政策在備案審查中的定位與適用

[摘要]政策作為黨的意志和國家機關主張相統一的規范性內涵，在備案審查制度建設和具體實踐過程中發揮自身作用。堅持政策在備案審查的定位、明確政策的內容規范和功能規范性作用，是開展備案審查工作的基礎和前提；專項審查和移送審查方式、政治性審查標準的出現，是政策性規范內容在審查環節中的具體體現；備案范圍的寬窄也深受政策的影響。

[關鍵詞]政策；備案審查；定位；適用

[中圖分類號]DF01? ? ? [文獻標識碼]A

[DOI]：10.20122/j.cnki.2097-0536.2024.03.014

一、備案審查制度下的政策考量

“政策”一詞由于政治學、法學等學科對政策認知的方法不同，再加上作為現代法治的社會基礎的利益主體多元化推動政策內容的類型化、政策種類的多樣化，其定義頗為復雜。探討政策在備案審查制度中的關系，關鍵是梳理政策的內涵。

其一，從形式上講，基于我國獨特的社會發展和歷史進程，政策是黨和國家機關制定的，“中國各級政策制定過程的主導者和控制者是中國共產黨”，[1]“政府即使以自身名義作為或不作為，但決策仍然是各級黨組織”。[2]換言之，“中國共產黨的政策也就是國家政策，這是我國政策的一個顯著特征。”[1]

其二，從內容上講，政策是“包括黨關于國家的政治、經濟、社會等方面政策，也是政策中的核心部分，但不包括黨內法規”[3]。因為黨內法規“是調整黨組織自身的各種關系的政策……只適用于黨內……對黨外其他組織和個人就沒有約束力”[4]。

因此，在備案審查制度下，政策必是黨和政府在開創備案審查工作新局面中制定的各類政策，既有備案審查政策，如2015年出臺《關于建立法規、規章和規范性文件備案審查銜接聯動機制的意見》提出“有件必備、有備必審、有錯必糾”；也有經濟、社會、政治等方面的為實現備案審查的功能而形成的一系列方針、政策，如十九屆五中全會提到“優化生育政策，增強生育政策包容性”政策。

二、政策在備案審查中的定位

政策在備案審查的定位，即其在備案審查制度中的地位，直接影響到備案審查制度建設能否完善、備案審查工作能否有序深入推進、備案審查能力水平能否提高。就政策在備案審查制度中的定位，從兩個維度進行闡釋：

（一）第一個維度——內容定位

“任何一項法律的創制都具有一定的政策背景，都要受到執政黨的政策影響。”[5]規范性文件備案審查制度確立過程就是關于黨的“依法治國”“建設社會主義法治國家”等路線、方針、政策得到貫徹落實的必然結果。可以說，政策已經成為備案審查制度的一種背景規范。政策和備案審查制度不是對抗關系，而是可以并存的，政策性內容對備案審查具體法律規定起著規范性作用。政策自身具有靈活性、前瞻性的特征，通常充任備案審查實踐的具體精神和靈魂，成為具體審查工作中的論證理由。也就是說，法治條件下的政策性規范成為實務中開展備案審查工作的審查規范，彰顯了政策在備案審查中的功用和地位。而將政策排斥于備案審查制度之外，將使得備案審查工作的開展失去可操作性，或者說難以取得法律效果和社會效果的統一。

“在當代法治條件下，政策已然成為法治的有機、內在、不可或缺的組成部分。”[6]依照法治理念，結合法律體系的形式主義結構，拋棄或者忽視政策在備案審查制度體系的內容構成是有違法治國家和法治社會的精神；而備案審查制度對政策性規范的接納，對達成法治所追求的良法善治狀態有重要意義。

（二）第二個維度——功能定位

功能定位本質上是政策與法律功能結構關系在備案審查中的體現，是指政策在備案審查中發揮的作用性地位。備案審查具體實踐環節是政策的貫徹過程，在推進備案審查工作創新發展的過程中，其獨特的功能在備案審查中發揮著導向性規范作用；必須堅持政策作為備案審查的根本指引，通過備案審查充分維護黨中央的集中統一領導。

可以說，政策的功能定位就是將政策貫穿于備案審查的制度和能力建設全過程：

一方面，推動促進備案審查制度建設。全國人大常委會對備案審查工作作出一系列制度安排，一是建立備案審查工作報告制度；二是建立和完善備案審查銜接聯動機制；三是建立健全備案審查工作機制，細化和完善備案審查工作規范，規范備案審查工作程序；四是推動地方各級人大建立健全常委會聽取和審議備案審查工作報告制度。

另一方面，加強備案審查的能力建設。備案審查的能力建設目的是提升備案審查的工作水平、提高備案審查工作的效率、增強備案審查的質效，能力建設從主體建設和客體建設兩個維度展開，前者主要是指加強備案審查機構和隊伍建設，后者則包括但不限于國家法律法規數據庫建設、備案審查信息平臺建設。

