世行項目給政府投資項目管理的啟示
——以寧波為例

文/楊榮

世界銀行自成立至今，在全球廣泛開展合作，成功案例比比皆是，生命力強勁并持續(xù)多年。世行進入中國后，與中國及地方政府合作40多年，合作領(lǐng)域廣泛，涉及港口、電力、城建、住房、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老、社保、環(huán)保等多個領(lǐng)域，世行在提供長期限低利率資金的同時，在體制機制創(chuàng)新、規(guī)劃發(fā)展理念、行業(yè)管理、技術(shù)經(jīng)驗等方面也能帶來高額附加價值，客觀上有許多值得我國學習的地方。

2017年我國提出了全過程工程咨詢的概念，與世行貸款項目的全過程管理理念存在融合創(chuàng)新。因此，借鑒世行項目管理經(jīng)驗，加強政府投資項目管理，對充分發(fā)揮投資在“三駕馬車”中的“主力馬車”作用，推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

一、世行投資項目管理的經(jīng)驗

世行重視項目的全過程規(guī)范管理，構(gòu)建了嚴謹?shù)馁J款項目管理和控制體系。在項目實施過程中，除了對資金和項目進展進行監(jiān)管之外，采用較為嚴格的基準測量、指標監(jiān)測和影響識別進行過程動態(tài)管理，并運用計量經(jīng)濟學、政策評估多個領(lǐng)域的前沿方法進行援助效果評估，實現(xiàn)對貸款項目的長期動態(tài)化管理。

（一）全系統(tǒng)鑒別項目的合理性

世行貸款項目前期論證周期相對較長，根據(jù)項目性質(zhì)從目標導(dǎo)向和問題導(dǎo)向進行鑒別，要求細致周全、預(yù)測精準、確切可行。從目標導(dǎo)向上：考慮發(fā)展方向是否符合地方政府和所在國的國家戰(zhàn)略，是否以人為本、尊重自然，是否遵循可持續(xù)發(fā)展理念；項目目標是否符合規(guī)劃目標，規(guī)劃目標設(shè)置是否科學合理；單個項目目標是否與宏觀目標匹配，微觀目標能否支撐宏觀目標的實現(xiàn)。從問題導(dǎo)向上：要有邏輯觀念，問題識別是否準確、風險診斷是否合理、建議措施是否適應(yīng)，是否有嚴格的邏輯關(guān)系；要有系統(tǒng)概念，考慮項目建設(shè)與區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性、資源配置與設(shè)施布局的合理性，避免出現(xiàn)“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的現(xiàn)象。

（二）全要素研究項目的可行性

在項目論證時，建立資金、時間、土地、社會代價、環(huán)境代價等全要素投入模型，研究項目面臨的技術(shù)、機構(gòu)、經(jīng)濟、環(huán)境、社會和財務(wù)問題，論證項目的可行性，并尤其重視環(huán)境與社會影響。包括技術(shù)方案的可行性，同時考慮資金、土地、能耗等保障要素指標，是否有實現(xiàn)相同目標的替代方案；經(jīng)濟的可行性，從建設(shè)和運行全生命周期考量資金的來源（融資方案等）、運行的經(jīng)濟收益（內(nèi)部收益和外部收益等）等；環(huán)境的可行性，充分考慮人（社會）與自然（環(huán)境）關(guān)系，包括環(huán)境的代價、補償措施、能耗、排放、社會的效益等，確保項目避免或減少在環(huán)境上和社會發(fā)展方面的負面影響，增加正面效益和項目可持續(xù)性。

（三）全過程監(jiān)管項目的規(guī)范性

一個世行貸款項目周期一般包括8個階段，每一階段都有明確的任務(wù)和指標。世行貸款項目實施的整個過程，都必須接受世行的監(jiān)督，逐一審批規(guī)定的手續(xù)。每一階段的工作，根據(jù)不同投資規(guī)模，確定各級審批權(quán)限，在上一階段工作沒有審批完成前，不能進行下一階段工作。嚴格審查項目的招標采購程序、招標采購文件、評標報告、授標建議以及簽署的合同，履行好市場條件下的契約精神。項目實施前都要制定施工組織方案和計劃，實施全過程圍繞項目合同目標開展活動，工程變更、調(diào)整指標需要論證其必要性、科學性、合理性、經(jīng)濟性，變更調(diào)整過程有科學嚴謹?shù)某绦颉Ｊ佬忻磕昱沙鰞纱雾椖繖z查團，從各個相關(guān)方面監(jiān)督項目實施的進度和質(zhì)量。

