新時(shí)代農(nóng)村土地開發(fā)思路

張洪霞

摘要：我國(guó)農(nóng)村發(fā)展相對(duì)滯后，土地開發(fā)粗放、利用效率低、生態(tài)惡化等趨勢(shì)嚴(yán)重，以土地征收為主的開發(fā)方式在一定程度上造成了土地資源的浪費(fèi)和城鄉(xiāng)發(fā)展結(jié)構(gòu)失衡。新時(shí)代我國(guó)農(nóng)村土地開發(fā)面臨著一些新的形勢(shì)和問題，為激活土地資產(chǎn)價(jià)值，帶動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升農(nóng)村事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，本文以山東省無棣縣農(nóng)村土地開發(fā)利用情況為例，論述了農(nóng)村土地開發(fā)的重要價(jià)值，分析了過去農(nóng)村土地開發(fā)存在問題，并提出了新形勢(shì)下的發(fā)展思路和對(duì)策，旨在為農(nóng)村土地開發(fā)提供一定的參考。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地開發(fā)；土地征收；鄉(xiāng)村振興

我國(guó)已進(jìn)入社會(huì)主義新時(shí)代和經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展成為新時(shí)期的主要任務(wù)。過去的農(nóng)村粗放土地開發(fā)方式亟須改變，當(dāng)前房地產(chǎn)行業(yè)進(jìn)入下行周期，傳統(tǒng)土地征收的開發(fā)模式已難以為繼，農(nóng)村土地開發(fā)須建立新的思路、提供新的發(fā)展舉措，才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展[1]。無棣縣是山東省濱州市的農(nóng)業(yè)大縣，研究農(nóng)村土地開發(fā)具有積極意義。要改變當(dāng)前農(nóng)村土地“跑馬圈地”的征收方式，以鄉(xiāng)村振興和共同富裕為目標(biāo)，兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益，以保障耕地紅線、糧食安全為前提，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先原則，實(shí)現(xiàn)土地開發(fā)與保護(hù)并重[2]。具體來說，要減少低產(chǎn)低效農(nóng)用地和建設(shè)用地的數(shù)量，加大生態(tài)用地規(guī)劃和建設(shè)，增大耕地、林地、園地和其他農(nóng)用地的占比，從而進(jìn)一步改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境。

1 農(nóng)村土地開發(fā)的重要價(jià)值

1.1 轉(zhuǎn)變土地開發(fā)模式

在房地產(chǎn)整體偏弱趨勢(shì)的背景下，傳統(tǒng)政府主導(dǎo)土地征收的模式已難以為繼，財(cái)政既無法支付龐大的配套資金，企業(yè)也沒有能力進(jìn)行“跑馬圈地”式的擴(kuò)張。在土地征收資金不足的狀況下，如果降低農(nóng)民的補(bǔ)償金，就會(huì)傷害農(nóng)民土地權(quán)益，甚至造成社會(huì)問題和群體性事件。因此，農(nóng)村土地開發(fā)必須走集約化和節(jié)約型的路子，擺脫經(jīng)濟(jì)發(fā)展的困境和生態(tài)環(huán)境的制約，實(shí)現(xiàn)土地開發(fā)的升級(jí)轉(zhuǎn)型。同時(shí)，要提升耕地質(zhì)量和面積，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，改善農(nóng)村生產(chǎn)和生活條件，通過綜合整理和深度開發(fā)，提高土地利用率和產(chǎn)出率。在集約化開發(fā)模式下，有效保障糧食安全，緩解人地矛盾，變綠水青山為金山銀山，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展[3]。

1.2 優(yōu)化農(nóng)村“三生”空間布局

要激活農(nóng)村土地資源，盤活鄉(xiāng)村存量用地，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生活、生產(chǎn)和生態(tài)空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展[4]。山東省無棣縣每年組織盤活城鎮(zhèn)低效用地約800 hm2，有效改善了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和城鄉(xiāng)人居環(huán)境，緩解農(nóng)地非農(nóng)化現(xiàn)象，以適應(yīng)新時(shí)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加快新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。同時(shí)，增加建設(shè)用地有效供給，通過土地綠色、集約、高效利用，保障產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地和轉(zhuǎn)型升級(jí)。“三生”空間布局也有利于推進(jìn)全域土地綜合整治，對(duì)于建設(shè)用地整理，生態(tài)環(huán)境修復(fù)，耕地保護(hù)和國(guó)土空間綜合治理作用明顯，特別是在環(huán)境嚴(yán)重破壞的鄉(xiāng)村地區(qū)意義尤其重大。

