林農生態產品權益實現困境的法治紓解

陳昱潔

(浙江農林大學 文法學院,浙江 杭州 311300)

森林是寶貴的自然資源,在實現建設美麗中國和達成碳達峰、碳中和的價值目標中扮演著基礎的、至關重要的角色,也是林農安身立命、實現共同富裕的物質基礎。林業的健康發展必須得到充分的關注。促進林業建設,激發林業活動,增強森林生態系統的生態服務功能,必須高度重視林農在供給生態產品服務、提升生態產品質量中不可或缺的作用,保障林農的生態產品權益。但是,我國相關政策文件和法律法規尚未對林農的生態產品權益加以確認。2021年4月23日,浙江省麗水市發改委和麗水市財政局聯合印發的《麗水市(森林)生態產品政府采購和市場交易管理辦法(試行)》開啟了全國首個生態產品價值實現機制試點,其實踐做法值得研究。

本文以森林生態產品政府采購機制為切入口,關注林農對提供調節服務類森林生態產品(以下簡稱“生態產品”)的重要價值,指出林農實現森林生態產品權益存在林農主體資格認定的法律缺位、林農權利義務不明的法律風險、政府職能定位不當的法律疏失,并對生態產品本質屬性、供給者獲得和損害者賠償原則、生態產品供給的引導激勵機制等問題進行分析,提出確定林農的法定地位、明確林農的權利義務、調整政府的角色定位的對策,以期為林農實現生態產品權益提供充足的理論支撐。建議調整當前政策文件,扭轉對林農生態產品權益忽視的局面,在法律上認可林農是生態產品的供給主體,并在實踐中充分保障林農生態產品權益的實現,以更好地激勵林農生產生態產品,全面落實習近平生態文明思想,踐行“綠水青山就是金山銀山”理念,為生態產品政府采購提供規范。

1 林農生態產品權益實現之困境

林農主要包括分林到戶的農戶、實行分散經營的農戶或在承包、租賃荒山荒地過程中發展起來的造林大戶。[1]林農依法享有林地承包經營權,在林地上投入時間、經濟、技術等成本,對林地進行合法的生產經營活動,在維持其基本生活保障的同時,也給森林生態產品的數量和質量帶來了提升。[2]《森林法》第七條規定:“國家建立森林生態效益補償制度,加大公益林保護支持力度,完善重點生態功能區轉移支付政策,指導受益地區和森林生態保護地區人民政府通過協商等方式進行生態效益補償。”第二十九條規定:“中央和地方財政分別安排資金,用于公益林的營造、撫育、保護、管理和非國有公益林權利人的經濟補償等,實行專款專用。具體辦法由國務院財政部門會同林業主管部門制定。”但是,《森林法》并未在法律上對林農作為生態產品供給者的主體地位予以承認,其權利義務范圍也并不清晰,政府的職能定位也給林農生態產品權益的實現造成一定約束。

1.1 林農主體資格認定的法律缺位

政府采購生態產品是生態保護補償制度的衍生和發展,本質上是政府與供應商簽訂采購合同,由政府出資購買生態產品,供應商提供相應的符合合同要求的生態產品。確定采購合同的供應商,即確定政府應該向誰采購生態產品,這對該采購合同的履行至關重要。林農背靠大山,以林為生,將綠水青山轉化為金山銀山,促進林業增效、林農增收,帶動林農走向共同富裕。因此,林農作為生態產品的供應商,政府向林農采購生態產品并支付相應報酬,是生態產品政府采購的應有之義。林農應當是生態產品政府采購合同的當事人一方。但是,我國當前法律法規和政策文件均未明確提及林農的供應商主體資格,沒有承認林農作為生態產品供應者的主體價值。《麗水市(森林)生態產品政府采購和市場交易管理辦法(試行)》更是直接指出,政府采購的調節服務類森林生態產品,其供給主體不明。

