土地發(fā)展權(quán)視角下全域土地綜合整治工具探索

梁小薇 廖曼華 袁奇峰

摘要：全域土地綜合整治是穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革的關(guān)鍵抓手。在全域土地綜合整治中，不同的整治模式會(huì)造成土地發(fā)展權(quán)的非均衡配置，使得被賦予土地發(fā)展權(quán)的項(xiàng)目容易實(shí)施、被削減或終止土地發(fā)展權(quán)的項(xiàng)目難以實(shí)施。本文從土地發(fā)展權(quán)視角出發(fā)，探究了南海區(qū)“三券”政策的三個(gè)典型案例，分析了“三券”政策的實(shí)施機(jī)制，指出“三券”政策實(shí)質(zhì)上是通過(guò)土地發(fā)展權(quán)的補(bǔ)償和轉(zhuǎn)移來(lái)保護(hù)村集體利益、助力實(shí)施全域土地綜合整治的有效工具和重要路徑。建立和完善土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移和補(bǔ)償機(jī)制，有利于推進(jìn)實(shí)施全域土地綜合整治、解決因土地性質(zhì)變化而產(chǎn)生的土地收益“暴損”問(wèn)題，有利于以全域土地綜合整治為牽引深化農(nóng)村土地制度改革，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

關(guān)鍵詞：全域土地綜合整治；農(nóng)村土地制度改革；土地發(fā)展權(quán)；南海區(qū)“三券”；“百千萬(wàn)工程”

【中圖分類(lèi)號(hào)】 TU98 ???doi：10.3969/j.issn.1674-7178.2024.02.002

引言

農(nóng)村土地制度改革是黨的十八大以來(lái)深化農(nóng)村改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，主要是有序推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、農(nóng)村宅基地、征地制度等改革①，以賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。習(xí)近平總書(shū)記指出，“農(nóng)村土地制度改革是個(gè)大事，涉及的主體、包含的利益關(guān)系十分復(fù)雜，必須審慎穩(wěn)妥推進(jìn)”②。2024年中央一號(hào)文件明確提出，要強(qiáng)化改革舉措集成增效，健全土地流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制、穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革、深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革等。同時(shí)，全域土地綜合整治也被寫(xiě)入該文件。全域土地綜合整治的概念主要源于浙江省的“千村示范、萬(wàn)村整治”實(shí)踐③，是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實(shí)施單位，以國(guó)土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，通過(guò)全面推進(jìn)農(nóng)村土地整理、建設(shè)用地整理和生態(tài)保護(hù)修復(fù)，促進(jìn)農(nóng)用地集中連片、建設(shè)用地高效集聚、生態(tài)用地功能提升，進(jìn)而推進(jìn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生”融合和國(guó)土空間布局優(yōu)化的一項(xiàng)系統(tǒng)性工程[1-4]。全域土地綜合整治銜接了農(nóng)村土地制度改革涉及的國(guó)土空間規(guī)劃、村莊規(guī)劃、用地審批、農(nóng)用地整理、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、耕地占補(bǔ)平衡等內(nèi)容，是穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革的關(guān)鍵抓手④。因此，在新一輪農(nóng)村土地制度改革中，創(chuàng)新推進(jìn)全域土地綜合整治，可以有效釋放巨大的制度改革紅利，激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力，助推鄉(xiāng)村全面振興。

