國家治理現代化視閾下黨內法規制度效能提升研究

馬樹顏 李 惠

（中共濟南市委黨校，山東 濟南 250100）

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央開啟了大規模、密集化的黨內法規制度建設，黨內法規制度在推進依規治黨與依法治國進程中切實發揮了重要作用，體現了政黨治理制度化、法治化精神，成為探索黨內法規制度之治黨理政效能的良好開端。黨的二十大報告把“國家治理體系和治理能力現代化深入推進”作為未來五年我國發展的主要目標任務之一。新征程上，必須深入推進國家治理體系和治理能力現代化，把我國制度優勢更好轉化為治理效能。黨內法規制度“作為一種政黨制度”，是由中國共產黨權威機關所制定的“專門規章制度”，也“是中國特色社會主義政黨的一種內部正式規范”［1］，最能體現當代中國特色社會主義突出的制度優勢。展望未來發展，黨內法規制度建設進入了既重視立規、執規，更強調管黨治黨與治國理政效能，并加快推進黨內法規制度優勢向治理效能轉化的新階段。

一、堅持和完善黨的全面領導作為黨內法規制度效能提升的正確方向

以黨內法規制度建設推進國家治理體系和治理能力現代化，要始終在黨的領導下進行，才能確保黨內法規在整個社會治理規則體系中真正發揮引領和保障作用。只有堅持黨的全面領導，才能確保黨內法規制度建設的正確政治方向，為提升黨內法規制度的管黨治黨與治國理政效能提供政治保證。

（一）以科學規范為目標，不斷健全黨的領導制度體系

以總攬全局、協調各方為目標，健全黨的領導制度體系，提高黨的科學執政、民主執政、依法執政水平，是將制度優勢轉化為國家治理效能的首要任務。落實中央的這一新要求，核心和關鍵在于通過完善黨領導法規制度體系，使黨的全面領導做到有法可依、有法必依。堅持與完善黨的全面領導本身也是黨內法規制度建設的一個內在要求，因為“黨內法規體系的完善應當有利于促進各級黨委（黨組）發揮領導核心的作用……形成穩定而且有力的政治核心”［2］。當前，要以堅決維護黨中央權威、完善黨的全面領導為目標，構建總攬全局、協調各方的領導制度體系，切實把黨的領導落實到國家治理的各領域、各方面、各環節。重點是要將政治建設擺在黨的建設總體布局、尤其是黨內法規制度建設的首要位置。堅持以黨的政治建設為統領，不僅有利于為黨內法規制度建設明確方向和要求，而且對于維護黨中央權威、堅持黨的集中統一領導等都具有重要意義。當前，以黨的政治建設作為加強新時代黨內法規制度建設的統領，關鍵是要堅持和加強黨的全面領導，并把健全黨的領導法規制度放在突出位置，確保使黨的全面領導走上法治化、規范化的道路［3］。正如鄧小平同志所指出的，“中央要有權威。改革要成功，就必須有領導有秩序地進行。”［4］277

（二）以民主協調為目標，積極完善黨的領導方式

堅持與完善黨對國家各方面工作的全面領導，要求黨的領導方式要更加協調與科學，以切實發揮黨總攬全局、協調各方的作用，保證其能夠主動負責、協調一致地開展各項工作。首先，要堅持“兩個維護”的根本政治原則，在黨內法規制定、執行等環節落實“兩個維護”要求，為黨內法規制度建設把準政治方向、強化政治定力。其次，完善黨的領導法規制度體系并更好地促進其實施，保證黨的全面領導要求得到貫徹落實，進而使社會主義制度的優越性得以充分發揮。最后，既要發揮好黨組織在各領域的統帥作用，保障黨的路線方針政策得以貫徹落實，還要適應形勢變化不斷改進黨的領導方式，堅持科學執政、民主執政、依法執政，發揮全體黨員的先鋒模范作用。

