基于如何編制好水土保持方案

張矩熔

（遼寧省水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限責(zé)任公司，沈陽(yáng) 110111）

從20世紀(jì)90年代未期到目前，隨著改革開(kāi)放的不斷深入，中國(guó)在公路、鐵路、輸變電、輸油（氣）管線、電廠、礦山開(kāi)發(fā)及機(jī)場(chǎng)建設(shè)等領(lǐng)域的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目陸續(xù)展開(kāi)，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的開(kāi)工建設(shè)，助推了中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)進(jìn)步，同時(shí)由于工程建設(shè)的同時(shí)，也破壞了地表結(jié)皮層，損壞了植被，不可避免地造成水土流失，給生態(tài)環(huán)境帶來(lái)了不利影響。正是由于生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目與水土保持這樣突出問(wèn)題，國(guó)家在法律層面提出建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)同時(shí)，水土流失要得到治理、生態(tài)環(huán)境要得到保護(hù)。1991年6月27日第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)委員會(huì)第二十次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)水土保持法》中規(guī)定，凡是在山、丘陵、風(fēng)沙區(qū)及水土保持規(guī)劃確定的容易產(chǎn)生水土流失區(qū)域，開(kāi)辦展生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，且生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目可能造成水土流失的，其生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)編制水土保持方案。本法還同時(shí)規(guī)定，生產(chǎn)建設(shè)單位末編制的水土保持方案或水土保持方案末經(jīng)水行政主管部門(mén)批準(zhǔn)，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目不得開(kāi)工建設(shè)。因此生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案是生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)審批的一個(gè)重要環(huán)節(jié)之一，已備受社會(huì)關(guān)注。為了編制生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案，國(guó)家先后出臺(tái)了《開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)規(guī)范》（GB50433—2018）及《開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)》（GB50434—2018）兩個(gè)重要技術(shù)文件。所以編制水土保持方案有法可依，有規(guī)范，有標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)多年的實(shí)踐，由于生產(chǎn)建設(shè)單位在項(xiàng)目開(kāi)工前編制了水土保持方案，且通過(guò)了審批，從而避免了項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)可能造成的水土流失、生態(tài)環(huán)境破壞，對(duì)水土流失治理及生態(tài)環(huán)境保護(hù)起到積極作用。但個(gè)別生產(chǎn)建設(shè)單位，由于對(duì)水土保持工作不重視，沒(méi)有嚴(yán)格落實(shí)編制水土保持方案的有關(guān)要求，方案內(nèi)容不滿(mǎn)足技術(shù)規(guī)范要求，不能很好預(yù)測(cè)主體工程水土流失情況，客觀評(píng)價(jià)主體工程防治水土流失所采取的措施情況，從水土保持、水土流失治理角度，對(duì)主體工程建設(shè)末能提出具體要求和補(bǔ)救，沒(méi)有起到水土保持方案應(yīng)有的作用。因此編制好水土保持方案已迫在眉睫[1-2]。

1 水土保持方案編制中存在的主要問(wèn)題

1.1 不按技術(shù)規(guī)程編制水土保持方案。

由于目前編制方案不受資質(zhì)限制，許多單位都在編制水土保持方案。20世紀(jì)90年代末，國(guó)家相關(guān)部門(mén)規(guī)定具有編制水土方案資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位，才能有資格編制水土保持方案，且對(duì)編制人員進(jìn)行上崗培訓(xùn)，通過(guò)考試在取得編制資格證書(shū)的前提下，技術(shù)人員方能上崗。但近幾年來(lái)，由于國(guó)家對(duì)編制水土保持方案取消了資質(zhì)要求，致使方案編制水平良莠不齊，甚至沒(méi)有按《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》編制方案。所編制的水土保持方案從格式上也不符合水土保持技術(shù)規(guī)程的要求。還有的編制單位在方案編制中，對(duì)技術(shù)規(guī)程的時(shí)效性把握不好。目前水利部出臺(tái)的開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為GB50433—2018，代替了GB50433—2008，但有的方案中采用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，仍然還采用GB50433—2008的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。由于上述原因，方案的沒(méi)有可操作性的[3]。

1.2 方案缺少針對(duì)性。

編制生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案的基礎(chǔ)條件之一，就是要掌握主體工程的項(xiàng)目選址、施工總體布置、施工方法及工藝等基本情況，在此基礎(chǔ)上來(lái)分析評(píng)價(jià)主體工程水土保持措施是否合理、土石方是否平衡。根據(jù)預(yù)測(cè)的水土流失量，提出水土流失的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，進(jìn)而提出相關(guān)的水土保持措施。基于這些前置條件，對(duì)主體工程基本情況的了解掌握顯得非常重要。一些編制單位在編制方案中，具體設(shè)計(jì)人員缺少對(duì)主體工程建設(shè)情況的了解，同時(shí)對(duì)項(xiàng)目區(qū)自然情況，如土壤、植被、地貌、地形及項(xiàng)目區(qū)水土保持現(xiàn)狀等也沒(méi)有調(diào)查，照抄其它資料或其它項(xiàng)目區(qū)水土保持方案內(nèi)容，導(dǎo)致所編制水土保持方案及防治措施不符合本項(xiàng)目區(qū)的實(shí)際情況，水土保持方案無(wú)針對(duì)性。