根據我國森林資源現狀,森林資源所有權歸國家和集體所有,但產權最重要的不是歸誰所有,而是歸誰所用。在多級委托代理下森林資源經營權的最終歸屬是林農,處于生態高地的林農有權合理開發利用森林資源和提供生態產品以彌補經濟洼地。[3]政府將生態產品采購資金用于農村基礎建設,確實給林農帶來了收益,但不是直接的現金收益,而是公共性生活質量的改善。政府并不能以給林農生產生活條件帶來較大改善為由,剝奪林農通過提供生態產品而獲得直接經濟收益的權利。而應當對用于農村基礎設施建設的資金和用于采購生態產品的資金進行區分安排,清楚認識到兩種不同類型資金的不同效用,確認林農作為生態產品供給主體的法律地位,將采購生態產品的資金直接在林農之間進行分配,以彌補林農因保護生態環境而受到一定程度限制的自然資源使用權以及因履行生態環境保護責任而付出的成本和增加的支出。[4]

1.2 林農權利義務不明的法律風險

權利和義務是相對依存的概念,明確的權利義務不僅可以減少不必要的糾紛,而且可以更好地促進生態產品的價值轉化。林農生態產品權益的實現涉及到包括林農在內的多個利益相關方,如果對林農的生態產品權益沒有給予相當的保障,對林農的生態環境保護義務沒有進行相應的要求,不僅會阻礙生態產品價值實現,還會對生態環境造成損害。

一方面,林業生態公益和林業個人私益存在沖突。生態產品是人民群眾生產和生活的基本要素之一。人類的自然屬性和社會屬性天然地決定了人類中心主義觀念。人類單方面持續地享受優質生態產品所帶來的好處,在滿足個人私益時,沒有兼顧整個人類社會發展的公共利益和福祉,沒有實現權利和義務的平衡配置,將會嚴重干擾生態文明建設和社會繁榮發展。另一方面,林業權利存在濫用可能性。權利人利用其享有的特定權利的便利,不公平、不適當地行使該權利,從而影響了他人的合法權益或社會公共利益。生態產品的外部性和公共性特征給林業權利濫用留下了充分的余地。倘若林農在行使土地承包經營權時,不顧社會、國家、集體、其他公民的合法權利,有意對林地進行不合理的開發利用,不僅會嚴重影響生態產品的供給,還會給林地帶來巨大損害。為防止林地權利濫用行為的發生,應當在保障生態產品合理利用的基礎上,對某些林業經營行為作出限制性法律規定。[5]

1.3 政府職能定位不當的法律疏失

在森林生態產品政府采購機制下,政府不僅是采購過程中的購買方,更是經濟產品與生態產品生產的宏觀調控者、采購政策的制定者,其職能定位極大地影響著林農對政府履約能力的正確判斷、對供給生態產品的積極態度。政府既要加快轉變職能,更好地服務于林農,幫助林農實現生態產品權益,又要加強內部管理,提高自身的履約能力。但是,當前各項政策措施和法律法規設計尚不完善,在沒有精細化法律制度保障的前提下,政府的雙重屬性極易導致林農的生態產品權益受損。

一方面,政府應以保護和促進林農生態產品權益實現為邏輯起點,檢視生態產品非競爭性、非排他性、外部性、公共性和復雜性等基本屬性帶來的產權邊界界定比較困難、不同所有者之間的權利邊界存在爭議等問題[6],以及由此導致的權屬不清、產權交叉重疊或缺位遺漏的現象。[7]另一方面,政府天然地處于優勢地位,面對多元利益目標的誘惑,更應避免基層政府部門及其具體工作人員過多地干涉林農生態產品權益,將不同的環境管理政策演變為不同部門的權力抓手,從中謀取私人利益進而損害生態產品供給主體合法權益的情況出現。同時,也要防止地方政府為追求較高的生態產品產值,以強勢地位過度干涉林農的土地承包經營權,直接或間接損害林農的其他合法權益。

