提升江蘇城鄉基層社會治理現代化水平研究

張衛 常巧素 劉玢

摘 要 ?近年來，江蘇牢記習近平總書記的囑托，系統謀劃、推進城鄉基層社會治理現代化，為江蘇高質量發展奠定了扎實基礎，但與新時代新要求相比仍存在短板。因此，要進一步加強和完善黨總攬全局、協調各方的領導體制，高質量推進城鄉基層社會治理現代化建設；強化“網格化管理+智慧社區”建設，探索城鄉基層社會治理現代化發展新路徑；加快基層干部職業化步伐，切實提升城鄉基層社會治理能力和水平；堅持依法治理，加強法律法規建設，為推進城鄉基層社會治理現代化提供法治保障。

關鍵詞 ?城鄉基層；社會治理現代化；江蘇

2023年7月5日至7日，習近平總書記到江蘇考察，希望江蘇“在推進社會治理現代化上實現新提升”。江蘇省委十四屆四次全會提出，要聚焦城鄉基層治理，加快推進社會治理現代化。近年來，江蘇聚焦“四個走在前”，在基層治理和民生保障等方面奮力突破，系統謀劃、推進城鄉基層社會治理現代化，實現社會高質量發展。

一、江蘇城鄉基層社會治理現代化的創新成效

黨的二十大報告指出，“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。近年來，江蘇全省上下深入貫徹落實習近平總書記對江蘇率先發展的指示精神，江蘇各地創新基層治理實踐，基層服務質量得到提高，城鄉基層社會治理取得明顯成效，為江蘇高質量發展奠定了扎實基礎。

（一）推動社會治理有序發展，建設更高水平法治江蘇

貫徹中共中央、國務院和江蘇省委省政府關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的部署。落實《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的實施意見》《關于深入推進智慧社區建設的實施意見》等文件要求。出臺《江蘇省“十四五”城鄉社區服務體系建設規劃》《江蘇省城鄉網格化服務管理辦法》等一系列行政法規，確保社會治理制度從政府治理體系到社會治理人才隊伍有法治保障，社會治理制度更加科學規范、體系運行更加有效，為全省經濟社會高質量發展保駕護航。

深化“放管服”改革，在法治化軌道上創新政府管理和服務方式，落實國家簡政放權的決策部署，簡化審批流程，建成全覆蓋“互聯網+政務服務”體系，江蘇省一體化政務服務平臺匯聚移動政務服務應用3400余個，93.6％的審批事項可在網上辦理。依托江蘇數字政府政務平臺，深化“一件事”改革，實現減環節、減材料、減時限、減跑動，最多跑一地服務零距離。持續深化政府信息主動公開，著力推動基層政務公開向農村、社區延伸。將政務公開、政府網站、政務新媒體工作納入全省高質量發展績效評價考核內容。充分發揮政府法律顧問和專家智囊作用，在依法行政方面全面推行聘用法律顧問、政務公開等制度，進一步完善行政執法監督體系，構建基層綜合執法責任機制。堅持以人民為中心，深化行政復議體制改革，構建矛盾糾紛多元化解體系，推出“蘇解紛”非訴服務平臺，堅持和發展新時代“楓橋經驗”，95％的矛盾不上交。

（二）凸顯人民主體地位，持續發展多元社會主體力量

近年來，江蘇大力發展各類社會組織、社會工作者、志愿者及慈善機構等多元社會主體。推動成立江蘇省社會組織綜合黨委，實現社會組織內黨組織和黨建工作“全覆蓋”。社會組織開始發展壯大，在參與社會調節中的作用逐漸顯現。志愿者隊伍不斷壯大，社區志愿者就近服務社區居民，積極參與社區治理和社區共建共享服務。

江蘇在“黨委領導+政府負責”的模式下，優化政府職能，加快構建職責明確、依法行政的政府治理，深化事業單位改革，基本實現“政事分開”“事企分開”，將編制向普惠性、基礎性、兜底性的民生領域傾斜。社區社會組織在連接政府、社會與居民上發揮了積極作用。江蘇從省級層面統籌公益創投項目，強化參與基層社會治理和基本社會服務能力。推進平臺建設，因地制宜購買社會服務。發揮社會力量的作用，利用好社會組織外，發揮慈善力量、社會工作者、志愿者和其他社會力量有效參與社會治理，充分激發基層活力。