近年來(lái)，全域土地綜合整治在廣東、浙江、福建等地廣泛開(kāi)展[5]。對(duì)廣東省而言，全域土地綜合整治是破解部分地區(qū)空間布局無(wú)序化、耕地碎片化、土地利用低效化、生態(tài)功能退化等問(wèn)題，深入推進(jìn)實(shí)施“百縣千鎮(zhèn)萬(wàn)村高質(zhì)量發(fā)展工程”的重要路徑。其中，廣東省佛山市南海區(qū)作為我國(guó)農(nóng)村就地城市化的典型代表[6]，取得的經(jīng)濟(jì)成就有目共睹。然而，其過(guò)去的鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展模式也帶來(lái)了土地資源碎片化、大量農(nóng)村集體土地閑置等問(wèn)題。南海區(qū)長(zhǎng)期承擔(dān)著全國(guó)土地改革試驗(yàn)田的角色，在農(nóng)村土地改革方面做出了諸多探索。2022年1月，南海區(qū)獲批成為廣東省唯一的以縣域?yàn)閷?shí)施單元的全域土地綜合整治試點(diǎn)單位。為落實(shí)全域土地綜合整治，2022年8月，南海區(qū)頒布了《關(guān)于開(kāi)展“三券”推動(dòng)全域土地綜合整治的指導(dǎo)意見(jiàn)》的政策文件（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“‘三券政策”，“三券”即“地券”“房券”“綠券”）。“三券”政策是南海區(qū)開(kāi)展全域土地綜合整治的創(chuàng)新工具，也是廣東省首個(gè)以全域土地綜合整治為契機(jī)創(chuàng)設(shè)的配套政策。探索打出“三券”政策“組合拳”，是全國(guó)首創(chuàng)。由于該政策實(shí)施時(shí)間較短，學(xué)界對(duì)該政策的研究還不多。本文嘗試從土地發(fā)展權(quán)視角對(duì)南海區(qū)“三券”政策進(jìn)行案例研究，并分析“三券”政策的實(shí)施機(jī)制，以期為更好地開(kāi)展全域土地綜合整治、進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度改革提供有益參考。

一、土地發(fā)展權(quán)與全域土地綜合整治

的文獻(xiàn)綜述

在我國(guó)城鄉(xiāng)“二元”的土地制度下，集體土地所有權(quán)具有一定的不完整性，使得集體土地的收益權(quán)和發(fā)展權(quán)也不完整[7]。土地發(fā)展權(quán)是對(duì)土地進(jìn)行再發(fā)展的權(quán)利，常常作為一種政策工具用于調(diào)節(jié)土地利用管理活動(dòng)與不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)保護(hù)的矛盾。土地所有者可通過(guò)土地使用變更、土地利用集約度提升等方式來(lái)配置土地發(fā)展權(quán)并實(shí)現(xiàn)土地收益[8-9]。雖然我國(guó)尚未在法律層面設(shè)置土地發(fā)展權(quán)，但我國(guó)用地實(shí)踐在不同程度上借鑒了土地發(fā)展權(quán)理論，把土地發(fā)展權(quán)所涵蓋的內(nèi)容隱藏在土地所有者對(duì)土地的占有權(quán)、使用權(quán)與收益權(quán)中，使之內(nèi)化為豐富的、具有中國(guó)意識(shí)和中國(guó)特色的土地發(fā)展權(quán)模式。不同的土地發(fā)展權(quán)配置決定了不同的土地利用方式，進(jìn)而影響其空間特征和利益分配。目前，國(guó)內(nèi)關(guān)于土地發(fā)展權(quán)的研究主要集中于土地發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵[10]、法律性質(zhì)[11]、歸屬[12-13]、必要性[14]和實(shí)踐[15-17]等方面。而國(guó)外關(guān)于土地發(fā)展權(quán)的研究重點(diǎn)集中在發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移（Transferable Development Rights， TDRs）的實(shí)踐方面[18-19]。國(guó)外的TDRs建立在土地私有制的基礎(chǔ)上，被認(rèn)為是平衡不同主體利益的有力工具。換言之，正式的土地發(fā)展權(quán)制度在我國(guó)沒(méi)有明確規(guī)定，但其在規(guī)劃管理和學(xué)術(shù)研究中均已實(shí)際存在。與國(guó)外的TDRs相比，我國(guó)的TDRs主要是由政府引導(dǎo)[20-21]，并在實(shí)踐中探索形成了耕地占補(bǔ)平衡制度、增減掛鉤制度、“浙江模式”“重慶地券”等具有自身特色的重要路徑方式[22-23]。如前文所述，由于我國(guó)的土地發(fā)展權(quán)是“隱性”的[24]，集體土地所有者常常采用不同的途徑來(lái)落實(shí)土地發(fā)展權(quán)，以獲得更大的經(jīng)濟(jì)利益[25-26]。因此，對(duì)我國(guó)集體土地的發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移案例進(jìn)行深度剖析，可以為實(shí)施全域土地綜合整治、深化農(nóng)村土地制度改革提供借鑒和啟示。