1.3 方案缺少權(quán)威性。

一些編制單位缺少對(duì)編制水土保持方案重要性的理解，把編制方案僅當(dāng)作了一個(gè)工作環(huán)節(jié)，沒(méi)有正確理解編制方案的目的、意義及編制單位應(yīng)負(fù)有的責(zé)任，一些編制單位在編制方案中，主體工程沒(méi)有的水土保持措施，在方案中沒(méi)有給予公正的評(píng)價(jià)，一切都在為主體工程著想，使方案缺少自主性，公正性。如個(gè)別水土保持方案，在主體工程施工組織設(shè)計(jì)中，沒(méi)有進(jìn)行表土剝離，但方案的主體工程分析與評(píng)價(jià)中，主體工程已考慮了表土剝離。主體工程中沒(méi)有列出攔擋，但方案中評(píng)價(jià)了主體工程進(jìn)行了攔擋措施，最后，使得水土保持方案沒(méi)有新增水土保措施，全部的水土保持措施，主體工程都已考慮，導(dǎo)致了所列的投資中，僅新增了一些方案編制費(fèi)等一些獨(dú)立費(fèi)用。生產(chǎn)建設(shè)單位方案失去了權(quán)威性。

1.4 方案缺少可操作性

水土保持方案報(bào)告書(shū)或報(bào)告表是編制單位對(duì)擬開(kāi)工建設(shè)的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目在項(xiàng)目選址、工程布置、工程施工工藝和方法中是否符合國(guó)家水土保持法的相關(guān)要求，同時(shí)方案中，應(yīng)并對(duì)主體工程建設(shè)中存在的違反水土保持相關(guān)問(wèn)題，提出具體的整改措施。但通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些水土保持方案沒(méi)有分區(qū)進(jìn)行水土保持工程措施布置。在布置圖中也沒(méi)有具體標(biāo)注工程措施具體措施位置。方案中沒(méi)有植物措施具體設(shè)計(jì)內(nèi)容，沒(méi)有植物措施具體施工方法，在水土保持分區(qū)布置圖中，沒(méi)有標(biāo)注具體位置。個(gè)別的水土保持方案在一些臨時(shí)措施布置圖中，對(duì)臨時(shí)排水溝具體設(shè)計(jì)缺少相關(guān)依據(jù)，甚至排水沒(méi)有承泄區(qū)等。上述問(wèn)題的存在，使方案沒(méi)有可操作性。

2 存在上述問(wèn)題的主要原因

2.1 末結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際編制水土保持方案。

通過(guò)調(diào)查，個(gè)別編制單位在編制水土保持方案過(guò)程中，缺少對(duì)主體工程可研報(bào)告的理解，沒(méi)有完全掌握主體工程施工組織及工藝，更不了解項(xiàng)目區(qū)水土保持現(xiàn)狀，照抄其它項(xiàng)目水土保持方案來(lái)進(jìn)行編制。在方案編制后，在沒(méi)有本單位具體技術(shù)把關(guān)環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)上，上報(bào)相關(guān)部門(mén)開(kāi)展技術(shù)評(píng)審。由于編制單位沒(méi)有結(jié)合主體工程及項(xiàng)目區(qū)實(shí)際編制，主體工程施工組織設(shè)計(jì)中存在的水土保持問(wèn)題沒(méi)有被發(fā)現(xiàn)，應(yīng)采取的水土保持工程措施及植物措施沒(méi)有按實(shí)際情況進(jìn)行評(píng)價(jià)及布置，不但報(bào)告編制質(zhì)量沒(méi)有達(dá)到水利部相關(guān)要求，水土保持方案無(wú)法通過(guò)專(zhuān)家評(píng)審，也影響了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目正常的開(kāi)工建設(shè)。

2.2 方案編制單位責(zé)任心不強(qiáng)。

通過(guò)實(shí)際調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些設(shè)計(jì)單位在編制水保持方案過(guò)程中，對(duì)水土保持方案編制工作認(rèn)識(shí)不強(qiáng)，只重方案利益，沒(méi)有注重編制方案的社會(huì)責(zé)任。水土保持方案編制是國(guó)家水土保持法所要求的，從法律、法規(guī)的角度是有依據(jù)的。既然法律要求的，就應(yīng)當(dāng)按相關(guān)法律、法規(guī)及技術(shù)規(guī)程來(lái)認(rèn)真編制。但由于一些編制單位沒(méi)有認(rèn)識(shí)到其重要性，致使方案編制水平遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到相關(guān)技術(shù)規(guī)程所要求的程度。