（三）以總攬全局為目標，把黨的領導貫穿國家治理全過程

國家治理現代化背景下，黨的全面領導要堅持總攬全局、協調各方的基本原則。尤其要通過完善黨的全面領導制度，以實現黨對各個領域、各類組織、各方面工作的規范化領導。為此，要以堅持和加強黨對國家各項事業的全面領導為目標，要將黨的領導法規制度體系作為黨內法規制度建設的重中之重。一方面，要以黨內法規制度規范和完善黨的領導，確保黨的領導在法治思維和法治方式下運行。在此過程中，要形成更加科學的黨內法規制度體系，并在黨內監督與國家監察有機結合、相互作用中實現對黨的各級領導干部的監督檢查，最大限度發揮監督力量對政黨權力的規范和制約作用。另一方面，要在黨內法規制度建設過程中，重點通過黨的領導法規制度體系的完善，將黨的領導貫穿國家與社會治理的全過程、各環節。確保黨的領導不僅包括過去意義上的政治領導、思想領導及組織領導，還要加強對經濟、政治、社會、文化、生態等的全面領導，確保黨對國家各項事業發展都具有協調各方、總攬全局的領導權。

二、堅持以人民為中心作為黨內法規制度效能提升的價值旨歸

政黨黨內法規制度建設應堅持什么樣的價值取向，根本上是由政黨的性質所決定的。西方政黨作為權力和利益爭奪的結果，其價值取向是實現個人利益的最大化。馬克思主義政黨作為無產階級政黨，在其創立之初就宣告自己是代表最大多數人民利益的政黨。中國共產黨是馬克思主義政黨，其進行黨內法規制度建設的價值旨歸也在于其中所蘊含的人民立場，為人民謀利益，并以實現人的自由而全面發展為最終目標。尤其在推進國家治理體系與治理能力現代化視角下，能否堅持以人民為中心，直接關系到中國共產黨黨內法規制度在管黨治黨與治國理政中的實踐效能。習近平總書記就明確指出，要“用制度體系保證人民當家作主”［5］126。當今世界政黨政治實踐中，西方政黨治理普遍陷入制度化困境，而中國特色社會主義制度的優勢卻更加凸顯，中西方政黨治理成效所形成的鮮明對比也是對這一結論的最好證明。

（一）將以人民為中心理念貫穿于黨內法規制度建設全過程

國家治理現代化的重要特征之一是民主化，民主化要求由多元主體參與國家治理，并體現多元主體的根本利益訴求。將這一理念貫穿到黨內法規制度建設中，就要求我們在制定黨內法規制度時，首先必須明確制度為誰而制定、怎么制定的問題。對馬克思主義政黨而言，人民群眾是歷史的創造者，因此在黨內法規制度建設中，也要做到堅持走群眾路線，深入聽取群眾意見。2016年頒布的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》中也指出，“人民立場是黨的根本政治立場，人民群眾是黨的力量源泉。”［6］427在此，不僅要在黨內法規制度的制定環節中強調人民群眾的廣泛參與，還要將全心全意為人民服務的理念貫穿于黨內法規制度建設的全過程，尤其要在嚴格執行黨內法規制度過程中，最大程度地實現好、維護好和發展好廣大人民群眾的根本利益。

