農村基層巡察面臨的現實難題及破解之策

姬麗萍 唐錫康

黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央在紀檢監察工作方面始終堅持大抓基層的鮮明導向。十九屆中央紀律檢查委員會向黨的二十大的工作報告中明確提出:“推動全面從嚴治黨向基層延伸。做實基層監督,強化‘縣統籌抓鄉促村’工作機制,發揮群眾主體作用,合力解決群眾反映強烈的突出問題。”[1]78各地認真貫徹黨的中央委員會和中央紀律檢查委員會的有關精神,不斷總結巡視巡察工作經驗,積極推進農村基層巡察全覆蓋,將監督的觸角延伸到最基層,并充分發揮了巡察在農村基層監督中的“尖兵”“利器”作用,基層紀檢監察組織更加健全,基層監督能力明顯提升。近年來,市縣巡察和基層巡察制度研究已經引起學界關注并取得了不少研究成果①。然而,農村基層巡察制度如何落地落實及其效能如何轉化等問題尚有待進一步深入研究。本文在梳理農村基層巡察工作所取得主要成就的基礎上,就如何破解農村基層巡察工作面臨的一些現實難題提出了相應的對策措施。

一、農村基層巡察工作的初步探索及主要成效

黨的十八大以來,各地圍繞農村基層巡察工作的有效開展,分別從理論創新、實踐路徑優化、制度機制完善等幾個方面進行了積極探索,并取得了初步成效。

1.農村基層巡察工作的理論探索

近年來,面對管黨治黨的新形勢、新任務和新要求,以習近平同志為核心的黨中央決定將巡視的成功經驗引入基層黨組織的監督和管理之中。2018年2月,中共中央辦公廳印發的《中央巡視工作規劃(2018—2022)》提出要建立巡視巡察上下聯動的監督網,在市縣黨委建立完善巡察制度,加大整治群眾身邊腐敗問題力度,打通全面從嚴治黨的“最后一公里”[2]。自2018年12月28日起施行的《中國共產黨農村基層組織工作條例》將黨的農村基層組織建設情況納入巡視巡察工作內容,并作為市縣鄉黨委書記抓基層黨建述職評議考核的重要內容,以及領導班子綜合評價和領導干部選拔任用的重要依據[3]。2020年12月,中共中央辦公廳印發《關于加強巡視巡察上下聯動的意見》,進一步提出巡視巡察上下聯動的總體要求、目標任務、組織領導、工作機制和保障措施等[4]。2021年2月,中央巡視工作領導小組印發的《關于巡視巡察信息化建設的指導意見(試行)》,提出要以信息化建設推動巡察工作高質量發展[5]。2022年1月,黨的十九屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議工作報告首次提出“推動提升對村(社區)巡察實效”[6]。2022年10月,黨的十九屆中央紀委在黨的二十大上所作的工作報告中提到,各地探索“提級巡察”“交叉巡察”“機動巡察”等模式,“穩步開展對村(社區)巡察”[7]。2023年2月,中央紀委印發的《關于開展鄉村振興領域不正之風和腐敗問題專項整治的意見》要求將鄉村振興戰略落實情況納入巡視巡察重點,進一步豐富了巡察工作內容[8]。

2.農村基層巡察工作的實踐探索

近年來,各地積極開展對巡察工作的實踐探索,農村基層巡察監督覆蓋面不斷擴大。2020年2月,黨的十九屆中央紀委四次全會工作報告提出:“召開全國市縣巡察工作推進會,推動巡察監督更加聚焦、更加有效。全國各市縣均開展巡察工作,覆蓋1.1萬個鄉鎮、5.9萬個部門和企事業單位、22.5萬個村級黨組織。”[9]在擴大農村基層巡察廣度的同時,不少地區還針對重點村不斷推進巡察深度。如浙江省金華市于2021年在全市3240個村(社區)巡察全覆蓋的基礎上,對100個重點村(社)黨組織開展巡察“回頭看”,并在2022年將“百村巡察”作為新一屆縣(市、區)黨委首輪巡察的重中之重,并將巡察對象增加到572個村(社)黨組織[10]。農村基層巡察工作以發現問題、形成震懾為目標,有效幫助解決困擾農村基層的一些現實問題。例如,湖南省在2022年初出臺《關于推進全省對村(社區)黨組織巡察高質量全覆蓋的暫行辦法》后,僅第一輪巡察中就有64個縣(市、區)對2123個村(社區)黨組織進行巡察,共發現問題3310個,推動解決群眾“急難愁盼”問題443個[11]。此外,農村基層巡察工作還能夠發揮利劍高懸、震懾常在的作用,促進農村基層黨風、政風整體好轉。例如,2022年,山東曹縣縣委組織開展了兩輪對村(社區)巡察,不僅發現重點問題1412個,立行立改152個,移交問題線索119條,立案23件,黨紀政務處分25人,推動解決群眾“急難愁盼”問題81個,而且促使一批村(社區)未巡先改,主動提升基層治理水平[12]。