在新時(shí)期全域全要素空間治理框架下土地整治工作得到全方位拓展。全域土地綜合整治在不同地方演化出不同的模式。例如，杭州市將土地整治與空間優(yōu)化、土地流轉(zhuǎn)、村莊整治、生態(tài)修復(fù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等工作相結(jié)合來(lái)推進(jìn)[27]。重慶市實(shí)施土地整理項(xiàng)目迭代升級(jí)，聚焦耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)，通過(guò)“劃分整治單元、明確后期利用、全域耕地整理、基礎(chǔ)設(shè)施配套”等路徑進(jìn)一步優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)[28]。無(wú)論是哪種模式，全域土地綜合整治均是以實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展整體效益最大化為基本目標(biāo)的。在此過(guò)程中，部分土地的市場(chǎng)價(jià)值會(huì)因受到行政管控而無(wú)法實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致部分個(gè)體的收益受損，從而引發(fā)土地收益“暴利—暴損”的問(wèn)題，即劃入發(fā)展限制區(qū)的農(nóng)地或生態(tài)保護(hù)地的土地發(fā)展權(quán)被剛性管控所抑制，導(dǎo)致土地收益“暴損”；納入發(fā)展區(qū)的土地被賦予土地發(fā)展權(quán)，導(dǎo)致土地收益“暴利”。當(dāng)剛性控制削減了土地所有者的土地發(fā)展權(quán)時(shí)，土地所有者往往會(huì)非正式地“尋租”，繼而導(dǎo)致土地利用的低效、破碎及失序[29]。基于土地收益“暴利—暴損”現(xiàn)象，當(dāng)前學(xué)術(shù)界開(kāi)始關(guān)注土地發(fā)展權(quán)與全域土地綜合整治的關(guān)系、土地發(fā)展權(quán)的運(yùn)作體系等[30-31]，如土地增減掛鉤中宅基地騰退補(bǔ)償、鎮(zhèn)域尺度土地綜合整治中土地發(fā)展權(quán)均衡化配置思路等內(nèi)容[32]。部分研究雖有提及南海區(qū)的“三券”政策，但對(duì)其缺乏深入的案例剖析。因此，從土地發(fā)展權(quán)視角出發(fā)，以南海區(qū)“三券”政策作為研究對(duì)象，研究該政策如何有效地促進(jìn)全域土地綜合整治，在理論與實(shí)踐上都具有一定的價(jià)值和意義。

二、?全域土地綜合整治工具的創(chuàng)新

——南海區(qū)“三券”