1.3 挖掘農(nóng)村土地開發(fā)潛力

我國(guó)農(nóng)村土地開發(fā)、利用和整治的潛力較大，農(nóng)村土地的結(jié)構(gòu)性矛盾較為突出，優(yōu)質(zhì)土地資源稀缺，而存量土地閑置和浪費(fèi)較為嚴(yán)重，造成了農(nóng)民土地增值收益較低，收入分配存在不公平的現(xiàn)象。在現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)不明晰的背景下，傳統(tǒng)集體模式在一定程度上抑制了經(jīng)濟(jì)活力，制約了資源高效配置，也將農(nóng)民牢牢地固定在土地上。農(nóng)村土地開發(fā)能夠挖掘農(nóng)村土地資源的潛力，既推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，又提高了農(nóng)民收入，大幅增加土地收益。同時(shí)實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型，改善生態(tài)環(huán)境[5]。

2 農(nóng)村土地開發(fā)面臨的問題

2.1 傳統(tǒng)項(xiàng)目建設(shè)和規(guī)劃不科學(xué)

土地開發(fā)缺乏科學(xué)性，零散地塊項(xiàng)目存在不符合整體規(guī)劃而不能立項(xiàng)的問題。很多項(xiàng)目為了完成上級(jí)指標(biāo)或工程，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)考慮不足。土地開發(fā)低水平和重復(fù)項(xiàng)目相對(duì)較多，浪費(fèi)現(xiàn)象較為嚴(yán)重。在對(duì)一些村莊調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不少地方村莊不同程度存在多頭申報(bào)、重復(fù)申報(bào)，甚至非法套取資金行為。項(xiàng)目申報(bào)成功后因疏于管理，導(dǎo)致工程質(zhì)量較差，資金利用率低[6]。同時(shí)，專項(xiàng)規(guī)劃編制不合理，責(zé)、權(quán)、利的規(guī)定不夠明確，土地項(xiàng)目變更較多，從而引發(fā)群眾不配合的現(xiàn)象。加之整體上缺乏遠(yuǎn)景規(guī)劃理念，以居住功能為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)模式，對(duì)于糧食安全和耕地保護(hù)缺乏足夠的重視。

2.2 土地開發(fā)資金壓力較大

傳統(tǒng)土地開發(fā)模式下，城市發(fā)展用地、農(nóng)村發(fā)展用錢，土地征收由政府主導(dǎo)，但當(dāng)前財(cái)政資金壓力較大，政府無力負(fù)擔(dān)龐大的開發(fā)資金，集體經(jīng)濟(jì)薄弱，負(fù)擔(dān)土地開發(fā)資金不現(xiàn)實(shí)。如新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目公益性質(zhì)明顯，既要對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，又要建設(shè)集中居民點(diǎn)各類配套設(shè)施，資金需求量大。在目前房地產(chǎn)進(jìn)入下行周期、土地升值預(yù)期下降、投資風(fēng)險(xiǎn)加大的背景下，社會(huì)資本參與土地開發(fā)的熱情不高，粗放型土地開發(fā)模式已難以為繼。加之當(dāng)前土地產(chǎn)權(quán)政策尚不明晰，盡管省市出臺(tái)多個(gè)獎(jiǎng)勵(lì)政策，但沒有涉及根本政策領(lǐng)域，而農(nóng)村土地本身具有復(fù)雜性，土地開發(fā)受政策影響較大，農(nóng)村民間資本薄弱，針對(duì)農(nóng)村土地開發(fā)項(xiàng)目的案件較多，進(jìn)一步增大農(nóng)村土地的經(jīng)營(yíng)性風(fēng)險(xiǎn)。

2.3 監(jiān)管力度相對(duì)不足

重建設(shè)輕管護(hù)，這一現(xiàn)象在農(nóng)村地區(qū)極為嚴(yán)重。如防護(hù)林樹木被折斷、道路損毀、河道淤積、泵房變電站機(jī)電設(shè)備故障、新增耕地和配套工程管護(hù)存在較為嚴(yán)重的問題。縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府缺乏管護(hù)意識(shí)，政府有關(guān)部門職能缺位，雖然主導(dǎo)了建設(shè)管護(hù)，但實(shí)際參與度不高。企業(yè)、農(nóng)戶和社會(huì)大眾也沒有廣泛參與，主要依靠個(gè)人自覺維護(hù)。加之土地開發(fā)與整治監(jiān)管本身難度大，政出多門、管理分散，進(jìn)一步加大了管理難度。比如，自然資源部門注重耕地質(zhì)量和資源保護(hù)環(huán)境，水利部門注重水利工程建設(shè)和配套，住建部門更注重農(nóng)村危舊房改造和人居環(huán)境整治，但各部門之間溝通協(xié)調(diào)不足，缺乏統(tǒng)籌，條塊分割、責(zé)權(quán)不匹配，直接導(dǎo)致了土地開發(fā)過程中綜合效益不佳，項(xiàng)目建設(shè)水平不高，一年新兩年舊，三年五年老破敗。