3.農村基層巡察工作的制度探索

近年來,隨著黨的巡視巡察理論和實踐探索的不斷深入,巡察制度也隨之建立,并不斷完善。2016年10月,黨的十八屆六中全會審議通過的《中國共產黨黨內監督條例》首次將巡察制度寫進黨內法規:“省、自治區、直轄市黨委應當推動黨的市(地、州、盟)和縣(市、區、旗)委員會建立巡察制度,使從嚴治黨向基層延伸。”[13]標志著巡察監督正式成為黨內監督制度的重要組成部分。2017年7月新修訂的《中國共產黨巡視工作條例》明確規定:“黨的市(地、州、盟)和縣(市、區、旗)委員會建立巡察制度,設立巡察機構,對所管理的黨組織進行巡察監督。”[14]同年8月,中共中央辦公廳印發《關于市縣黨委建立巡察制度的意見》,對開展巡察工作的總體要求、職責任務、隊伍建設、組織領導作出細化規定,自此市縣黨委巡察工作有了統一的標準和要求[15]。同年10月,黨的十九大報告提出要“建立巡視巡察上下聯動的監督網”[16],大會修訂后的黨章專門增加“黨的市(地、州、盟)和縣(市、區、旗)委員會建立巡察制度”[17],以黨內根本大法的形式將巡察制度正式確立下來,再次提升了農村基層巡察的地位。近年來,各地通過制定推進紀檢監察監督、巡視巡察監督與審計監督貫通協同高效的指導意見和具體措施,進一步健全了監督力量整合、措施運用、成果共享等機制[1]82。

二、當前農村基層巡察工作面臨的現實難題及其主要原因

從總體上看,當前農村基層巡察工作進展順利,成效明顯。然而,由于種種原因,在深入推進農村基層巡察工作過程中還面臨一些亟須解決的難題,直接影響農村基層巡察工作的高質量發展。

1.巡察主責主業聚焦難,思想認識有待進一步提高

從當前一些地方農村基層巡察實踐情況來看,有的巡察組在開展巡察工作的過程中不能很好地分清主次,“眉毛胡子一把抓”。除了對焦基層黨組織政治責任的落實情況外,監督“專項資金去向”“糾‘四風’、治陋習”“美麗鄉村建設”等具體業務問題的開展情況,往往也成為農村基層巡察的重要目標任務。有的地方甚至將諸如生活污水排放、噪聲擾民、垃圾分類設施投放不準確、偏遠山區出行難、鄉村教師在編不在崗、生活用水供應不足、農田灌溉用水難、路燈維修不及時、農產品交易市場秩序混亂等民生問題也納入農村基層巡察的工作范圍。如此一來,業務問題和民生問題在無形中擠占了政治巡察工作的空間,很難聚焦政治巡察這一主責主業,嚴重影響農村基層巡察效果。之所以出現這種現象,主要有以下幾個方面的原因。

第一,有的巡察組及其主要組成人員對自身工作目標任務把握不準。有的將政治巡察等同于黨務檢查或業務檢查,分不清巡察工作的重點和要點。有的沒有充分認識到巡察工作的重要性,只是把巡察當作上級暫時下達的任務,當作自己的一門“副業”,成天忙于原有的本職工作而對巡察工作無暇顧及。有的勉強參與進駐階段的部分工作,而對于督促整改的“后半篇文章”往往借口工作繁忙而不了了之。還有的巡察人員在開展工作時存在“老好人”思想或畏難情緒,甚至因擔心得罪人而“失之于寬,失之于松,失之于軟”,以致有意無意中成為貪腐者和違法亂紀者的“保護傘”“庇護網”。