南海區(qū)現(xiàn)有土地面積共1071.82平方千米⑤。根據(jù)南海區(qū)的國(guó)土空間規(guī)劃，其土地開(kāi)發(fā)主要有三種類(lèi)型，并呈現(xiàn)三類(lèi)不同的土地發(fā)展權(quán)配置格局。第一種是農(nóng)村工業(yè)化向城市化轉(zhuǎn)型的區(qū)域。土地以商住開(kāi)發(fā)為主，被賦予土地發(fā)展權(quán)，獲得了增值收益。第二種屬于城鎮(zhèn)空間內(nèi)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展保護(hù)區(qū)用地或被控制性詳細(xì)規(guī)劃確定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。土地主要用于低端工業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，以“工改工”（工業(yè)改工業(yè)）為主，升級(jí)后仍為產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，但其土地發(fā)展權(quán)被削減。第三種為城鎮(zhèn)空間外的、規(guī)劃為藍(lán)綠用地等的現(xiàn)狀建設(shè)用地。由于此建設(shè)用地須騰退、現(xiàn)有建筑須被拆除，其土地發(fā)展增益被終止。同樣，全域土地綜合整治關(guān)注的是區(qū)域發(fā)展整體效益的最大化，其中也會(huì)因土地發(fā)展權(quán)的問(wèn)題而導(dǎo)致部分個(gè)體的收益受損。南海區(qū)L工業(yè)園就屬于這樣的一個(gè)案例。雖然該工業(yè)園整體環(huán)境和產(chǎn)業(yè)均較低端，但據(jù)對(duì)該村集體經(jīng)濟(jì)組織的訪談，該工業(yè)園每年仍能為村集體帶來(lái)約200萬(wàn)的經(jīng)濟(jì)收益。因毗鄰河流，該工業(yè)園在國(guó)土空間規(guī)劃中被劃為生態(tài)保護(hù)用地，須騰退并進(jìn)行生態(tài)修復(fù)，進(jìn)而喪失土地發(fā)展權(quán)。在騰退復(fù)綠的相關(guān)賠償未確定的情況下，村集體與當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府陷入談判僵局。不過(guò)，由于土地所有權(quán)和使用權(quán)還是歸村集體所有，只要沒(méi)有改建行為，該工業(yè)園就會(huì)得到鎮(zhèn)政府“默許”并繼續(xù)運(yùn)營(yíng)。可見(jiàn)，如果缺乏合理的土地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償機(jī)制，土地收益“暴損”的主體就會(huì)抵觸全域土地綜合整治。特別是長(zhǎng)期以來(lái)，在珠三角地區(qū)的土地增值收益分配過(guò)程中本地的村民利益是被強(qiáng)調(diào)且合理化的，由此催生了大量的土地食利者。這些土地食利者對(duì)獲得土地增值收益產(chǎn)生了路徑依賴(lài)，而當(dāng)全域土地綜合整治導(dǎo)致其收益“暴損”時(shí)，自然就會(huì)對(duì)全域土地綜合整治產(chǎn)生強(qiáng)烈的抵抗情緒。這種情況在全域土地綜合整治實(shí)施的過(guò)程中并不罕見(jiàn)。因此，全域土地綜合整治的相關(guān)政策必須從土地發(fā)展權(quán)視角出發(fā)，探索使用土地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償工具，才能平衡整體利益和個(gè)體利益，使得集體土地上的全域土地綜合整治得以有效實(shí)施。

為此，南海區(qū)創(chuàng)新性地實(shí)施了“三券”政策。“三券”政策是以建立建設(shè)用地自愿有償退出機(jī)制為切入點(diǎn)，推進(jìn)低效零散建設(shè)用地復(fù)墾復(fù)綠、村級(jí)工業(yè)園改造提升和鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)，以達(dá)到調(diào)整和優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)布局、提高土地利用效率的目的。“三券”政策的特點(diǎn)是構(gòu)建以用地指標(biāo)市場(chǎng)化交易為渠道、以保障集體土地所有者可持續(xù)性收益為核心的利益平衡機(jī)制。結(jié)合南海區(qū)“三券”政策的具體實(shí)施案例，本研究對(duì)“三券”分別進(jìn)行分析。