三、政策在備案環節的適用

從時序性和單向性的角度來看，備案是審查的前提，備案范圍的寬窄決定著審查范圍的大小。備案范圍的依據是否由法律規定，分為法律規定備案范圍和非法律規定備案范圍。

就法律規定備案范圍而言，人大常委會的備案范圍是行政法規、監察法規、地方性法規等法規和司法解釋；法律對法規、司法解釋等法定備案規范性文件的備案與審查都作了規定，確立了備案與審查的對應關系，即接受備案的機關也有相應的審查權。

對于非法律規定備案范圍的規范性文件而言，如國務院發布的決定、命令，法律沒有規定要求制定機關向人大常委會備案，雖然這類規范性文件不屬于人大備案審查范圍，但依據憲法規定人大常委會有審查權力并可以行使撤銷權。正因為如此，立足于履行好法律法規賦予的監督職責的視角，2014年黨的十八屆四中全會指出，“把所有規范性文件納入備案審查范圍”以及2015年中共中央出臺文件提出“有件必備、有備必審、有審必糾”的要求，這兩個政策要求人大的備案范圍應該納入所有規范性文件，即要求備案范圍全覆蓋，這是界定規范性文件備案審查范圍的基本原則。

為貫徹黨中央決策部署，全國人大法工委具體展開備案審查工作堅持以之為重點內容，一方面堅持對法定備案范圍的規范性文件進行審查，如2017年備案審查工作報告涉及的10個案例的審查對象都是地方性法規和司法解釋；另一方面備案范圍全覆蓋的落實體現在《全國人民代表大會常務委員會關于完善和加強備案審查制度的決定》和《備案審查工作辦法》上。

四、政策在審查環節的適用

政策在審查環節的適用聚焦在審查方式和審查標準兩個部分。政策在審查工作中的應用，直接指向有權機關審查規范性文件的規定是否符合政策規范內容要求，即政策在審查環節扮演著“裁決者”的作用。

（一）審查方式

移送審查和專項審查是人大常委會備案審查實踐中發展創新的一種方式，在這兩種審查方式的“誕生”中，政策發揮著直接的影響作用。可以說，這兩種審查方式就是政策性規范內容在審查方式中的具體體現：

一方面，移送審查是備案審查工作機構在備案審查工作中，發現規范性文件存在不屬于其審查領域時將文件移送給有審查權的機關，受移送機關以此展開審查的方式。根據備案審查工作的經驗積累和總結，依據審查途徑的不同，移送審查在實踐中分為兩種情況：一是通過備案審查工作機制進行的移送審查；二是通過銜接聯動機制進行的移送審查。從審查實踐來看，移送審查成果豐富，如2022年“研究處理其他備案審查工作機構移送或提出的審查建議286件。”[7]

另一方面，專項審查是指為了貫徹黨中央決策部署或者落實人大常委會工作安排，對涉及的某一領域的規范性文件進行的專門性、集中性審查；通過檢視專項審查的內涵發現，政策是專項審查的基礎和邏輯起點。正是由于對政策的導向和把握，推動備案審查實踐中出現新的備案審查方式——專項審查，其圍繞國家大局，將黨中央的決策以及人大常委會的工作部署貫徹到備案審查實踐全過程。回望近些年人大常委會備案審查情況，可以驗證這一點：推動專項審查開展集中清理工作，實現黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一。

（二）審查標準

全國人大常委會在總結備案審查實踐經驗的基礎上，提煉出合憲性審查標準、政治性審查標準、合法性審查標準、適當性審查標準四項標準。從最廣泛的意義上講，政治性審查標準是政策在審查標準中最直接、最狹義的應用，“政治性標準是指對法規、司法解釋等規范性文件是否與黨中央的重大的方針政策，決策部署以及國家重大改革方向保持一致進行審查時適用的標準。”[8]政治性審查標準堅持和維護黨的領導，也只在黨的領導下開展備案審查工作；只有也堅決貫徹和維護黨中央的權威，才能保證備案審查功能的實現。

結合備案審查實踐，政治性審查標準可以劃分為改革型審查標準和決策部署一致型審查標準。前者是指“規范性文件的規定，是否同國家重大改革方向保持一致，是否主動適應改革要求，是否存在同國家重大改革方向相背離或者相偏離的問題”[8]，審查機關在開展審查工作應重視和把握改革方向的引領作用，對背離改革要求的法規、規章等規范性文件要及時修改或廢止；后者是指規范性文件內容是否貫徹黨的理論、政策，是否與黨中央的決策部署、全國人大常委會的工作安排相違背，這類政治性審查標準和專項審查在功能規范上存在契合點，即決策部署一致型審查標準耦合于或者說內嵌于專項審查方式中，這也是專項審查方式圍繞國家大局的功能指向所在。

在專項審查實踐中不難發現，政治性審查標準是專項審查落實的落腳點和立足點；正是基于政治性審查標準的審查規范，才能使專項審查真正落實黨中央的決策部署并發揮法律體系整體功效。

參考文獻：

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[7]沈春耀.全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關于2022年備案審查工作情況的的報告——2022年12月28日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十八次會議上[J].中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報，2023（1）：150-159.

[8]全國人大常委會法制工作委員會法規備案審查室.備案審查制度的理論與實務[M].中國民主法制出版社，2020：114-115.

作者簡介：曹童（1997.2-），男，漢族，安徽馬鞍山人，法學碩士，研究方向：憲法學和行政法學方向。