2.3 水土保持專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員缺乏。

水土保持方案編制涉及工程、植物、土壤、交通、及水利等多領(lǐng)域?qū)I(yè)技術(shù)，但一些編制單位缺少相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)技術(shù)人員，導(dǎo)致方案編制過(guò)程中，不能把控相關(guān)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域存在的技術(shù)問(wèn)題，使主體工程設(shè)計(jì)中的相關(guān)水土保持問(wèn)題不能準(zhǔn)確辨識(shí)，影響報(bào)告整體編制質(zhì)量。另外，由于缺乏技術(shù)人員，編制單位不能掌握水土保持方案編制技術(shù)規(guī)程及相關(guān)文件要求，相關(guān)技術(shù)規(guī)程相關(guān)要求得不到落實(shí)。

2.4 個(gè)別評(píng)審專(zhuān)家把關(guān)不嚴(yán)。

相關(guān)技術(shù)文件不能全面、準(zhǔn)確理解。多年來(lái)，國(guó)家在出臺(tái)了開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)規(guī)范、水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)外，還陸續(xù)印發(fā)了多個(gè)與編制水土保持方案方面相關(guān)的技術(shù)文件，如《關(guān)于印發(fā)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)文件編寫(xiě)和印制格式規(guī)定（試行）的通知》（辦水保〔2018〕135號(hào)）、《水利部關(guān)于進(jìn)一步深化“放管服”改革全面加強(qiáng)水土保持監(jiān)管的意見(jiàn)》辦水保〔2019〕160號(hào)及《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案技術(shù)審查要點(diǎn)》等，這些文件從不同的角度，來(lái)規(guī)范水土保持方案編制工作[4]。但由于個(gè)別專(zhuān)家沒(méi)有認(rèn)真全面掌握文件內(nèi)容，末能?chē)?yán)格把關(guān)，致使有些技術(shù)問(wèn)題沒(méi)有給予及時(shí)指出，致使編制單位出現(xiàn)的一些問(wèn)題不能及時(shí)給予修正。

3 如何做好水土保持方案編制工作

3.1 應(yīng)熟透項(xiàng)目基本情況

所謂基本情況，指的是主體工程設(shè)計(jì)、工程所在項(xiàng)目區(qū)基本情況等基本情況。對(duì)這些基本情況編制單位應(yīng)當(dāng)首先掌握的。相關(guān)技術(shù)資料沒(méi)有熟透，深入項(xiàng)目區(qū)進(jìn)行調(diào)查，全面掌握項(xiàng)目區(qū)基本情況。方案中自然簡(jiǎn)況包括了項(xiàng)目區(qū)的地貌類(lèi)型、氣候類(lèi)型與主要?dú)庀笠兀寥李?lèi)型、林草植被類(lèi)型與覆蓋率，水土保持區(qū)容許土壤流失量、土壤侵蝕類(lèi)型及強(qiáng)度、水土流失重點(diǎn)防治區(qū)及涉及的水土保持敏感區(qū)情況等。上述內(nèi)容的取得應(yīng)通過(guò)實(shí)地調(diào)查、走訪等取得，或通過(guò)查閱當(dāng)?shù)亟y(tǒng)計(jì)年鑒、土壤類(lèi)型分布資料等。明確施工布置，掌握施工工藝和方法。重點(diǎn)分析影響水土流失的主要環(huán)節(jié)和因素。對(duì)照主體工程施工組織情況，評(píng)價(jià)主體工程的水土保持分析與評(píng)價(jià)。科學(xué)合理布置水土保持措施。

3.2 全面掌握相關(guān)規(guī)程及技術(shù)規(guī)范

編制水土保持方案，要掌握《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》（GB50433—2018），應(yīng)遵循相關(guān)技術(shù)規(guī)程及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的要求，以相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及要求為基礎(chǔ)進(jìn)行編制。如果脫離的技術(shù)規(guī)程及規(guī)范的要求，是不能編制合格的方案的。在技術(shù)規(guī)程中，重點(diǎn)應(yīng)掌握防治標(biāo)準(zhǔn)、施工工藝、土石方平衡、防治責(zé)任范圍、主體工程水土保持分析與評(píng)價(jià)及水土保持措施的布設(shè)等重要內(nèi)容。防治標(biāo)準(zhǔn)是水土保持方案的基礎(chǔ)，如果沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)，所有的水土保持措施都將無(wú)據(jù)可依[5]。