第二,部分農村基層黨組織政治站位不高。有的黨員干部認為巡察組職級相對較低,又沒有實際權力,甚至錯誤地將巡察工作當成普通的業務檢查而應付了事。有些黨員干部對農村基層黨組織建設主體責任、黨風廉政建設主體責任和意識形態工作主體責任認識模糊不清,貫徹落實不到位。少數黨員干部甚至存在“遮丑”“護短”等錯誤思想傾向,害怕查出問題影響本村集體聲譽或村支“兩委”的“廉政形象”,對巡察工作存在不支持、不配合的所謂“軟抵觸”情緒。還有的甚至“人前一套,背后一套”,表面上配合巡察組工作,背地里有意無意擾亂巡察工作的正常開展。有些黨員干部不把巡察反饋結果當回事,一旦巡察組撤出,就以為萬事大吉。還有極個別黨員干部對那些發現問題并要求整改的巡察干部視為“眼中釘”“肉中刺”,甚至伺機報復。

第三,部分村民“政治信任”不足。當前長期生活在農村的絕大部分都是留守老人、婦女和兒童,文化程度以及參與鄉村治理的積極性和能力普遍不高。不少村民對于巡察組和巡察工作缺乏應有的認識,將其等同于一般的調研組或檢查組,不清楚巡察組到底想要了解什么問題,難以有效配合和參與巡察工作。有的村民對巡察組抱有不太信任的態度,覺得他們只是打打官腔、做做形式、走走過場,并不能為自己或村里真正解決“急難愁盼”問題。此外,由于農村宗族關系、家族關系和人情網絡錯綜復雜,交際圈子比較狹窄,不少村民與村黨支部委員會、村民委員會及村務監督委員會干部難免沾親帶故,有的村民因此不愿或不敢向巡察組反映問題或說出真實情況。

2.巡察能力作風適應難,巡察隊伍整體素質有待進一步提高

與城市社區基層黨員干部相比,農村基層黨員干部整體文化水平、工作能力相對不高。工作作風方面,宗族觀念和地方觀念相對濃厚,規矩意識、法律意識相對淡薄。在缺乏有效監管的情況下,很難斬斷親朋好友的人情干擾,“有人好辦事”“給個面子”“走個后門”等人治思想和行為仍然比較普遍。村務治理中的腐敗問題和利益糾紛,往往容易因為“護短”而多方勾連,呈現出問題線索龐雜、信息來源渠道多元、記錄數據不完整、溝通信息不對稱等問題[18]。這就使巡察組在搜集情況、核實線索和證據時阻力重重。由于巡察隊伍受上級選派而臨時組成,進駐村內時間較短,在沒有得到被巡察村黨組織和村民配合的情況下,往往很難在短時間內充分了解具體情況,很難真正看透和抓住問題的本質,很難有效獲取問題線索。分析其中的原因,主要有以下幾點。

第一,巡察隊伍專業素養參差不齊。與市縣級巡察組大多選用在紀檢系統或組織部門有辦案經歷和相關工作經驗的人員相比,農村基層巡察組成員大多是從紀檢監察機關或其他部門臨時抽調或借調人員組成,其成員大多只在開展該輪巡察前經過簡單的業務培訓。由于缺乏規范系統的專業素養和能力培訓,巡察隊伍中難免存在業務能力和專業水平不高、工作經驗不足、工作重點把握不準等方面的問題。此外,由于農村基層巡察工作環境比較復雜、工作形式比較特殊,而那些能力水平比較高的黨員干部又普遍年齡偏大、積極性不高,以致很難選拔到比較合適的人擔任巡察組組長。

第二,巡察機構設置和人員配備不足。與巡視工作和市縣巡察工作相比,農村基層巡察工作往往存在機構設置不健全和人員配備不齊之類的問題。到目前為止,農村基層巡察組大都是臨時性機構,加上其職級沒有明確規定、編制沒有完全固定,導致巡察組成員構成不穩定,且不能與本單位完全脫鉤。同時,從事農村基層巡察的專門人員嚴重缺乏,具備較高素質的專業人員更是捉襟見肘。