（二）以制度化方式解決關系人民群眾根本利益的問題

任何一個政黨都體現了某一群體的某種利益訴求。中國共產黨作為馬克思主義政黨，區別于其他政黨的鮮明特點就在于其堅定的人民立場，以及注重運用制度解決黨和國家治理中面臨的影響人民利益的問題。中國共產黨的黨內法規制度建設也要處處彰顯人民性，做到全心全意為人民服務。黨的十八大以來，我黨制定了眾多黨內法規制度，就是用法規制度保障政黨自身能夠始終對各級組織及成員進行嚴格要求，根本目標則在于保持黨的先進性、純潔性，踐行為人民服務的宗旨和使命［7］。然而仍有少數干部，忘記初心，損害人民利益，與群眾對立，將個人利益凌駕于人民群眾之上。解決影響人民群眾利益的矛盾問題，離不開科學有效的制度供給，更離不開人民至上的理念和原則，只有始終把人民群眾的利益放在首要位置，確定解決問題的最優路徑，才能戰勝一切艱難險阻和困境挑戰。為此，要重點提高運用黨內法規制度來維護人民群眾根本利益的能力，要在黨內法規制度建設中，認真對待和解決群眾反映強烈的問題，運用制度糾正損害群眾利益的行為，還要以黨內法規制度建設推動黨風廉政建設，“堅決查處侵害群眾利益的腐敗問題，讓人民群眾有更多獲得感”［8］155。尤其通過反腐倡廉法規制度的完善，推進腐敗治理制度化水平，提升群眾對黨的信任，提升黨在群眾中的威信，這也是提升黨內法規制度之治理效能的重要方面。

（三）將人民群眾滿意度作為評判制度運行效能的根本標準

黨內法規制度雖直接作用于管黨治黨實踐過程，但也間接形成對國家治理的推動作用。中國的國家治理現代化，是中國共產黨領導的社會主義性質的現代化，其核心價值和最終目標在于保證廣大人民群眾根本利益的實現和獲得［9］。相應地，黨內法規制度建設的成效，雖然主要應該由黨內法規制度在管黨治黨與治國理政中的具體效能來檢驗，但最根本的在于回應人民群眾的利益訴求，落實“以人民為中心”的理念，增強黨內法規制度建設對國家與社會治理中存在問題的現實回應性，實則是提升運用黨內法規制度解決現實問題、滿足群眾多元利益需求的能力。為此，一方面，應切實做到以制度化方式為群眾排憂解難、化解矛盾、解決問題的同時，不斷提升人民群眾獲得感、滿意度，以實際制度成效取信于人民群眾。對此，中共中央在2017年發布的《關于加強黨內法規制度建設的意見》中指出，要“把中央要求、群眾期盼、實際需要、新鮮經驗結合起來”［6］509，對以制度化方式回應人民群眾期盼提出了明確要求。另一方面，要將人民群眾的滿意度作為檢驗黨內法規制度的制定、執行等一切工作成效的根本標準。黨內法規制度不僅要集中體現黨的統一意志，還需依據社會主要矛盾的變化及群眾需求的變化，切實反映人民的意志。黨內法規制度的執行、監督、問責等過程中，都要把人民群眾滿意不滿意、認可不認可作為出發點和落腳點。

三、以政黨治理制度化推進國家治理現代化作為黨內法規制度效能提升的重要方略

制度是相對穩固的、不斷重現的行為模式，制度化則是組織持續獲得穩定性與價值的過程［10］12。國家治理的狀況取決于國家制度化水平，尤其取決于執政黨自身治理的制度化水平。因為要實現國家治理體系與治理能力現代化目標要求，政府、社會、公民等治理主體都要作出相應的調適，對執政黨的制度化建設影響最為突出，亟須通過加強政黨治理制度化來建立一個現代化的執政黨［11］。而且對政黨自身的長期發展而言，越要實現政黨穩定、有序地良性運行，也越離不開政黨自身治理的制度化、規范化，而黨內法規制度又在政黨制度化過程中發揮著不可替代的重要作用。

（一）豐富政黨治理制度化的載體形式

國家治理體系是“在黨領導下管理國家的制度體系”，國家治理的狀況取決于治理體系的制度化水平，國家治理現代化離不開政黨治理制度化作為保障的國家治理體系建設［12］548。建構并完善以經濟、政治、文化、社會、生態及黨的建設各領域的制度體系為載體的國家治理體系，是實現國家治理現代化的首要任務，對政黨治理制度體系的完善提出了更高的要求。在此背景下，黨內法規制度建設則是政黨治理制度化過程中的一種應對性表現［13］。因為就政黨自身而言，制度化是政黨追求持續與穩定發展過程中的必然選擇，其本質就是規則之治，法規制度是所有政黨規則中最重要、最成熟的表現形式。就黨的十八大以來的具體實踐而言，黨內法規制度作為優化黨內關系、制約政黨權力的重要規范，在政黨治理制度體系中發揮了不可替代的作用，已逐漸成為政黨治理制度化的重要載體和依據。為實現國家治理現代化的戰略目標，“構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系”也應該作為黨內法規制度建設的目標要求和基本特征。