2.4 農(nóng)村土地基礎(chǔ)薄弱

農(nóng)村耕地碎片化較為嚴(yán)重，一些地區(qū)耕地和其他農(nóng)用地零碎無序，在技術(shù)手段不足的情況下，存在新增耕地?cái)?shù)量不準(zhǔn)確，來源可核實(shí)、可追蹤性差的問題。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，道路、交通、配套不完善，空間布局無序化，導(dǎo)致第二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限，加劇了土地資源利用低效化。農(nóng)村建設(shè)用地分散粗放，歷史遺留工礦廢棄地較多，土地污染、環(huán)境破敗，生態(tài)質(zhì)量退化和生態(tài)環(huán)境破壞的現(xiàn)象較為嚴(yán)重[7]。而目前先進(jìn)技術(shù)的普及程度不高，造成數(shù)據(jù)共享不及時(shí)、追蹤不到位、信息化程度不高。

3 農(nóng)村土地開發(fā)的思路和對(duì)策

3.1 確立集約型開發(fā)路線

土地開發(fā)必須改變傳統(tǒng)巨額資金投入的思路，建立集約化、節(jié)約式和規(guī)模化的開發(fā)模式，以保護(hù)永久基本農(nóng)田為首要工作，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先的原則，抓好落實(shí)生態(tài)管控。要深化分類治理思想，促進(jìn)資源要素集約配置，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局。具體來說，要充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”等新技術(shù)，以高價(jià)值開發(fā)為目標(biāo)，減少新增用地?cái)?shù)量，以土地整治和土地改造為主，加大農(nóng)村閑置用地開發(fā)力度，盤活農(nóng)村土地，提高土地利用率[8]。新時(shí)期土地開發(fā)的重點(diǎn)應(yīng)落在鄉(xiāng)村振興上，以縮小城鄉(xiāng)差距為目標(biāo)，探索出一條農(nóng)村規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的自主道路，而非讓農(nóng)村成為城市的原材料供應(yīng)地。要堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量開發(fā)思路，對(duì)于易受到風(fēng)沙、鹽堿危害的區(qū)域，要建設(shè)生態(tài)安全屏障，強(qiáng)化對(duì)荒山荒坡的整治。在生態(tài)脆弱的區(qū)域，要推動(dòng)居民搬遷，推進(jìn)農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)。依托土地開發(fā)綜合平臺(tái)，以土地為載體，匯聚農(nóng)業(yè)、加工業(yè)、交通、水利、旅游、環(huán)保等產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益的最大化。

3.2 科學(xué)規(guī)劃經(jīng)營(yíng)路徑

土地開發(fā)，規(guī)劃先行，在充分挖掘土地潛力的基礎(chǔ)上，科學(xué)論證可行性，切實(shí)制定土地利用總體規(guī)劃。立足“山水林田湖草”全要素，堅(jiān)持全域規(guī)劃思想，明確土地開發(fā)的功能和用途，充分挖掘當(dāng)?shù)刈匀毁Y源的優(yōu)勢(shì)。為提高農(nóng)村土地規(guī)劃的科學(xué)性，要落實(shí)好空間規(guī)劃銜接和編制工作，精細(xì)編制，系統(tǒng)調(diào)整。與涉農(nóng)部門深度合作，壓實(shí)責(zé)任，統(tǒng)籌兼顧，精準(zhǔn)對(duì)接，以鄉(xiāng)村振興為目標(biāo)，探索土地資源統(tǒng)籌、土地集中經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)路徑。具體來說，要融合土地整治和新型社區(qū)建設(shè)，做好生產(chǎn)和生活空間的規(guī)劃，采用土地入市、土地資產(chǎn)化、土地流轉(zhuǎn)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入等方式，吸引廣大村民參與到土地開發(fā)中。更為重要的是要提高規(guī)劃設(shè)計(jì)的執(zhí)行力度，嚴(yán)格按照流程進(jìn)行控制，編制規(guī)劃不得隨意更改和刪減。要強(qiáng)化考評(píng)機(jī)制，從立項(xiàng)到考評(píng)的全過程都應(yīng)嚴(yán)格監(jiān)督與審查，將土地開發(fā)與整治納入政府年度考核報(bào)告中，實(shí)施日常檢查、專項(xiàng)督查和進(jìn)度通報(bào)，與項(xiàng)目規(guī)劃融為一體。要配合技術(shù)手段應(yīng)用，從項(xiàng)目申報(bào)到驗(yàn)收全程實(shí)施信息化管理，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源綜合監(jiān)管平臺(tái)的“一張圖”規(guī)劃和管理。