第三,基礎保障機制不健全。對于農村基層巡察人員的選任標準、考核評價和獎懲機制等仍然缺乏完全統一的明文規定。尤其是那些從有關部門臨時抽調的巡察組成員,因組織關系和人事關系都在原單位,其績效考核和職位晉升等幾乎都由原單位說了算。此外,有的農村基層巡察工作的經費、補貼等也缺乏相應的制度保障[19]。少數被抽調參加巡察工作的人因此產生消極抵觸情緒,認為參加巡察工作簡直是浪費自己的時間和精力,嚴重影響如期完成自己本職工作的年度目標任務,極個別的人甚至還存在得過且過、干好干壞都一樣的懈怠思想。

3.巡察政策措施落實難,方式方法有待進一步創新

有的農村巡察組在開展工作時照搬照抄,不僅浪費了大量人力、物力資源和時間成本,而且有的巡察結果缺乏針對性和可操作性。有的農村巡察組看重問題發現和線索核實,并在了解和發現問題方面花費了大量的時間和精力,卻往往把問題的反饋和移交工作看作巡察的終點,而對之后的整改工作不聞不問甚至不了了之。還有的農村巡察組在巡察過程中,問題發現不精準、問題表述不明確、問題線索不具體,使得被巡察單位核實和整改問題時模糊不清甚至無從下手。究其原因,主要有以下幾點。

第一,有的巡察干部簡單套用巡視方式方法。由于缺少對被巡察農村基層實際情況的深入考察和具體分析,有的農村基層巡察組習慣于簡單套用《中國共產黨巡視工作條例》中規定的巡視工作可采取的包括聽取工作、專題匯報、個別談話等在內的“12+N”種工作方式,以及巡視準備、巡視了解、巡視報告、巡視反饋、巡視移交、巡視整改的巡視工作6大環節。不能有針對性地結合不同地區不同村情的復雜程度、存在問題數量、發現和解決問題難度等,在工作方式方法方面進行探索創新和靈活調整。

第二,有的上級黨組織對巡察整改工作缺乏必要的指導和關注。由于缺乏必要的人才支撐和經費支持,有的農村基層巡察組至今沒有建立電子工作平臺、數據庫等。對巡察工作中反復出現的一些共性問題缺乏有效的對策措施。有的甚至將需要整改的問題高高舉起,然后輕輕放下,能解釋說明的不依規處理,能批評教育解決的不開展集中整治,導致問題反復出現,屢查不絕,使巡察效果大打折扣。

第三,有的農村基層黨組織對巡察結果應付了事。對巡察組提出需要整改的問題,有的農村基層黨組織往往不是去刨根究底、深入剖析,而是采取敷衍塞責的態度,以致整改措施空話套話多,真招實招少。有的基層黨組織的問題整改過程和整改結果沒有公開到位,尤其是對一些關系到其切身利益的問題采取消極應付態度,以致大事化小、小事化了。結果使有的農村基層巡察整改工作在一定程度上缺少外在管控和群眾監督。

4.相關職能部門銜接難,制度機制有待進一步完善

監督制度的系統性要求各類監督之間相互配合、有機協調,進而達到整體優于部分之和的效果。農村基層巡察工作點多、面廣、量大,并且巡察發現的一些問題巡察組本身也不可能就地解決,必須由上級黨組織和相關職能部門協作研究解決。從縱向上看,有的地方巡視巡察上下聯動格局還沒有完全形成,“上動下不動”的現象依然比較突出,上級巡視機構對下級巡察機構的指導和幫助不夠有力有效,在權力監督、線索收集等方面聯動效應還不明顯。從橫向上看,巡察組與紀檢監察機關的協作配合還不夠密切,與各級組織部門在建立信息共享、數據聯通機制等方面上還存在斷點、堵點,與宣傳、審計、司法、信訪等有關職能部門之間的配合還不夠默契。究其原因主要表現在以下幾個方面。

第一,農村基層巡察工作的職能定位還不完全明晰。作為巡視制度的補充和延伸,巡察制度在性質和職能等方面雖然與巡視制度存在高度一致性,但在適用級別和范圍上有所不同,其職能定位也有所區別。然而,有的地方在實際操作中,罔顧基層監督工作實際和政治生態環境的特殊性,無視農村基層監察的角色定位和工作重點,將巡察工作等同于巡視工作,甚至和其他村級監督制度相混淆,造成不同監督主體之間的職能重疊、越位或錯位,嚴重影響各項監督制度的整體效能。