（四）全方面評價項目的實效性

世行的援助實效評估在各種發(fā)展援助機制中都具有重要影響。世行要求在其所有的發(fā)展融資項目中都制定發(fā)展目標和成果指標，在整個項目實施過程中對其經(jīng)濟、技術(shù)、機構(gòu)、財務(wù)、環(huán)境和社會等各方面進行評估和監(jiān)測。

項目建成后世行項目團隊將根據(jù)項目特性設(shè)置相應(yīng)的指標，從相關(guān)性、效率、效果、可持續(xù)性等方面全面評價項目實效，總結(jié)經(jīng)驗和教訓(xùn)，為投資決策、項目管理提供參考。相關(guān)性方面重點衡量項目目標與國家、地區(qū)及行業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略和宏觀目標的匹配度；效率的評價指投入與產(chǎn)出的對比關(guān)系，這里的投入是全要素投入；效果是看項目是否按批復(fù)建設(shè)，建成效果及目標人群的受益程度，包括量（受益人口等）和質(zhì)（滿意度等）等多個維度；可持續(xù)性主要考量項目建成后獨立運行和產(chǎn)生效益的持續(xù)性。

（五）全流程管理主體的獨立性

世行在實行投資項目管理時通常建立一個實施主體、一個指導(dǎo)主體和一個監(jiān)管主體。實施主體：項目從謀劃、招標采購、合同管理到交付運行，由一個實施主體統(tǒng)籌運行，保持頻繁的業(yè)務(wù)往來。項目辦（PMO）就是一個實施主體，在與中國及地方政府合作交流中起到了非常關(guān)鍵的作用。指導(dǎo)主體：世行從項目準備之初就建立一個專業(yè)齊全的項目指導(dǎo)團隊，包括技術(shù)、經(jīng)濟、財務(wù)、環(huán)保和社會職能的專家，審核技術(shù)標書、指導(dǎo)項目實施、督查項目建設(shè)、推進項目報賬等系列工作，提高項目管理水平。監(jiān)管主體：在世行之外，成立一個無利益關(guān)系的監(jiān)管主體，接受整個項目活動過程中發(fā)生的投訴與質(zhì)疑，并發(fā)動調(diào)查。項目建成投用后，會另聘一個獨立的第三方監(jiān)測單位，全面監(jiān)測項目建設(shè)指標。

二、寧波市政府投資項目存在的問題

寧波是中國經(jīng)濟活力強、發(fā)展水平高的發(fā)達城市之一，地方政府及時抓住了投資發(fā)展的政策機遇，使得產(chǎn)業(yè)得到了蓬勃發(fā)展。同時我們也看到，寧波市政府在投資項目方面，還存在著前期準備不充分、招標競爭性不強、法制意識較薄弱、工程管理碎片化等問題，影響了投資項目的建設(shè)效果。

（一）前期論證不充分，決策科學性需提高

雖然前期決策時間較短，但對整個項目的獲利能力、資金結(jié)構(gòu)、償債能力以及長遠發(fā)展都有著直接影響。目前寧波市工程咨詢主要集中在項目實施階段，較少參與項目投資決策階段，不能參與設(shè)計標準、限額指標的制定，以及方案的優(yōu)化比選，失去對設(shè)計階段的投資控制能力，難以有效對項目進行真正的全鏈條全過程管控和優(yōu)化。這往往會導(dǎo)致設(shè)計漏項、擴初方案不仔細、概算編制不合理，造成概算金額不足、后期施工聯(lián)系單增加、項目變動較多等問題，出現(xiàn)可研報告與實際狀況大相徑庭的情況[1]，給后期項目實施和運營帶來諸多麻煩。

同時，參與政府投資項目的咨詢、評估、設(shè)計、施工、監(jiān)理、建設(shè)管理等部門和單位，未納入政府投資責任約束制度中，責任約束制度的缺失不僅影響了政府投資項目的科學決策和規(guī)范管理，而且不利于項目管理效能的提高。

（二）公開招標不正規(guī)，暗箱操作防不勝防

在政府層面，有的對政府投資項目進行分解，把大的工程劃分成若干個標段，以此規(guī)避招標；有的有意漏掉一部分內(nèi)容或者以附屬工程的形式延后實施，更改招標方式；有的把項目確定為應(yīng)急工程或者牽強地確定為保密工程，以會議的形式直接確定施工單位；有的以時間緊急或者檢驗驗收等為理由，不發(fā)布招標公告，只邀請一些所謂信譽好、質(zhì)量有保證的對象進入競標；還有的設(shè)置超額保證金、排斥性資格審查條件、區(qū)域性信用等級加分等附加條件，地方保護主義嚴重，排斥大市場的充分競爭[2]。在投標層面，有的投標人相互串通或以其他方式弄虛作假，騙取中標；有的投標人違法對工程進行分包或轉(zhuǎn)包，導(dǎo)致工程中的質(zhì)量難以得到保障[3]。這些形式的招投標，違背了市場公平競爭機制，嚴重損害了政府投資項目的建設(shè)質(zhì)量和效果。