（三）完善治理機制，提升網絡化智能化治理水平

加強網格化建設。按照社會治理一張網的思路，全省網格劃分已經完成，實現網格化全覆蓋，在人員配備、要素拓展、部門入網、信息共享等方面形成制度化管理。創造性地提出了“網格化治理、一體化聯動”的社會治理架構，有效融合各職能部門業務系統，減少重復投資，最大限度發揮信息共享優勢，打通數據壁壘。網格事件聯動處置效能較高。全省進一步整合各類社會治理平臺，建設市縣鄉實體化運作的社會治理現代化指揮中心。摸索出了“網格+N”多元共治模式，建立全網格聯動機制。社會治理網格已逐步成為政府密切聯系群眾的重要平臺、加強服務管理的重要窗口、維護基層穩定的前沿陣地，基本打通政府聯系群眾服務的“最后一公里”，有效提升了全省社會治理的整體水平。

江蘇實現了市、縣（市、區）、鄉鎮（街道）三級社會治理現代化指揮中心（綜治中心、網格化服務管理中心）建設“全覆蓋”。淮安等地探索創新“社區干部+網格員+志愿者”三方共管模式，綜合人、地、事、物、組織等要素，加大城鄉社區專職網格員配備力度，發揮“人熟+地熟”的優勢，形成橫向到邊、縱向到底的網格管理體系，提升“鐵腳板”能力，賦能基層治理。同時強化大數據賦能，網格化治理日漸規范。各地大力推進社會治理大數據中心建設，規范化、標準化建設社會治理信息系統（網格化社會治理智能應用平臺）。

（四）協同三方治理力量，有效化解社會矛盾

社會治理的理想格局是政府治理、社會調節與居民自治的良性互動。社會組織在社會治理中形成強大的力量發揮作用，尤其在民生保障方面承接政府重大的服務項目，在調解社會矛盾、服務群眾、滿足社會需求等方面的功能不斷增強。根據不同類型社區的治理要求和手段，打造出“一區一特色”的治理樣態，形成的特色社區較為豐富。全省廣泛開展“小組自治”“鄰里自治”“樓宇自治”“院落自治”等“微治理”實踐，不斷完善居民議事會、理事會等基層民主協商平臺議事規則，組建專職社工、居民代表、專業人士等組成的議事隊伍，開展議事能力培訓，形成民事民議、民事民辦、民事民管的民主協商格局，基層群眾自治不斷深化。

江蘇基本實現社會穩定風險評估體系全覆蓋，推行“第三方”穩評機制，在源頭治理上下功夫，將矛盾糾紛排查在先、化解在早、處置在小。從社會矛盾的預防到化解持續努力，不斷推陳出新，針對不同的社會矛盾，尋找有效的應對方式。在矛盾化解中尤為注重組織化建設，設立各類人民調解組織，如“派駐式人民調解工作室”和“人民調解委員會”。

（五）強化基層服務平臺和隊伍建設，為民服務成效日漸顯著

社區治理是創新社會治理的重要場域。江蘇各地扎實開展“政社互動”“五社聯動”，實施“一門受理、一站服務、全科社工”的服務模式，構建起多元主體有效銜接的社區綜合服務體系。另外，通過政府向社會力量購買社會服務等方式，大力推動社會組織、慈善機構等力量積極參與到城鄉基層社會治理中。江蘇積極推動社會治理重心向基層下移，城鄉社區服務體系建設取得積極進展。全省村（社區）書記、主任“一肩挑”占比分別達97.5％、94.6％，黨建引領社區服務體系建設的體制機制逐步完善。

江蘇大力發展社區服務業。完善“蘇適養老”服務體系，建設標準化街道綜合性養老服務中心和農村標準化區域性養老服務中心，打造“15分鐘養老服務圈”，320萬老年人接受專業化居家上門服務。增加托育服務供給。整體構建“蘇童成長”協同關愛機制，初步形成托育服務體系。不斷健全就業促進機制和就業公共服務體系。合理規劃基層醫療衛生機構設置布局，基層醫療服務能力較大提升。

二、江蘇推進城鄉基層社會治理現代化面臨的問題

近年來，江蘇各地城鄉基層社會治理現代化建設成效顯著，但對照習近平總書記對江蘇的殷切希望、對照江蘇省委的要求以及人民群眾日益增長的美好生活期待，還存在一些短板和不足。

（一）多方力量參與機制不健全，城鄉基層社會治理制度體系亟待完善

第一，多方共治仍存在不同主體之間利益分配不均問題。與單一主體治理不同，多元主體的利益訴求更加多樣化，不同利益主體對治理活動的訴求不同，一定程度上增加了社區事務量。另外，多方力量參與機制仍不健全，治理范圍仍未得到合理框定，部分基層社區為刻意追求多元共治的形式，肆意擴大多元共治的范圍，一些公共事務未能得到很好治理。第二，由于多方力量中不同主體的信息獲取能力、參與意愿和表達能力不同，而使多元共治的效果值得商榷。信息獲取能力、參與意愿和表達能力越強的主體，在基層治理中越能使公共治理的結果朝向對自己有利的方面發展，多元共治的“多元性”實踐效果仍與預期設想存在一定差距。第三，多方力量參與社區治理的渠道不夠暢通。多元共治雖已倡導多年，但多元主體參與基層治理的渠道仍不十分暢通。外來流動人口較少參與到所在地基層社區的公共事務治理工作中。目前多元共治仍主要存在于區/縣層級，在基層社區，多元共治主要表現為居委會/村委會主動邀請個別市場主體、志愿者等參與特殊事項的商討。整體上看，多元主體參與基層社會公共事務治理的渠道仍不十分暢通。同時，社區居民參與基層社會治理的意愿不高、參與治理不充分問題仍然存在。