第二,農村基層巡察工作流程安排還不完全規范。截至目前,農村基層巡察工作如何開展尚沒有全國統一的制度規范和實施辦法。這就使得各地紀檢監察機關和巡察工作領導小組在制定農村基層巡察工作流程安排時沒有合適的具有權威性的參照對象。有的直接照搬省、市級巡視工作流程;有的則草擬大致流程,由巡察組自行規劃具體工作流程。如此一來,缺少全面規范和統籌協調的基層巡察工作難以適應農村基層復雜的權力監督環境。同時,流程安排的不規范不統一,也使得巡察結果難以作為基層考核的通用指標,而巡察工作本身的成果考核標準也難以實現規范化和統一化。

第三,農村基層巡察的工作體制機制還不能完全適應形勢發展需要。在農村基層巡察工作的實際開展中,巡察組受各級黨委、巡察工作領導小組、巡察辦等多方利益牽制或互相推脫責任的情況時有發生,其原因就在于同級黨委統一領導、上級巡察組(辦)協同負責的基本領導體制沒有得到全面貫徹和深入細化,相關方面的職責關系沒有完全理清。同時,雖然近年來各級黨委對巡察工作的重視程度不斷提高,但對于農村基層巡察工作的經費支持、激勵措施等還沒有完全到位,使得巡察人員難以全身心投入巡察工作之中。由于領導體制和監督機制不健全,對基層巡察權力的監督、考核和制衡等方面的措施還有待進一步優化,巡察組自身不作為和被腐化的風險還難以完全規避。

第四,農村基層巡察成果運用轉化還不能完全做到舉一反三。有的地方還沒有制定出針對農村基層巡察工作成果運用及其轉化的包括巡察結果上報流程、整改程序、評估反饋和保障措施等在內的相關實施辦法和具體細則。從而導致在巡察工作中發現的線索和問題得不到充分利用和及時解決,巡察成果轉化運用效果大打折扣,有的地方的農村基層巡察工作僅僅停留在發現問題線索這一“前半篇文章”,由于巡察發現的問題線索沒有被很好地轉化為群眾看得見、摸得著的整改成效,使得農村基層巡察的震懾效應也得不到充分發揮。同時,還會對農村基層巡察工作與紀檢監察、司法、審計等職能部門各項工作的無縫對接帶來直接影響。

三、進一步優化農村基層巡察工作的主要措施

針對當前農村基層巡察制度執行過程中面臨的挑戰和難題,需要將巡察工作與農村工作實際有機結合起來,進一步提高思想認識,找準工作定位,打造過硬隊伍,創新工作方法,抓好成果運用。

1.加強集中統一領導,提高巡察思想認識

農村基層巡察是有效推動全面從嚴治黨向基層延伸和有效消除基層監督盲區的重要手段。要始終堅持和不斷加強黨對農村基層巡察工作的集中統一領導,把思想和行動統一到習近平總書記關于巡視巡察工作的重要指示和重要精神上來。

第一,加強對農村基層巡察工作的黨建引領。作為貫徹落實黨的各項方針政策的“神經末梢”,農村基層黨組織是黨的整個組織體系的基本單元,是黨在農村基層的戰斗堡壘。深入開展農村基層巡察工作,既是推動全面從嚴治黨向基層延伸的重要舉措,也是有效解決農村基層社會治理難題的重要途徑。通過開展巡察工作,能夠更快更好地抓緊補齊農村基層黨組織建設的各種漏洞和短板。為此,要以學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想主題教育為契機,進一步提高思想認識水平,通過堅持黨的領導來準確把握推進農村基層巡察工作的正確方向,指導和規范巡察工作的持續有效開展。

第二,堅持黨的創新理論對農村基層巡察工作的科學指導。堅持用習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,借鑒和運用巡視制度和市縣巡察制度的成功經驗,立足農村基層工作實際,注重理論創新。在推進農村基層巡察工作過程中,對那些經過實踐檢驗的經驗、做法進行總結并上升為理論,以制度的形式固定下來。通過進一步完善農村基層巡察制度,確保巡察工作各流程、各環節有章可循、有序運行,使巡察工作的開展更加規范、更加有力、更加有效,確保巡察過程的精準和巡察結果的高質量。

