放活宅基地使用權

堅持集體所有權主體地位不變，鼓勵以轉讓、出租、入股合作、復墾入市等方式放活宅基地使用權。

1.宅基地轉讓。準許農戶在符合相關管理制度的條件下，在本市域集體經濟組織內部轉讓其宅基地使用權及附屬建筑物，防止城鎮居民、個體工商戶來農村購買宅基地。轉讓方應有其他合法產權住所，其轉讓的宅基地應四至清晰、權屬無爭議，且轉讓后不得再申請分配宅基地。受讓人在同一行政范圍內只能通過轉讓取得一宗宅基地使用權且面積不得超標，防范一戶多宅或超占面積情況發生。限定在本市集體經濟組織成員內轉讓，有一定的局限性，但社會穩定風險小，適用于經濟不發達地區。

2.宅基地出租。農戶可自行出租宅基地給個體工商戶或文旅企業，或者委托村委會統一出租給經濟實力強的文旅企業。村集體經濟組織可以引入社會資本，對本村宅基地及農房進行統一更新改造，發展鄉村文化旅游產業、鄉村生態旅游業和電商產業等，工商企業反過來吸納農民就業，實現產業振興、農民增收。村集體經濟組織要對租賃雙方進行監督管理，聘請專業法律顧問對農房租賃、合作建設等合同進行審核，并在當地公共資源交易中心進行備案，規范雙方權、責、利，同時監管承租方的開發經營行為，防范違法違規使用宅基地，預防社會風險。

3.宅基地聯營入股。鼓勵社會資本進入農村開發宅基地，允許社會組織與農戶以入股合作等方式在宅基地上共建共享。由農戶提供宅基地、社會組織投入資本共同建設房屋，農戶與社會資本按照合同約定共享共建，社會組織獲得有限年限的房屋使用和開發權，農戶則保留其宅基地的使用權。共享共建的房屋可以出租給其他社會主體，發展農村新業態，發揮宅基地的經營性功能。

4.盤活利用閑置宅基地和閑置農房。盤活閑置宅基地和農房，一方面，可以激活閑置宅基地和房屋資產，提高資源利用效率；另一方面，可以為農村產業發展提供用地保障，實現自然資源的集約高效利用。村集體經濟組織應在尊重農戶意愿的前提下，給予政策支持，引導農戶盤活利用其閑置宅基地和農房發展農家樂、餐飲、民宿等，在符合規劃和用途管制前提下，通過增減掛鉤、全域國土整治等方式對閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地進行復墾整理，并轉變成集體經營性建設用地進行流轉，為農村二三產業提供發展用地。

二、深化宅基地“三權分置”改革的政策建議

（一）建立宅基地相關法規，完善宅基地所有權行使機制

落實宅基地集體所有權的前提是明晰宅基地所有權歸屬及其行使主體。因此，政府應當建立宅基地所有權的相關法規，明確宅基地所有權的行使主體以及宅基地所有權權利內容，為村集體經濟組織行使所有權提供法律依據。同時，建立農村基層治理機制，發揮村集體自治作用，提升其對宅基地申請審批、流轉、開發利用管理等的能力，保證宅基地合法合規使用。

（二）探索宅基地資格權保留、重獲方式

探索宅基地資格權保留的實現方式主要有兩種：一是對進城落戶或進城務工農民保留其資格權。其中對進城落戶農民保留一定年限的宅基地資格權，農戶在約定年限內未返鄉生活并建設住房，其宅基地資格權到期后消失。二是在宅基地使用權流轉期間保留農戶的宅基地資格權。對因自然災害滅失宅基地的、進城落戶后返鄉人員、政策性移民、軍人烈士家屬等遷入本村的集體經濟組織成員資格權，由村民代表會議決議，探索宅基地資格權的重獲方式。

（三）分區域探索宅基地流轉市場準入條件

政府可通過構建農村宅基地流轉交易平臺、鼓勵社會資本參與農村建設等方式，為宅基地使用權流轉提供政策支持。在鄉村旅游或產業發展較好的地區，閑置宅基地可退出轉為集體經營性建設用地，以入股、合作經營等方式進行流轉，或者由村委會統一出租給文旅產業，為農村新產業、新業態發展提供建設用地指標，但要防止用于開發建設小產權房。在產業不發達地區，限定宅基地只能在本村或鄉鎮范圍農村集體經濟組織內進行流轉，以防范社會風險。對因地質災害或其他因素需要異地轉移的宅基地，政府應放開宅基地流轉范圍，以保障拆遷后的農戶權益。對經濟發達、區位較好、交通發達地區的宅基地，可采取競價拍賣的方式出讓宅基地使用權，凸顯土地價值的區位性。

三、結語

長期以來，農村宅基地所有權主體一直虛位，宅基地閑置浪費嚴重，宅基地管理無序。如何落實宅基地所有權和放活宅基地使用權，發揮土地經營效益，是實現鄉村振興的重要課題。政府在建立宅基地相關法規基礎上，明晰宅基地所有權歸屬及權能，以保障集體經濟組織落實宅基地管理權、村莊規劃權、宅基地分配權、宅基地收回權；在戶籍基礎上，統籌考慮是否在農村實際生活、是否履行集體義務、是否有承包地等因素，共同確認集體經濟組織成員資格，保障農戶宅基地資格權，并探索資格權保留重獲方式，以激發農戶流轉宅基地的積極性；在保障農戶資格權基礎上，通過宅基地轉讓、出租、聯營入股、盤活閑置農房等途徑放活宅基地使用權，分區域探索宅基地流轉市場準入條件。通過以上措施助力宅基地“三權分置”改革和實現鄉村振興。