2 林農生態產品權益實現困境之成因分析

林業是經濟發展的重要構成要素和環節,對森林資源的合理開發能創造出可觀的經濟價值、生態價值和社會價值。[8]林農依山而居、以林為生,既可能是森林資源的破壞者,也可以是森林資源的保護者、增益者。林農與森林之間的緊密聯系必須予以高度關注。倘若林農生態產品權益長期受到忽視必將嚴重阻礙森林生態產品價值的實現。因此有必要對阻礙林農生態產品權益實現的原因進行深入探討分析。

2.1 生態產品本質屬性的局限

調節服務類生態產品不同于物質產品和文化服務可以依托相應載體轉化為經濟價值,其最大的特性在于外部性和公共性。這就導致生態產品難以自發形成交易市場,生態產品的供給主體難以通過正常的市場交換等價獲得報酬,在供給者和受益者之間的利益分配也存在較大困難。

一是,森林生態產品普遍具有外部性,包括正外部性和負外部性。帶有負外部性的經濟行為主要包括林業的過度開發、傳統林業生產方式等對森林造成破壞和退耕還林、禁伐禁牧等給農戶生產生活帶來的直接經濟損失和影響;帶有正外部性的經濟行為主要指森林生態產品效用的外溢使生態產品受益者的收益大于生態產品生產者的收益。如果不采取一定的手段調節這種差異,外部正效應的生產積極性就會受到一定程度的限制,生態產品的數量和質量就難以達到社會最優水平。[9]二是,森林生態產品兼具非排他性和非競爭性。非排他性同時表現在時間上的持續性和空間上的延展性,森林生態系統的開放性及生態產品地域上的廣闊性,決定了森林生態產品的擴散不受人為控制,生產者既無法阻止他人受益,又不能對其受益程度進行限制。[10]非競爭性由森林生態產品的不可分割性決定,當一個人消費森林生態產品時,并不影響其他人同時消費這種公共產品。換言之,當無限多的人消費同一生態產品時,他們中的每一個人獲得生態產品的效用并不亞于他們中只有一個人消費該生態產品時獲得的效用。

2.2 缺乏供給者獲得原則和損害者賠償原則的價值認識

當前,無論是林農還是生態產品的其他受益者抑或是森林生態的損害者對生態產品價值的認識均有所不足。林農的生產積極性不高,各類生態產品的供給質量和供給效率難以滿足政府采購的標準。故必須優化生態產品供給增益的激勵獎補模式,最大程度挖掘林農增收潛力,最大程度盤活沉睡的生態資源。

林農具有雙重屬性,既可以是生態產品的供給者,也可以是生態產品的損害者。結合實際情況,不偏不倚,有獎有罰,激勵與約束相結合的機制方能最大程度激發林農的主觀能動性,促使其主動擔負起保護和改善生態環境的歷史性責任。為此,應確立供給者獲得原則和損害者賠償原則。一方面,供給者獲得原則有助于發揮正向激勵作用,要求政府為林農提供的超過法定義務額外生產的生態產品支付對價,可以調整生態產品受益者和供給者的利益關系,形成生態產品受益者和供給者良性互動的局面;另一方面,損害者賠償原則有助于發揮反向激勵作用,敦促民眾遵守強制性環境保護標準,對不遵守強制性環境保護義務的民眾進行一定的處罰,從根源上倒逼民眾轉變不良的生活和生產方式,提高生態環境意識,投身生態保護事業。

2.3 缺乏生態產品供給的引導激勵機制

生態產品是人們賴以生產和生活的基本條件,但其公共性和外部性的特征往往無法促進人們自發、主動地保護生態系統。于村民而言,缺乏保護和供給生態產品的意識和意愿;于其他受益者而言,只享受、不付出的“搭便車”心態早已根深蒂固。這不僅導致經濟增長結構失衡,而且嚴重破壞了生態系統的基本平衡。