第三,加大對農村基層巡察工作的宣傳和教育力度。以強化巡察知識的宣傳宣講為抓手,組織開展“巡察知識宣講會”“巡察知識進黨校”等活動,將巡察知識作為農村黨員干部“讀書班”“輪訓班”“培訓班”等各類培訓班的必修課。通過自上而下組織開展巡察知識宣傳宣講活動,實現巡察知識宣傳宣講全覆蓋,使廣大農村黨員干部群眾充分認識開展農村基層巡察工作的重要性和必要性,從而起到再動員、再部署的良好效果。

2.堅持問題導向,找準巡察工作定位

準確把握黨中央關于農村基層巡察工作的基本定位,緊緊圍繞黨的領導、黨的建設、全面從嚴治黨等重大問題開展政治巡察,切實增強政治敏銳性和政治鑒別力[20]。要善于從政治上發現問題、解決問題,真正發揮農村基層巡察的“利劍”作用。

第一,明確巡察對象。在巡察對象方面,聚焦農村基層黨組織及其領導班子,特別是村黨支部書記。實行“一肩挑”后權力集中于村支書一人之手,更要加強對其開展重點巡察。“領導干部責任越重大、崗位越重要,越要加強監督。”[21]農村基層巡察工作要緊盯“一把手”,在進駐開展巡察工作之前,應向紀檢機關、組織部門深入了解情況;巡察過程中應著重關注“一把手”第一責任人職責履行和廉潔自律情況,并將“一把手”的工作生活情況作為巡察談話的必談內容;在巡察結束后的工作報告中單獨列出關于“一把手”的巡察情況和整改意見。此外,還要緊盯上級紀檢監察機關選派駐村任職干部的工作表現。要注意區分不同對象的特點,根據不同類別的巡察對象制定不同的巡察任務清單。

第二,突出巡察重點。“工作沒有重點就抓不出成績。”[22]巡察制度的本質是政治監督,根本任務是樹立“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”。因此,在巡察內容方面,巡察組要將巡察對象執行黨章和其他黨紀黨規情況,以及落實黨風廉政建設主體責任和監督責任情況作為農村基層巡察監督的重點。聚焦黨的二十大的決策部署貫徹執行情況,開展經常性巡察監督,著力解決農村基層存在的全面從嚴治黨主體責任傳導不到位,農村基層黨組織軟弱渙散、組織力疲軟以及黨員干部不擔當、不作為等問題。

第三,聚焦巡察內容。要注意防止一般的業務檢查和工作督查在巡察工作內容中占比過大,從而造成巡察監督的定位偏移、目標失焦。同時,也要立足農村工作特點,圍繞脫貧攻堅、惠民政策、鄉村振興等黨中央重大決策部署,集中檢查農村基層貫徹落實黨中央大政方針到不到位、到不到底,以及群眾身邊是否存在腐敗和作風問題。要結合正在開展的農村亂占耕地違規建房、違建別墅問題專項整治工作,及時開展專項巡察。此外,結合不同地區農村基層的特殊情況和突出問題,可參照黨委和巡察辦的決定意見靈活調整巡察的關鍵內容和著力點,不斷增強開展農村基層巡察工作的針對性。

3.加強能力作風建設,打造過硬巡察鐵軍

巡察隊伍是實現農村基層巡察工作高質量發展的重要力量和組織保障。要切實加強教育、管理和監督,錘煉過硬的思想作風和能力素質,將巡察隊伍打造成為推動全面從嚴治黨向農村基層延伸的政治鐵軍。

第一,加強思想理論武裝。“政治上的堅定源于理論上的清醒。”[23]巡察人員應始終把學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想作為首要政治任務。堅持自學與集體學相結合、線上學與線下學相結合、聽輔導報告與談個人心得體會相結合,學深悟透黨的二十大精神和習近平總書記關于巡視巡察工作的重要指示精神。要“經常對照黨的理論和路線方針政策、對照黨章黨規黨紀、對照初心使命”[24],深刻領會“兩個確立”的決定性意義,不斷提高黨性修養和政治站位。以黨性立身做事,堅持發揚斗爭精神,增強斗爭本領,真正做到不信邪、不怕鬼、不怕壓,知難而進、迎難而上,為實現鄉村振興打造出一片和諧穩定的新天地。