（二）化解政黨治理制度化過程中面臨的現實問題

國家治理現代化視閾下的政黨治理制度化，不僅是一種理想化的目標，也是一個逐步實現的過程。作為目標，政黨治理的制度化意味著政黨政治實踐中，以國家治理現代化為方向、以制度為載體，所實現的一種規范化、有序化運行的應然狀態；作為過程，政黨治理的制度化，是政黨運用有效的方式整合內部資源、協調黨內關系，以應對外部環境挑戰、化解內部困境問題，實現政黨自身的有序、穩定與可持續發展，進而適應和推動經濟社會發展的過程。在此過程中，需要借助成熟的黨內法規制度體系，以有效化解現代政黨治理過程中的現實矛盾，破解困擾政黨自身發展的體制機制性難題，進而發揮制度在適應社會、服務社會中的作用，并推動經濟社會發展、保持經濟社會發展充滿活力，只有這樣才能呈現出黨內法規制度的優勢與效能。在推進政黨治理制度化的過程中，將黨內法規制度建設作為目標并將其納入國家治理現代化戰略的高度，這是黨在面對來自國際、國內、黨內的各種風險挑戰中“勇于自我革命”的體現，也是政黨治理理念與政黨治理方式的重大提升和轉變。

（三）在制度構建中彰顯政黨治理制度化理念

政黨治理的制度化是有著鮮明價值引領、價值追求的制度化，喪失了價值導向的制度化會導致制度的異化［13］。馬克思主義政黨作為社會主義國家的執政黨，其制度治黨過程中的理念及效果，是社會主義國家政治制度文明的重要體現，并深刻影響著國家政治體制和國家治理現代化進程的方向。黨章、綱領等黨內法規制度，作為政黨核心價值觀的重要制度載體，也是政黨價值理念的重要體現。國家治理現代化的過程，是實行制度治理、走向制度文明的過程，也是政黨制度文明程度不斷提升的過程。中國共產黨正是通過黨內法規制度建設，提升制度治黨管黨的能力和水平，實現政黨治理現代化，并逐漸步入現代政治文明之路。

四、以黨內法治引領與帶動國家法治作為黨內法規制度效能提升的必經之路

“一個現代國家，必須是一個法治國家；國家要走向現代化，必須走向法治化。”可見，法治不僅是現代國家治理的基石，也是我們推進國家治理現代化的基本方式。在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化，是規范政治權力、維護社會公平正義，確保黨和國家長治久安的必經之路，是實現全面依法治國的現實需要［14］。鑒于中國共產黨在全面推進依法治國進程中的全面領導地位，必須要以黨內法規制度建設為基礎，全面構建黨內法治體系，提升黨對內依規治理、對外依法執政的能力和水平，進而發揮對法治國家、法治政府、法治社會建設的引領和推動作用，使黨的領導貫徹到國家治理、依法治國的各方面。