3.3 吸引公眾力量廣泛參與

要保障資金落實(shí)，針對(duì)地方政府財(cái)政壓力較大的問題，要規(guī)范資金管理，嚴(yán)防“跑、冒、滴、漏”現(xiàn)象的發(fā)生，確保每一筆資金落在實(shí)處。要嚴(yán)格實(shí)行專賬管理，在項(xiàng)目編制時(shí)應(yīng)考慮管護(hù)資金，明確資金比例。要拓展資金來源，積極吸引企業(yè)資金到農(nóng)村開發(fā)，堅(jiān)持“誰開發(fā)誰使用”原則，與村民合股經(jīng)營(yíng)。農(nóng)村要以優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目吸引社會(huì)資本，共同進(jìn)行鄉(xiāng)村土地資源開發(fā)，如生態(tài)旅游業(yè)、生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品加工等。農(nóng)業(yè)銀行和金融機(jī)構(gòu)要加大對(duì)農(nóng)村土地開發(fā)的金融支持，依托土地證券化等措施，重點(diǎn)支持生態(tài)農(nóng)業(yè)、旅游、農(nóng)產(chǎn)品加工等項(xiàng)目[9]。要建立村級(jí)土地巡查員機(jī)制，強(qiáng)化土地巡查執(zhí)法，配備智能化巡查設(shè)備，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題上報(bào)并記錄。在橋、涵、閘、站等地區(qū)樹立保護(hù)標(biāo)識(shí)，增強(qiáng)社會(huì)大眾的保護(hù)意識(shí)。最為重要的是要培養(yǎng)群眾的主人翁意識(shí)，鼓勵(lì)群眾成立巡查隊(duì)等自治組織參與監(jiān)督，同時(shí)暢通網(wǎng)上監(jiān)督渠道，加強(qiáng)信息公開。集體經(jīng)濟(jì)也要相應(yīng)改革，以專業(yè)合作社為紐帶，采用均分持股等方式，確保分紅公平合理，農(nóng)民土地可以通過租賃、入股、入市等方式參與經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)多元共享，保障農(nóng)民權(quán)益，構(gòu)建長(zhǎng)效收益分配機(jī)制。

3.4 以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新

要尊重自然規(guī)律，改變過去“大破大立”的開發(fā)方式，利用當(dāng)?shù)貎?yōu)質(zhì)生態(tài)資源逐步改造。未來土地開發(fā)應(yīng)以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點(diǎn)，構(gòu)建水源涵養(yǎng)區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)、文化景觀區(qū)。在此基礎(chǔ)上，配套功能豐富的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，建造“舍、田、林、塘”的地產(chǎn)項(xiàng)目，激活鄉(xiāng)村振興內(nèi)生動(dòng)力，通過“三生”“三產(chǎn)”融合共生，加大信息化技術(shù)應(yīng)用，在農(nóng)村廣泛鋪設(shè)信息網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行土地和農(nóng)業(yè)監(jiān)測(cè)，打造立體化監(jiān)測(cè)技術(shù)體系，為土地開發(fā)整理提供支持。要加大鄉(xiāng)村土地整治力度，整合零散田塊，多施用農(nóng)家肥以增加地力，以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)來豐富群眾的“菜籃子”“果籃子”“糧袋子”。優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)農(nóng)民退宅還耕，推動(dòng)土地污染治理修復(fù)工程，推進(jìn)土壤修復(fù)和鹽堿地改良。在新經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，要大力發(fā)展鄉(xiāng)村生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)土地利用轉(zhuǎn)型，改造較差的居民生活環(huán)境，以提升土地利用率。同時(shí)繼續(xù)加大獎(jiǎng)勵(lì)措施力度，充分發(fā)揮激勵(lì)導(dǎo)向作用，全面貫徹節(jié)約型用地獎(jiǎng)勵(lì)工作辦法。

4 結(jié)語

農(nóng)村土地開發(fā)要堅(jiān)持政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作的導(dǎo)向，配合政策激勵(lì)、示范引領(lǐng)，以協(xié)調(diào)創(chuàng)新、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、利益共享、鄉(xiāng)村善治，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型，以改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境。

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