（三）法制意識較薄弱，合同管理水平不高

政府的法制意識不強，還未把政府投資項目看成商品，更沒有看成是“合同商品”，合同文字、條款不嚴謹，合同簽訂不規(guī)范。全過程工程咨詢服務(wù)合同尚無主管部委推薦的示范文本，少數(shù)地方進行了有益嘗試，發(fā)布了相關(guān)示范文本，但尚未能在統(tǒng)一合同格式及標準條款方面取得共識，特別是在委托方式、委托時間等諸多方面還存在較大爭議。

政府沒有專門的機構(gòu)或人員進行合同管理，合同條款執(zhí)行不到位，對合同條款的應(yīng)用不足。雖然各級政府建設(shè)行政主管部門負責對設(shè)計合同、施工合同的簽訂進行審查，監(jiān)督檢查合同履行，依法處理存在的問題，查處違法行為，并確定損失賠償范圍，調(diào)解合同糾紛，但沒有明確落實專門人員合同管理與監(jiān)督的辦法、職責和懲處方式，缺乏對合同管理的有效監(jiān)督和控制，致使合同管理水平不高。

（四）工程管理碎片化，缺乏全過程咨詢評價

在現(xiàn)行工程咨詢管理體系下，前期咨詢、勘察設(shè)計、造價咨詢、招標、監(jiān)理分別由不同的咨詢方完成，圖、材、量、價由不同的咨詢單位“分體式”交付。以造價咨詢?yōu)槔?，工程造價被分為估算、概算、預(yù)算、招標控制價、結(jié)算等多個單元，這些單元之間缺乏相應(yīng)的聯(lián)系，割裂了工程產(chǎn)品信息尤其是價格信息在項目全過程的傳導(dǎo)路徑，人為增大了業(yè)主和承包人之間的信息不對稱，被詬病為“碎片化”管理[4]。碎片化也派生了更多廉潔風險點，當前工程建設(shè)領(lǐng)域成為貪污腐敗的多發(fā)區(qū)。

同時，項目缺乏全過程咨詢評價，項目建成也沒有進行評價，即使有評價也缺乏深度。全過程工程咨詢是一門技術(shù)性很強的專業(yè)，寧波同時精通監(jiān)理、項目管理、造價、招投標、設(shè)計專業(yè)中兩項以上的高級技術(shù)人才十分稀少，全過程工程咨詢機構(gòu)的執(zhí)業(yè)水平總體不高，全過程工程咨詢的服務(wù)質(zhì)量沒有很好的績效評價體系和監(jiān)督體制，這也是制約全過程咨詢評價難以普及的重要原因。

三、世行經(jīng)驗給寧波市政府投資項目帶來的啟示

寧波市與世行長期豐富的合作經(jīng)驗，不僅有效彌補了經(jīng)濟建設(shè)的資金缺口，培養(yǎng)了大批人才，而且改善和提高了項目管理水平，帶動了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。寧波市應(yīng)進一步積極借鑒世行經(jīng)驗，在政府投資項目決策、實施、驗收的過程中，建立全過程管理理念，加強識別問題、診斷風險、研究項目、建設(shè)執(zhí)行、交付投用、成果評價，實現(xiàn)對投資項目的連續(xù)、全程監(jiān)管。

（一）加強黨委政府全過程項目管理意識

政府投資項目管理工作是一項系統(tǒng)性、綜合性、專業(yè)性極強的工作。黨委政府要有全過程項目管理的意識，充分認識投資與項目管理工作的重要性，牢牢把握投資與項目謀劃、項目決策與過程管理的核心內(nèi)涵與工作方法，促進貫穿項目全生命周期的咨詢服務(wù)成為有機整體，以“項目管理成功”理念引導(dǎo)項目開展；深化體制機制改革，以持續(xù)深入推進“放管服”改革、全面深化跨部門綜合監(jiān)管探索實踐、加快建立全方位多層次立體化監(jiān)管體系為目標，成立由發(fā)改、住建、財政、審計、行政審批、紀檢監(jiān)察等部門組成的“綜合監(jiān)督主體”，著力解決多頭監(jiān)管和重復(fù)檢查等問題，進一步培育和激發(fā)市場主體活力，推動有效市場和有為政府更好結(jié)合。