第二,加強能力素質培養。在堅持做好集中培訓全覆蓋的基礎上,持續開展分級分類學習,精準有效提升巡察干部能力素質。以“指導督導提示單”等形式,引導和組織巡察人員加強政治理論學習和巡察業務學習。由有專業特長的巡察干部牽頭組成專項學習小組,圍繞檔案工作培訓、審計成果運用、巡察報告撰寫等專題,以主題沙龍形式帶領全體干部有針對性地提升專業技能。邀請從事黨內監督、巡視巡察等方面的理論研究和實務工作人員開設培訓課程或講座,拓寬巡察人員的理論視野,面對面解疑釋惑,有效增強巡察干部發現問題、溝通協調、文字綜合等方面的技巧和能力,有效提升巡察干部業務能力和專業水平。

第三,強化紀律作風鍛造。加強對巡察隊伍的日常管理,嚴格考勤和請銷假制度,制定崗位責任清單,細化各項工作紀律。嚴格執行各項制度規范,嚴肅查處巡察隊伍中出現的違法違紀行為,筑牢拒腐防變的銅墻鐵壁,堅決防止出現“燈下黑”現象。持之以恒地糾“四風”、樹新風,著力解決形式主義、官僚主義等頑瘴痼疾。通過組織民主生活會等形式積極開展批評和自我批評,帶頭嚴格執行中央八項規定及其實施細則,形成巡察隊伍內部互相提醒、互相監督的良好風氣。充分發揮先進典型示范引領作用,立足本職崗位,做到勇于擔當、積極作為,務實苦干、無私奉獻,剛正不阿、秉公用權,以擔當作為詮釋對黨、對人民的無限忠誠,主動接受黨內和社會各方面的監督,努力營造風清氣正的良好風氣和社會氛圍。

4.結合農村工作實際,創新巡察方式方法

為進一步提升農村基層監督能力和治理實效,必須將農村基層巡察工作與村級黨組織職能責任有機結合起來,與村民生產生活特點有機結合起來,與當地資源稟賦和風土人情有機結合起來,不斷創新農村基層巡察的方式方法。

第一,堅持分類施策。村情的復雜多樣性決定農村基層巡察工作不可能“一個招式打天下”,必須結合不同地區農村基層實際情況,針對巡察對象特征和巡察任務重點靈活調整方式方法。對經濟體量大、人口數量多、工程項目多的村可以開展常規巡察;對問題反映強烈、矛盾突出、線索集中的村可以開展專項巡察,并采取“駐村蹲點”的方式搜集和了解具體情況;對于整體情況較好、問題較少的村則可以采取“巡鄉帶村”的方式開展巡察工作。為避免巡察工作受到熟人干擾和影響,則可以探索采取異地巡察、交叉巡察、提級巡察等方式,切斷巡察組與被巡察單位的利益關系。在確定巡察組和巡察對象時可以采取“雙隨機、一公開”機制,在巡察開展前充分保證雙方的互盲性,強化異體巡察。與此同時,應注重巡察過程和結果公開,重塑農村基層監督體系和良好政治生態。

第二,拓寬信息來源渠道。加大巡察制度宣傳力度,消除群眾戒備心理和各種顧慮,接好群眾這根“地線”。采取“明察”“暗訪”相結合,采取“四不兩直”(不發通知、不打招呼、不聽匯報、不用陪同接待,直奔基層、直插現場)的方式隨機走村串寨、入戶走訪、跟蹤追訪、重點探訪,與村民進行面對面的交流和點對點的溝通,以便聽到更多實話,了解更多實情,更加有效地破解基層熟人社會監督難題,更加有效地找到問題線索及其癥結所在。開通“四風”隨手拍、舉報一鍵通,拓寬群眾監督渠道,織密群眾監督網。加快智慧巡察建設,運用現代信息技術手段,采取“互聯網+基層巡察”工作模式,打造農村基層巡察信息數據平臺,以數據治理的思維拓寬問題線索來源渠道。