（二）科技賦能較弱，城鄉基層社會治理平臺的協同性不強

第一，江蘇各地各類基層治理平臺的應用還較分散，對數據的整合和運用未達到要求。各地各類基層治理平臺、APP、小程序等跨地區整合運用仍存在較大困難。江蘇各地情況較為復雜，各地、各領域社會治理有著較大差異。地方治理情況和數據實時變動，搜集整理并上傳這些數據在一定程度上存在時間差。第二，一些地區政府部門之間、政府部門內部之間的信息共享不足，“信息孤島”現象仍然存在，導致政府管理體制和行政運行機制呈現碎片化，影響和制約了基層治理效能。受政府職責體系的深層影響，跨部門信息共享數據融合仍有較大難度，各部門之間也存在較大的信息壁壘。第三，智慧政府、數字化治理建設仍存在信息安全問題。智慧政府的建設也帶來了“透明社會”問題，信息安全的保護機制有待健全，居民隱私權也在無形中遭到破壞，存在網絡信息安全問題。在智慧政府建設、各地信息共享、各部門信息融通過程中，任一個環節的信息泄漏，都使全體居民處于信息不安全的風險當中。

（三）黨建工作示范引領不足，基層黨組織作用有待加強

第一，基層黨組織對基層社會治理的引導力度不夠。中國共產黨是為人民服務的政黨，基層黨建的核心也應是服務基層民眾的黨的建設，從調研情況來看，目前基層黨建的主要工作仍表現為加強黨組織自身建設，以更好地主導基層治理，而非引導基層群眾自治。第二，在農村社會治理過程中，少數基層黨組織缺乏工作創造性，戰斗堡壘作用發揮不夠。基層社區尤其是鄉村社區，受人口外流影響，年輕黨員數量較少，鄉村黨員干部老化現象嚴重，黨員干部的先鋒模范作用發揮較弱，“重管理、輕治理”現象仍然存在，難以解決人民群眾迫切需要解決的一些熱點、難點問題。第三，基層黨組織在基層治理中重服務、輕培育。受基層黨建工作影響，基層黨員服務意識提升的同時，在一定程度上承擔了民眾更多私人化、個體化事務。基層黨員的服務意識極大提升，但沒有同時帶動基層民眾的主人翁意識，黨建工作多在已有黨員中開展，及時發展新黨員不足，向普通群眾傳播黨的思想和工作不充分。

三、提高江蘇城鄉基層社會治理現代化水平的對策建議

習近平總書記指出：“著力推進社會治理系統化、科學化、智能化、法治化，不斷完善中國特色社會主義社會治理體系，確保人民安居樂業、社會安定有序、國家長治久安。”未來，要不斷完善基層社會治理工作，暢通多方力量參與城鄉基層社會治理的途徑，夯實基層社會治理基礎，加快建設人人有責、人人盡責、人人享有的基層社會治理共同體。

（一）進一步加強黨的領導

首先，加強黨的領導是推進城鄉社會治理現代化建設的根本保證。新時代，要進一步健全村（社區）黨組織一把手“一肩挑”和村（社區）“兩委”成員交叉任職制度。鞏固黨在基層的執政基礎，推動黨組織全面領導基層各項事業，提高在問題決策、事務處理上的工作效率，減少扯皮推諉對事務的拖延。同時由黨組織一把手“一肩挑”，也有助于全面提升干部處理問題的能力，培育新時代基層治理和基層事業全面發展的帶頭人。

其次，進一步完善黨領導的基層群眾自治制度，加強基層群眾性自治組織規范化建設，提升黨的組織力以確保基層社會治理秩序，切實減輕村級（社區）黨組織負擔。要避免“上面千條線，下面一根針”、全部擔子壓基層，積極探索賦予基層自治空間的體制機制問題。積極探索黨組織引領基層自治的路徑和辦法，發揮黨組織的帶頭示范作用，切實提高基層自治能力和自治水平。轉變基層黨建工作思路，既要在黨的內部做黨建，也要將黨建的成效推向社會。