3.3 要緊跟水利部相關(guān)文件要求

從行政管理的視角來(lái)把控方案編制的合理性。近幾年來(lái)，水利部水保司下發(fā)了許多文件來(lái)規(guī)范水土保持方案的編制工作，這些文件有的是從生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)文件編寫(xiě)和印制格式、水土保持監(jiān)測(cè)、技術(shù)審查、水土保持方案變更、及自主驗(yàn)收等不同方面，對(duì)規(guī)范水土保持工作，從這些文件方面，對(duì)水土保持方案編制提出了相關(guān)要求，內(nèi)容廣泛，要求明確，甚至提出了在什么情況下編制方案報(bào)告書(shū)，在什么情況下編制水土保持方案報(bào)告表及水土保持補(bǔ)償費(fèi)在什么情況下是免征的具體要求，落實(shí)好這些文件，就是從上述方面來(lái)提高編制單位的方案編制合理性的具體體現(xiàn)。

3.4 從施工視角來(lái)統(tǒng)籌方案編制是否合理

水土保持施工涉及眾多方面，包括工程措施及植物措施等。水土保持方案編制中應(yīng)從攔渣工程、斜坡防護(hù)工程、土地整治工程、防洪排導(dǎo)工程、降水蓄滲工程、臨時(shí)防護(hù)工程、植被建設(shè)工程及防風(fēng)固沙工程角度，來(lái)合理配置各項(xiàng)水土保持措施。在工程措施配置中，要兼顧各類(lèi)工程措施所屬的分部工程及單元工程。使工程措施、植物措施的布置滿(mǎn)足工程質(zhì)量管理、質(zhì)量評(píng)定要求。發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工程質(zhì)量

3.5 加強(qiáng)人才培養(yǎng)和技能培訓(xùn)

編制單位的技術(shù)水平提高應(yīng)從如下幾方面來(lái)考慮：

1）應(yīng)加強(qiáng)人才培養(yǎng)，為編制好的方案奠定基礎(chǔ)。為此首先應(yīng)使編制單位專(zhuān)業(yè)齊全。水土保持方案編制需要水土保持專(zhuān)業(yè)、造價(jià)等專(zhuān)業(yè)的技術(shù)人員，一個(gè)沒(méi)有專(zhuān)業(yè)人才的單位是不能編制好方案的。專(zhuān)業(yè)齊全，是保證編制方案的基礎(chǔ)。

2）應(yīng)加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)技能培訓(xùn)。一些沒(méi)有編制過(guò)水土保持方案的公司，本來(lái)就沒(méi)有相關(guān)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才，再?zèng)]有經(jīng)過(guò)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，其方案的編制水平無(wú)法提高。

3）加強(qiáng)內(nèi)部管理，可通過(guò)獎(jiǎng)懲措施來(lái)激勵(lì)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員學(xué)習(xí)專(zhuān)業(yè)知識(shí)，提高編制水平的積極性。目前由于水土保持方案取消了資質(zhì)要求，市場(chǎng)的放開(kāi)，上述幾方面是提高方案編制水平的關(guān)鍵。

3.6 提高評(píng)審專(zhuān)家綜合素質(zhì)

水土保持方案專(zhuān)家評(píng)審是方案能否通過(guò)關(guān)鍵一環(huán)，只要每一位專(zhuān)家能認(rèn)真負(fù)責(zé)，嚴(yán)格按水土保持方案技術(shù)審查要求來(lái)把關(guān)，從格式、內(nèi)容、措施等對(duì)水土保持方案中存在的問(wèn)題都能給予認(rèn)真指出、不留情面，這樣對(duì)編制單位再編制水土保持方案起到督促作用。使得方案編制中存在的問(wèn)題不能再出現(xiàn)，對(duì)水土保持方案編制水平的提高起到推動(dòng)作用。如果專(zhuān)家缺少?lài)?yán)肅、認(rèn)真的工作態(tài)度，不利于水土保持方案編制水平的提升。

4 結(jié) 語(yǔ)

編制生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案是法律賦予的一個(gè)重要技術(shù)文件，編制水平的高低不但決定了能否及時(shí)通過(guò)技術(shù)評(píng)審及有關(guān)行政部門(mén)的審批，而且還影響生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目能否按時(shí)開(kāi)工建設(shè)，因此編制合理的水土保持方案至關(guān)重要，應(yīng)引起相關(guān)部門(mén)的高度重視。建議有關(guān)部門(mén)加強(qiáng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編制單位管理，通過(guò)相關(guān)的措施提升水土保持方案編制水平，維護(hù)水土保持方案權(quán)威性，嚴(yán)格水土保持方案技術(shù)評(píng)審工作，使水土保持方案真正服務(wù)與生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展需要，使生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目引起的水土流失得到真正治理，生態(tài)環(huán)境得到保護(hù)。