第三,加強上下貫通融合。把握巡視巡察上下聯動規律,建立完善上下級巡視巡察機構工作會商、溝通和研判機制,積極推進區域性、系統性聯動融合[4]。加強上級巡視巡察機構對農村基層巡察工作情況的了解跟蹤和指導督促。農村基層巡察組要做好向上級巡視巡察機構的信息反饋和結果匯報等各項工作。建立健全巡視巡察與紀檢監察、組織、審計等監督的統籌銜接制度和協調協作機制,進一步深化“巡紀”融合,推進“巡審”貫通,實現各類監督信息、資源、力量和成果的共享共用,打通巡察監督與其他各類監督貫通協調的堵點,匯聚起強大的監督合力。

5.健全制度機制,抓好巡察成果運用

針對有的農村基層巡察工作中有關協作單位職能作用發揮不夠充分等實際情況,要進一步健全巡察制度機制,準確把握職責定位,推動農村基層巡察整改和成果運用真正落地見效,并將其融入日常工作、融入全面從嚴治黨、融入農村基層社會治理。

第一,規范巡察流程。作為巡視的延伸,農村基層巡察在工作流程方面可大致參照巡視工作準備、了解、報告、反饋、移交、整改等環節,但必須力戒形式主義的照搬照抄。應根據農村基層巡察在工作條件、工作對象、問題表現等方面的特殊性,對一般流程內容作出靈活取舍,并做到盡量精簡,盡可能做到少開會、少填表、少要材料。例如,在了解和考察環節應盡量減少專題匯報會等村黨支部書面匯報,取消對黨員干部和村民的問卷調查,縮減內容重復度高的會議次數,把工作著力點放在入戶走訪、實地調查、個別談話等方面。通過梳理基層黨員干部違反紀律的常見問題,分別整理包括巡察準備、進駐、考察、報告、反饋、移交、整改、歸檔等在內的一連串明確細致的流程規范,不斷增強農村基層巡察工作的規范性、針對性和可操作性。

第二,盯緊結果反饋。為實現后續整改措施條條落實,有關巡察人員應結合農村基層工作實際,堅持把整改落實貫穿到巡察全過程,對巡察對象進行整改指導,督促其建立整改問題清單、任務清單和責任清單,真正做到邊巡察邊整改、立行立改、即知即改。作為落實整改工作的第一責任人,村黨支部書記要嚴格按照巡察結果認真組織整改,通過召開支部黨員大會等形式對巡察結果進行集體討論,逐條商議出具體、可行、管用的整改舉措,并自覺接受上級黨組織和紀檢監督機構對整改過程的實時跟蹤和動態監管。

第三,抓好整改落實。上級黨組織和紀檢監察機構可通過集中會審的方式,對被巡察單位提交的整改報告逐條逐項進行核實,判定巡察反饋的問題是否整改到位,整改過程是否存在問題,并對整改成效進行測評,從而對整改結果作出合理決議[25]。同時,要采取集中督查、隨機抽查、不定期殺“回馬槍”等多種方式,對整改結果進行實地查看,堅持“少看材料,多看實效”的原則,有效推動整改措施落地落實。對發現整改不力或虛假整改的情況進行公開曝光,并采取約談農村基層黨組織主要負責人的方式要求他們限期整改,若期限內未整改到位,則對村黨支部書記進行問責。對于巡察結果中一些本級難以解決的問題,則可移交至上級黨組織統籌其他相關職能部門的力量共同做好整改落實。

注釋

①這方面的研究成果主要有:何錫輝的《村級黨組織巡察全覆蓋:邏輯與進路》,《理論月刊》2021年第8期;周少來的《基層巡察要避免“形式化陷阱”》,《人民論壇》2018年第8期;胡衛衛、趙敏娟的《秩序重構與整體協同:巡察村居推進鄉村綜合治理的運作邏輯》,《中共天津市委黨校學報》2021年第2期;戴偉安的《新時代市縣巡察的價值定位、基本內涵與優化路徑》,《理論導刊》2011年第11期;蔣晶的《新時代黨內巡察制度運行的現實困境與優化路徑》,《哈爾濱市委黨校學報》2022年第5期;吳紀樹的《基層巡察的實踐邏輯及其制度完善》,《求實》2017年第10期;等等。