最后，加大力度探索功能型黨組織建設，確保基層黨組織和黨建工作全覆蓋。在基層社區，尤其是城市社區積極探索功能型黨支部建設，加強社區內部黨員聯絡，提高社區黨組織的覆蓋范圍。積極探索以地緣、業緣、趣緣等為紐帶組建的功能型黨支部，將基層黨組織設置由傳統型向開放型轉變、黨員活動由被動參與向主動參與轉變，充分調動和發揮黨員參與社區公共事務的積極性和主動性，加強社區內部黨員的互動和聯系，以提高基層自治能力和水平。

（二）強化“網格化管理+智慧社區”建設

首先，在數字社會，“網格化管理+智慧社區”應成為全省城鄉基層社會治理新的切入點，應理順體制機制問題，做好頂層設計。目前數字政府建設中存在的數字壁壘、數字孤島現象，根源在于數字治理的頂層設計和規劃不健全、體制機制不順暢。當前數字政府建設最緊迫的問題是搭平臺、建機制、促流通。只有先理順不同地方和部門之間的體制機制問題，進一步理順數字治理的體制機制問題，才能打造出真正的數字政府。

其次，要呼應時代與社會的發展，借助大數據、人工智能等新技術，搭建政府與各類社會組織協同共治平臺，推動實施基層政府服務型職能升級，最大限度統合政府職能與社區功能，注重制度與技術層面的升級并舉，以實現從網格化管理向網格化治理的過渡。同時，也要加強基層社會治理者對治理內涵的精準把握，加強對基層治理隊伍的培訓，轉變基層治理觀念，加深對基層自治的理解，提高基層治理效能。網格化治理要提高對精細化需求的收集，暢通群眾訴求的通道，切實以公共利益為主。

最后，數字化和網格化的治理手段，要注重加強社區居民之間的聯系，提高社區自組織能力，推動建構熟人社會。數字化、網格化作為治理的手段，以縮短人與人之間的溝通成本為前提，提升基層治理效率。應積極探索數字化治理手段，加強社區成員間溝通交流的途徑，熟人社會建構的途徑，探索利用網格化手段重構基層社區熟人社會的途徑和辦法。同時，要注重數據的開放與共享以及數據的安全性。

（三）加快基層干部職業化步伐

首先，在江蘇推進城鄉基層社會治理現代化進程中，要明確政府部門主導責任，推動制定基層干部職業化的管理標準，提升基層干部治理觀念和知識技能等方面的能力，以滿足基層社會治理中對高素質專業人才的迫切需求。江蘇各地基層社會與中西部其他地區不同，江蘇應加緊研究基層社區干部職業化的管理標準，加強對基層干部的管理和監督，增強基層干部服務基層的意識和決心。

其次，要拓寬基層干部公開選拔渠道，根據專業化崗位要求，公平、公正選拔基層亟須的政治素質高、業務能力強的專業人才，以實現基層干部隊伍專業化。要積極引導大學生返鄉服務基層，積極完善大學生村官選拔及升遷制度。抓好掛職鍛煉的重要平臺，統籌基層內部優勢資源的學習交流，既要把外面人才引進來傳經驗，也要把內部人員送出去學經驗，在學習交流中提高基層干部的專業化水平。

最后，要進一步完善基層干部培訓及管理考核制度。在權力意識、職業意識、心理與行為等方面，對基層干部進行針對性培訓教育，既保障城鄉基層干部規范行使手中掌握的權力，避免基層社會治理現代化出現異化，又達到對基層社會治理正向引導作用。仍要加強對基層黨員的教育工作，從嚴治黨扎在基層，確保黨性深入每名黨員的心中。

（四）強化法律法規建設

一方面，法治是社會治理現代化的最優模式，法治化是加快推進基層社會治理現代化建設的重要保障。要充分發揮國家法律法規及行業部門規章在社會治理現代化中的基礎性保障作用，完善的法律法規及行業部門規章是社會治理現代化得以運行的重要基礎。同時，要提高居民知法、守法、用法意識，進一步培育社會主義法治文化，將法治理念融入基層社會治理實踐當中。

另一方面，鄉規民約、自治規約、家風家訓以及風俗習慣等社會治理中的非正式制度都是法治化的組成部分，有著一定的強制力和影響力，在基層社會治理現代化建設中同樣發揮著重要作用。要充分挖掘基層社會地方法和傳統法，吸收地方法和傳統法中的優秀部分，要結合各地歷史傳統，制定符合本地實際情況的村規民約，以補充國家法、正式制度對復雜社會情況的覆蓋不足問題。

（張衛系江蘇省社會科學院社會學所所長、研究員；常巧素、劉玢 江蘇省社會科學院社會學所）

【責任編輯：易玉潔】