一方面,由于缺乏對生態產品價值實現和生態系統保護的引導激勵機制,加之財政、稅收等政策的引導激勵機制缺乏針對性,難以落實到明確主體,市場經濟的逐利性也自然地驅使各類法人、農村集體經濟組織、社會組織或自然人在“綠水青山”和“金山銀山”面前單純選擇“金山銀山”。另一方面,地役權補償金的給予只要求農民不砍伐保護區林木,不要求農民有其他任何作為。同時,地役權補償金雖然在一定程度上促進了林農增收、林業增效,但是金額較少難以滿足村民日常生活需要。再者,生態產品政府采購機制對生態產品的特性缺乏現實考量,一味要求農民提高生態產品的數量或質量,只向農民采購超額產出的生態產品,若該年度相應生態空間上的GEP未提升,則該生態空間的生態產品就不能進入采購范圍,而未考慮到生態產品價值提升的能力是有限的。如水質在達到一定標準后很難得以提升、林木固碳釋氧等能力達到一定限度后很難得以增加,等等。

3 林農生態產品權益實現困境之法治紓解

為保證生態產品價值實現機制長期有效運轉,林農的生態產品權益必須得到保障。為此,應在法律上確認林農的法定地位,明確林農的權利義務,對政府的角色作為予以法律規制。

3.1 確認林農的法定地位

林農是盤活林地承包經營權、維持生態產品供給和提升生態產品質量的核心主體。不論其主觀動機如何,只要客觀上增加了生態產品供給,其權利就應當得到法律上的肯定并予以保護。[11]

其一,承認林農作為生態產品供給者的主體地位。林農以戶承包林地是林地的承包經營權人,對承包經營地上的林木享有占有、使用、收益和處分的權利,對基于林木而產生的生態產品除因其自然屬性無法享有占有權外,也應當享有使用、收益和處分的權利。因此,應當在各試點地區的政策文件中明確認定林農是生態產品的供給主體,承認林農在提供生態產品和保護生態環境方面不可或缺的作用,賦予林農作為生態產品政府采購合同當事人一方的主體資格。在此基礎上,實現從政策到法律的轉變,在法律條文中明文規定林農是生態產品的供給主體,確定林農的法定地位,發揮法律對生態產品價值實現的引領作用,破解政府不知向誰采購生態產品的實踐困境,使政府訂立生態產品采購合同有法可依。

其二,區分林農轉讓林地經營權的特殊情形。根據農民主體論,在土地流轉的情形下,林農有權對自己承包經營的林地進行自愿、有償和依法處分。[12]此時,享有林地承包經營權的林農已通過保留林地承包權、轉讓林地經營權獲得財產性收益,林地經營權人是林地的實際管理人,在事實上占有、使用林地,對林地負有日常養護的責任,故林地經營權人應當是該林地生態產品的供給主體,享有該林地產生的生態產品權益。值得注意的是,生態產品權益雖依附于林木和林地而存在,但是其價值在于生態調節服務功能,而不是林地或林木本身,故可以將其從林權體系中獨立分離出來,與傳統林權的林地所有權和林木所有權相分離,無需與權益載體“捆綁銷售”。[13]換言之,林農可以對生態產品權益進行單獨交易,在轉移生態產品權益的同時,保留林地使用權和林木所有權。

3.2 明確林農的權利義務

林農合法享有土地承包經營權,任何人不得隨意侵犯其合法權益。為了更好地實現林農的生態產品權益,應明確林農的權利邊界和法定義務,強化林農的權利意識和義務意識,在保護林農合法權利的同時,盡可能避免林農因生產經營活動損害生態產品供給的狀況出現。

其一,林農應適當行使土地承包經營權,履行基本生態環境保護義務。基于土地承包經營權,林農有權在所承包的林地從事生產經營項目,但其生產經營行為應當在不損害林地原有生態產品的前提下進行。根據《環境保護法》第六條規定,林農作為公民本身就負有保護環境的義務,應當自覺履行基本的生態環境保護義務。

其二,林農僅享有轉讓超額產出的生態產品的權利。林農是生態產品的供給主體,對林地和林木實施經營、投資、管理和養護等行為,付出了時間、經濟和發展機會成本等,基于公平原則,依法應當享有相應的經濟權益。從宏觀視角看,林農應當享有轉讓生態產品、獲得生態產品對價的權利,應當履行保護生態環境、維持生態產品供給的義務;從微觀視角看,林農轉讓生態產品的前提是在履行基本的生態環境保護義務,達成基本生態產品需要后產出超額生態產品,即農民僅享有轉讓超額生態產品的權利。