（二）提高投資主管部門全過程籌劃能力

投資主管部門應(yīng)統(tǒng)籌考慮影響項目可行性的各種因素，發(fā)揮投資決策在項目建設(shè)中的統(tǒng)領(lǐng)作用，增強決策論證的協(xié)調(diào)性和科學化水平，保障項目順利實施、有效控制和高效利用投資。投資主管部門會同財政、審計、稅務(wù)等相關(guān)部門，建立并聯(lián)審批、聯(lián)合審批、協(xié)同工作機制，強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和信息共享，構(gòu)建協(xié)同監(jiān)管新格局；運用信息化手段建設(shè)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)，完善全過程咨詢合同范本，建立企業(yè)違法違規(guī)行為誠信檔案，對項目實行全生命周期管理，確保政府投資項目的順利實施；創(chuàng)新咨詢服務(wù)組織實施方式，大力發(fā)展以市場需求為導(dǎo)向、滿足委托方多樣化需求的全過程工程咨詢服務(wù)模式。

（三）強化建設(shè)運營主體全過程監(jiān)管控制

建設(shè)運營主體要有全過程管理項目的能力，在項目前期通過規(guī)范化、科學化的工作方式制定合理的項目目標，在項目開展過程中始終圍繞項目目標制定并執(zhí)行工作計劃，并以項目目標的實現(xiàn)作為監(jiān)管依據(jù)。在項目管理調(diào)控上，嚴格按程序?qū)嵤┖托拚椖拷ㄔO(shè)計劃、內(nèi)容、措施；在項目實施過程中，通過引進、吸收和應(yīng)用國外先進的管理技術(shù)，建立規(guī)范的管理體系和運行機制，實現(xiàn)對項目的科學管理。建立監(jiān)測指標體系，不斷采集數(shù)據(jù)和資料，對項目持續(xù)執(zhí)行與實施進程進行全程質(zhì)量、進度的監(jiān)測，形成可回顧、可展示、可優(yōu)化調(diào)整的成果，實現(xiàn)從項目建議書(框算)、可研(估算)、初步設(shè)計(概算)、合同管理(支付及概算調(diào)整)，到合同完工(結(jié)算)、項目完工投用(決算)的投資全過程控制[5]。項目結(jié)束后進行后評價，評價目標是否實現(xiàn)，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，并反饋到下一個項目的決策階段，為以后的項目決策提供必要的數(shù)據(jù)與經(jīng)驗支持。

（四）提升工程咨詢單位全過程服務(wù)水平

工程咨詢行業(yè)應(yīng)該學習和借鑒國外先進的全過程工程咨詢服務(wù)的經(jīng)驗，規(guī)范建設(shè)項目全過程工程咨詢管理體系，界定建設(shè)項目全過程工程咨詢的角色定位、管理層級、職能模塊、內(nèi)容界面、方法流程、成果文件、績效評價等要素，建立招標代理、勘察、設(shè)計、監(jiān)理、造價、項目管理等全過程工程咨詢服務(wù)活動評價標準，保障建設(shè)項目全過程工程咨詢服務(wù)質(zhì)量，提高建設(shè)項目投資效益和項目管理水平。

工程咨詢單位在全過程工程咨詢項目開展前期，通過規(guī)范化、科學化的工作方式制定合理的項目目標，并以該項目目標作為整個工作導(dǎo)向，對建設(shè)項目進行全過程的咨詢管理活動，為固定資產(chǎn)投資及工程建設(shè)活動提供高質(zhì)量的智力技術(shù)服務(wù)，實現(xiàn)建設(shè)項目全過程、全目標、全階段的咨詢服務(wù)，全面提升投資效益、工程建設(shè)質(zhì)量和運營效率[6]。

四、結(jié)束語

面臨百年未有之大變局，在中華民族的偉大復(fù)興、對外傳播中國聲音（價值觀）、建立全人類命運共同體（理念）、發(fā)展一帶一路（戰(zhàn)略）背景下，迫切需要提煉管理政策、提升管理水平，培養(yǎng)一大批專業(yè)人士，形成中國方案、中國經(jīng)驗向全世界推廣。我國政府投資項目應(yīng)學習和借鑒國外先進的全過程工程咨詢服務(wù)的經(jīng)驗，引進和吸收其規(guī)范的管理模式和執(zhí)行辦法、先進的管理理論和技術(shù)，建立規(guī)范的管理體系和約定機制，構(gòu)建全過程工程咨詢服務(wù)體系，推動政府投資項目的高質(zhì)量發(fā)展。