（一）明確國家法治建設對黨內法治的內在要求

就我國法治建設實踐而言，以國家法治聯動黨內法治，是推動國家法治進程的必由之路，也對黨內法規制度建設、提升黨內法治水平提出新的要求［14］。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央全面推進經濟、政治、文化、社會、生態及黨的自身建設，將依法治國作為黨領導人民治理國家的基本方略，推動依法治國戰略實施與國家法治進程不斷加快，并從完善黨和國家治理體系、提升管黨治黨與治國理政能力的長遠需要出發，“全面啟動了黨內法治建設”［14］。當前，為進一步推進國家治理現代化進程，必須在國家法律體系的完善中加快推進黨內法治建設［14］。在法治軌道上推進國家治理現代化，不僅要求提升國家治理、政府治理、社會治理的法治化程度，也對政黨治理方式的法治化提出了新的更高要求，政黨制度化進程中的黨內法規制度建設也必然要以法治為追求。因為黨作為中國特色社會主義事業的領導者，也是社會主義法治國家建設的領導力量，而且法治作為政黨制度化的目標，是政黨治理所要達到的理想狀態。

（二）以黨內法治保障國家法治的正確方向

執政黨的民主法治觀及實踐，會影響一個國家政治生活的民主化、制度化、規范化進程。以執政黨的黨內民主帶動國家與社會民主，以黨內政治生活制度化聯動國家政治生活規范化，也是中國共產黨執政以來形成的基本經驗。相應地，黨內法治也會對國家法治建設發揮重要引領作用，沒有黨規黨法，國法就很難有保證。改革開放尤其是黨的十八大以來，中國共產黨領導全面建設法治國家的實踐充分表明，執政黨的黨內法規制度建設不僅體現了黨對社會時局的把握，也切實發揮了對國家法律進程的引領作用。從我國重要法律的立法進程來看，也基本遵循著黨的主張——黨內法規——國家法律的路徑。可見，中國共產黨的黨內法規不僅是管黨治黨的重要依據，也是國家法治體系的重要內容，是建設社會主義法治國家的有力保障。通過黨內法規的變革來引領和推動國家法治的變革，已經成為中國特色社會主義法治的基本特征。不僅要在黨內法規制度的制定、完善及執行環節充分運用法治思維，使黨內法規制度建設伴隨著國家法治進程不斷展開和深入拓展，并逐步將其全面融入國家法治建設，進而發揮對國家法治、政府法治、社會法治的引領作用［15］。

（三）以黨內法治引領社會整體法治化水平

法治化作為國家治理方式的理想目標，也對通過黨內法規制度建設提升黨的自身治理法治化提出新的要求。中國共產黨的黨內法規制度建設既要堅持制度的黨性要求，又要符合制度的法治要求。從法治邏輯理解和定位黨內法規制度建設，不僅要將黨內法規制度作為“黨要管黨，從嚴治黨”的制度保障，還要將其作為中國共產黨運用法治思維改進和加強自身建設、勇于自我革命的重要成果。當前的著重點是要將黨內法規制度建設納入國家法治化建設的整體進程中去理解和定位，并在更為寬廣和宏大的法治進程中實現黨內法規制度建設的意義和價值，努力實現黨內治理法治化對法治國家、法治政府、法治社會建設的引領與推動。

五、以彰顯中國政黨制度的國際話語權作為黨內法規制度效能提升的關鍵目標

“凡將立國，制度不可不察也。”［16］93實踐也充分證明，制度穩則國家穩［17］119。當今世界正在經歷百年未有之大變局，制度優勢成為在國際競爭中勝出的最大優勢，制度間的競爭也將成為最根本的競爭［18］。黨的十八大以來，中國共產黨領導的中國特色社會主義事業，通過發揮制度優勢、推進國家治理現代化的偉大實踐，并承擔著為世界其他各國提供“中國方案”“中國智慧”的偉大歷史使命。在此背景下，黨內法規制度體系的不斷健全完善，不僅有利于推進中國特色社會主義制度不斷走向成熟，并在與國外政黨的交流互鑒中進一步發揮獨特優勢，彰顯中國政黨制度的國際話語權。這既是中國共產黨“為人類探索更好的社會制度提供中國方案”的重要內容，也是提升黨內法規制度的治國理政效能之重要目標。