其三,林農應當享有環境信息知情權和環境事務參與權。我國傳統環境政策都是以行政權力為本位,認為環境保護是政府的責任,公民只能被動遵守政府制定的環境保護政策,忽視生態環境的公共性需要保障公民的環境信息知情權和環境事務參與權。鑒于此,首先,政府應定期公開環境信息。定期通過電視、廣播、網絡等大眾傳媒向林農公開農村環境信息,指派專業人員向林農講解農村環境信息中專業性較強的術語,減少信息不對稱問題,確保林農享有實質性的環境信息知情權。[14]其次,充分尊重林農意見。林農生長在綠水青山之中、對當地的森林生態環境特性、生態產品供給增益等認識更為深刻。因此,政府在林地、林木管理具體制度和方案制定中,在生態產品價值實現的公共決策和立法中,應采用全面公開征詢、召開聽證會等方式認真聽取林農意見,發揮林農主人翁意識,強化雙方溝通反饋,切實保障林農平等、廣泛和有效地參與。[15]

3.3 調整政府的角色定位

生態產品的特殊屬性意味著其價值的實現離不開政府的主導作用。在森林生態產品政府采購機制的運轉過程中,政府的角色至關重要。政府應在職能上從管理型向服務型轉變,嚴格遵循平等、自愿原則與林農訂立生態產品采購合同。同時,應當強化對行政權力的制約與監督,規范政府內部運行機制,引入社會監督力量。

其一,推進自然資源資產統一確權登記。自然資源統一確權登記是行政調查統計登記,以保障自然生態利益,實現自然生態系統和自然資源的生態價值為目標。[16]確定林農生態產品權益的范圍,要求政府對特定區域的自然資源開展地理單元意義上的完整“生態空間”登記,摸清自然資源的自然狀況和權屬狀況,劃清自然資源資產所有權和使用權的邊界、行使主體和權責歸屬,明確“歸誰有”“歸誰管”和“歸誰用”。同時,著力根治重復統計、交叉統計和遺漏統計的問題,培育形成多元化的生態產品供給主體,盡可能確保自然資源生態產權的排他性、明確性、長期性和可轉讓性。

其二,規范政府內部運行機制和監督管理機制。一是規范政府采購的流程,打造公開透明的采購環境,強化信息管理和披露工作,保障生態產品交易公平公正。二是提升生態行政執法水平,增強行政執法的科學性,提高執法人員執法能力和執法素質,以規范的生態執法標準和程序引導農民轉變發展觀念,化被動服從為主動執行,發揮農林對生態環境的保護作用。三是建立綠色考核制度,通過生態文明績效考核、領導干部自然資源資產離任審計、森林生態產品交易績效管理等激勵約束機制,引導和敦促各級人民政府及其組成部門積極采購森林生態產品,審慎使用權力,充分發揮政府的協調、引導、管理、服務等職能,實現森林生態產品價值、生態保護價值和政績激勵價值,推動政府采購、區域發展和共同富裕工作有機結合。[17]四是主動引入外部監督力量,保障公眾的知情權、參與權、監督權,強化網絡和新聞媒體的輿論監督。

4 結語

林地對林農的基本生活保障具有重要意義,造林護林是林農維持生活的重要途徑。要激勵林農提供生態產品服務,提升生態產品質量,促進生態產品價值實現。當前不論是在政策文件上還是在實踐過程中,林農的生態服務價值未受到關注,林農生態產品權益的實現尚存在林農主體資格認定缺失、林農權利義務規定不明、政府職能定位不當等問題。對此,綜合分析生態產品本質屬性、供給者獲得和損害者賠償原則的價值、生態產品供給的引導激勵機制等方面的根據,確定林農的法定地位、明確林農的權利義務、調整政府的角色定位,最大限度地激發林農的積極性、主動性、創造性,促進生態資源向生態經濟轉化,推進生態文明建設和共同富裕穩定發展。