建設項目用地預審與選址論證辦理基本程序與方法研究
——以沙潁河防洪治理工程為例

陳 鐸 王艷彬

（1.河南省第二地質礦產調查院有限公司，河南 鄭州 450001；2.河南富饒土地規劃設計有限公司，河南 鄭州 450000）

0 引言

用地預審制度的研究多基于預審制度存在的問題及改進[1-2]、技術軟件在土地預審中的應用[3-4]、用地預審的項目實踐[5—6]、用地預審制度變遷的邏輯分析[7]等方面。河南省出臺《河南省自然資源廳關于推進規劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》（豫自然資規〔2019〕2號），決定將建設項目用地預審勘察論證與規劃選址論證合并辦理，減輕建設單位項目負擔，提高論證效率。本文基于新形勢下用地預審與規劃選址論證合并辦理背景，以沙潁河防洪治理工程為依托，總結出建設項目用地預審與選址論證辦理的基本程序與方法。

1 辦理建設項目用地預審的必要性

《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十二條、二十三條以法條的形式解釋了建設項目用地預審是建設項目前期可研批復的重要依據；是對建設項目預先安排的合理性和適宜性審查；是建設項目審批、核準的前置條件之一，奠定了建設項目用地預審制度出臺的法律基礎。建設項目選址和用地預審不僅是土地供應的第一道“閘門”，也是國土空間用途管制的重要環節，發揮著源頭把關作用，以出具用地預審與選址意見書為標志。

2 用地預審與選址論證辦理基本的程序與方法

2.1 項目概況

沙潁河（葉縣河段）防洪治理工程總體位于河南省平頂山市境內，路線呈東西走向，為白龜山水庫下游李苗路沙河大橋（K0+500.00）至市界區間河段（K51+381.00）。該工程治理范圍東西跨度總長50.88km，治理范圍為湛河區苗侯村至葉縣鄧李鄉馬灣村，項目涉及平頂山市湛河區、高新區和葉縣。項目永久占地共計2446.62畝（163.1082公頃）。

2.2 建設依據

沙潁河（葉縣河段）防洪治理工程列入國家發改委、財政部、水利部下發的《“十四五”解決水利防洪排澇薄弱環節實施方案》，平頂山高新區管委會、葉縣人民政府、湛河區人民政府承諾將該工程用地布局及規模（含空間矢量信息）統籌納入正在編制的規劃期至2035 年的國土空間總體規劃及一張圖，以保證工程建設用地需求。

2.3 技術處理工作

2.3.1 資料收集工作

土地利用總體規劃數據庫（TDGHDL）、生態保護紅線圖斑（STBHHX）、永久基本農田儲備區（YJJBNTCBQTB）、耕地質量等級數據庫、城市周邊范圍線及影像圖、城/鎮鄉總體規劃、項目地災、地震、防洪等專項規劃、待用地邊界的2000 坐標征地紅線、土地定界報告地形圖。

2.3.2 數據處理分析重點

使用“Argis”軟件，建立沙潁河（葉縣河段）防洪治理工程數據庫，利用疊置分析法處理統計占地數據；使用柵格配準法制作圖紙。通過數據收集處理合理確定用地規模、確定是否占用基本農田和論證規劃選址方面的協調關系。數據處理分析的重點如下：

（1）在Arcgis中通過與該縣最新年度變更調查數據庫（DLTB）相套合，統計農用地、未利用地、建設用地三大類結果，數據結果計入建設項目規劃選址和用地預審申請表，供國土部門審查。

（2）通過征地紅線與該縣規劃數據（TDGHDL）相套合，確定占地面積，符合規劃情況，建設用地符合，農用地和未利用地不符合，不符合用地需要編寫土地調整方案及實施影響評價。

（3）通過與該縣永久基本農田圖斑（YJJBNTTB）相套合，確定基本農田面積，占用基本農田的需要編制基本農田補劃方案。

（4）通過與生態保護紅線（STBHHX）相套合，如果跨越生態保護紅線，需分析論證不可避免性。

（5）占用永久基本農田的建設項目/線性工程占用耕地100 公頃以上的建設項目占用耕地達到用地總面積50%以上，有國家審批的項目/塊狀工程占用耕地70公頃以上建設項目，需組織勘察論證。

（6）對國家和地方尚未頒布土地使用標準和建設標準的建設項目，以及確需突破土地使用標準確定的規模和功能分區的建設項目是否已經組織建設項目節地評價并出具評審論證意見。