(一)遵循執政規律、在對外交流互鑒中彰顯黨內法規制度優勢

中國共產黨作為社會主義國家執政黨，積極致力于黨內法規制度完善、政黨治理能力提升，這是遵循馬克思主義政黨執政規律，推進黨的自我革命的題中應有之義。為進一步提升中國共產黨的黨內法規制度效能，彰顯中國政黨制度的國際話語權，還要加強對外交流互鑒，在合作交流中深刻詮釋中國共產黨加強黨內法規制度建設、推進黨的自我革命的舉措和成效，不斷彰顯中國共產黨黨內法規制度的獨特優勢。近年來，中國共產黨不斷加強與世界政黨高層對話，重要目標之一即是希望在溝通交流中與世界各國政黨相互借鑒治黨治國的有益經驗，彰顯中國共產黨政黨制度的獨特優勢，并在借鑒與分享中共同提高各國政黨的執政、參政能力。總之，黨內法規制度作為中國政黨制度的重要方面，既是一個具有中國特色的本土性問題，也是一個各國政黨都要面對的一個普遍性、國際性問題。盡管世界各國政黨的黨內法規制度建設并沒有統一的模式，卻有著各自有益的經驗和規律，對于中國共產黨這樣一個將黨內法規制度建設提高到關系黨和國家生死存亡高度的長期執政黨而言，尤其要在遵循馬克思主義政黨執政規律的前提下，不斷在合作交流與學習互鑒中，彰顯世界第一大執政黨——中國共產黨加強自我革命、不斷推進黨內法規制度建設的時代責任感。

（二）立足中國實踐、不斷提升中國政黨制度的國際話語權

當今世界，國家與國家之間在經濟、政治、軍事等領域的全方位競爭日趨激烈。尤其是以美國為首的西方國家治理普遍陷入制度困境的現實背景下，社會主義作為目前最先進的社會制度形態，其在政黨制度等方面應該表現出超越資本主義政治制度的突出優勢［18］。就各國政黨黨內法規制度總體狀況而言，盡管世界上任何政黨都會有自身的制度規范，但外國政黨較少像中國共產黨這樣有計劃地推進黨內法規制度建設，并系統完整地制定體系化的黨內法規制度。正如王岐山同志所指出的，“擁有一整套黨內法規制度，是中國共產黨的一大政治優勢”。新時代背景下，要進一步發揮中國共產黨黨內法規制度的優勢，彰顯社會主義政黨制度的規律性特點，不斷提升在政黨制度建設方面的國際話語權。一是必須在構建中國特色社會主義“新型政黨制度”框架下，對黨內法規制度建設進行綜合考量與整體規劃，這也是中國共產黨黨內法規制度的生成情境。必須要堅持從我國基本國情出發，以中國特色社會主義道路、理論、制度、文化為根本遵循，總結和運用我們黨管黨治黨、治國理政的成功經驗，增強制度自信、堅持理論自覺，構建起符合中國實際、凸顯中國特色、體現政黨政治運行規律的黨內法規制度體系。二是要澄清和批判國際輿論中惡意抹黑中國的錯誤言論和觀念，引導國際社會理性、客觀認識中國的政黨制度文明。尤其要通過一系列黨內法規制度建設的成效，展現中國政黨制度的優勢，使國際輿論充分認識到，中國特色社會主義制度是適合我國國情的制度，要尊重中國自主選擇政黨制度的權利。三是要增強制度自信、凸顯制度優勢，尤其要通過“講好中國故事，引導人們充分認識我們已經走出了建設中國特色社會主義制度的成功之路”。中國共產黨作為世界上最大規模的馬克思主義執政黨，其任何發展與改革都將影響整個中國的發展，甚至會影響世界、改變歷史。為此，我們不僅要加強宣傳解讀，全面闡釋中國特色社會主義制度，尤其是政黨制度方面的顯著優勢，還要把我們的制度優勢轉化為在國際社會的話語優勢，進而提升我國在世界治理尤其是世界政黨制度建設、世界政黨治理中的話語主導權，在復雜多變的國際環境中營造有利于中國發展的國際輿論。