（7）與相關部門復函分析交叉關系，征求意見。

2.3.3 數據處理分析結果

沙潁河（葉縣河段）防洪治理工程項目用地通過與2020 年度國土變更調查成果（DLTB）套合，項目申請用地范圍內2020 年度國土變更調查成果現狀情況為：項目占用農用地44.7596 公頃（耕地16.5876 公頃，不涉及占用永久基本農田）、建設用地107.2175 公頃、未利用地11.1311 公頃，項目用地總規模163.1082 公頃。現狀占地情況表填入建設項目規劃選址和用地預審申請表，供國土部門審查。

通過與土地利用總體規劃數據庫圖斑套合，沙潁河（葉縣河段）防洪治理工程項目用地總規模163.1082公頃，規劃地類情況為農用地27.8984 公頃（耕地16.4367 公頃），建設用地111.4333 公頃，未利用地23.7765 公頃。由于項目用地不符合《湛河區土地利用總體規劃(2010-2020 年)調整方案》、《高新區土地利用總體規劃(2010-2020 年)調整方案》、《葉縣土地利用總體規劃(2010-2020年)調整方案》，需要將不符合規劃的原規劃農用地27.8984 公頃、原規劃未利用地23.7765公頃調整為規劃建設用地，以滿足該項目用地需求。所需的新增建設用地規模指標來源于省級預留，并編制土地調整方案及實施影響評價。

通過與永久基本農田圖斑、生態保護紅線相套合，項目不占用永久基本農田、生態保護紅線，不需要勘察論證。根據《自然資源部辦公廳關于規范開展建設項目節地評價工作的通知》（自然資辦發〔2021〕14 號）文件河道治理工程項目用地，不屬于建設項目節地評價范圍。由平頂山水利局向林業局、農業農村局、生態環境局、交通局、氣象局、住房和城鄉建設局等發函，征求沙潁河（葉縣河段）防洪治理工程意見。

3 建設項目規劃選址和用地預審材料

辦理建設用地預審與選址論證，需準備以下材料：

（1）申請表（主要包括建設項目概況、建設依據、用地規模、申請單位基本情況等內容）。

（2）建設項目規劃選址和用地預審申請報告（主要包括項目概述、選址論證方案、項目選址論證、項目用地分析、結論和建議、附件等內容）。

（3）省轄市或縣級自然資源主管部門初審意見。

（4）建設依據（項目建議書批復文件、項目列入相關規劃文件或相關政策文件）及項目可研報告。

（5）標注項目用地范圍的土地利用總體規劃圖、土地利用現狀圖、占用和補劃永久基本農田示意圖和補劃現狀圖、項目用地范圍的現狀地形圖、建設項目與城鄉總規位置對比圖。

（6）項目不位于規劃允許建設區的需要提供土規修改方案和論證報告，涉及占用永農的需提供補劃方案，并組織專家現場踏勘論證。

（7）項目用地邊界拐點坐標、占永久基本農田拐點坐標表、補劃永久基本農田拐點坐標表，坐標系為2000國家大地坐標系。

申請人通過“自然資源部行政審批網上申報系統”進行項目申報，并在收到項目受理通知書后，批復之前將紙質材料通過郵寄等方式送達自然資源部政務大廳。

4 用地預審制度調整差異

對比新時代多審合一背景下建設項目用地預審實踐項目、中華人民共和國國土資源部68 號令與42 號令，得出建設項目用地預審與規劃選址論證的調整情況（見表1）。

（1）用地預審與規劃選址論合并審批。審批材料手續流程由繁到簡，事前不需要提供地質災害評估和壓覆重要礦產評估，改為事后完成災害性評估和壓覆礦產資源登記。適當縮小用地預審范圍，不涉及新增建設用地，在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內使用已批準建設用地進行建設的項目，可不進行建設項目用地預審，有助于加快項目建設進度。

（2）用地預審對耕地尤其是永久基本農田的要求逐漸細化重視，由簡到繁。辦理預審時對于占用基本農田或其它耕地規模較大時應新增組織勘察論證。

5 結束語

總之，防洪水利工程建設用地布局多為線狀、帶狀布局，多跨區縣，其用地預審與選址論證辦理涉及縱橫向審批。橫向過程中，審批批復過程中涉及不同區縣相同內容的重復性審查，涉及部門多。縱向過程中，需要各級政府逐級審批，流程緩慢。防洪治理工程建設項目用地預審與選址論證的辦理作為前期工作的關鍵環節，是水利工程建設的重點工作。項目立項前，建設單位應及時辦理建設項目用地預審與規劃選址意見書，為項目早日實施提供保證。