（一）“地券”——桂城街道半月島項(xiàng)目

面對(duì)土地破碎與土地資源供需矛盾的困局，南海區(qū)需要在增加農(nóng)用地面積的同時(shí)，釋放被閑置地塊占用的建設(shè)用地指標(biāo)。“地券”因此應(yīng)運(yùn)而生。“地券”是指在國(guó)土空間規(guī)劃指導(dǎo)下，土地權(quán)利人自愿將其低效閑置的建設(shè)用地騰退并復(fù)墾為農(nóng)用地后形成的指標(biāo)憑證，包含建設(shè)用地指標(biāo)、建設(shè)用地規(guī)模、耕地?cái)?shù)量指標(biāo)和水田指標(biāo)。“地券”有鎮(zhèn)（街道）內(nèi)自用、自行協(xié)商轉(zhuǎn)讓、公開(kāi)交易三種轉(zhuǎn)移路徑。鎮(zhèn)（街道）內(nèi)自用是指在將“地券”投入到持有復(fù)墾地塊的村集體的鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目后，節(jié)余的“地券”可以由鎮(zhèn)政府（街道辦）以不低于保護(hù)價(jià)的價(jià)格購(gòu)得，用于鎮(zhèn)（街道）內(nèi)其他建設(shè)項(xiàng)目。自行協(xié)商轉(zhuǎn)讓是指“地券”持有人委托復(fù)墾地塊所在鎮(zhèn)政府（街道辦）與有意向購(gòu)買(mǎi)的鎮(zhèn)政府（街道辦）協(xié)商，在自然資源部門(mén)的監(jiān)督下以不低于保護(hù)價(jià)的購(gòu)買(mǎi)價(jià)格達(dá)成轉(zhuǎn)讓協(xié)議。公開(kāi)交易指的是將“地券”放于公共資源交易中心平臺(tái)進(jìn)行公開(kāi)拍賣(mài)。其中，競(jìng)拍方為新增建設(shè)用地的需求方，包括區(qū)土地儲(chǔ)備部門(mén)、區(qū)征遷辦、各鎮(zhèn)政府（街道辦）等。桂城街道的半月島項(xiàng)目，采用的是“地券”公開(kāi)交易的方式。

半月島項(xiàng)目位于南海區(qū)桂城街道。該地塊承載了一些廢棄的舊廠房及其他簡(jiǎn)易建筑物，土地利用效率低下，環(huán)境亟待提升（圖1）。桂城街道計(jì)劃通過(guò)騰退復(fù)墾的方式實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約利用土地的目標(biāo)。與此同時(shí)，由于建設(shè)用地開(kāi)發(fā)趨近飽和，桂城街道缺少可承載新增建設(shè)用地指標(biāo)的建設(shè)用地規(guī)模。在此背景下，桂城街道采用了“地券”政策，并采取公開(kāi)交易的方式拍賣(mài)“地券”。根據(jù)《佛山市南海區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)桂城街道半月島項(xiàng)目區(qū)拆舊區(qū)復(fù)墾方案》，半月島項(xiàng)目復(fù)墾面積122.06畝，2021年通過(guò)省市增減掛鉤項(xiàng)目的驗(yàn)收，2022年獲得廣東省自然資源廳下發(fā)的周轉(zhuǎn)指標(biāo)122.06畝（全部為新增建設(shè)用地指標(biāo)）。這122.06畝通過(guò)拆舊復(fù)墾所獲的指標(biāo)即為“地券”。2022年9月16日，南海區(qū)其余六鎮(zhèn)（街道）參與了“地券”的競(jìng)拍，最終丹灶鎮(zhèn)以每畝35萬(wàn)元、總價(jià)4272.1萬(wàn)元成功競(jìng)得⑥。丹灶鎮(zhèn)將競(jìng)拍所得的“地券”用于休閑文化旅游項(xiàng)目、規(guī)模化產(chǎn)業(yè)用地的開(kāi)發(fā)及本地鄉(xiāng)村民生公益項(xiàng)目的建設(shè)。通過(guò)“地券”的拍賣(mài)，桂城街道獲得了“地券”交易收入，同時(shí)實(shí)現(xiàn)了低效工業(yè)用地的騰退和農(nóng)用地的復(fù)墾；丹灶鎮(zhèn)獲得了建設(shè)用地指標(biāo)，用于開(kāi)展和推進(jìn)重點(diǎn)項(xiàng)目；南海區(qū)則實(shí)現(xiàn)了鎮(zhèn)街間的指標(biāo)騰挪，達(dá)到了全域土地綜合整治的目標(biāo)。

（二）“房券”——丹灶鎮(zhèn)“良銀心”項(xiàng)目

“房券”指的是在產(chǎn)業(yè)用地騰退時(shí)，根據(jù)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地或國(guó)有劃撥留用地以及物業(yè)現(xiàn)有租金收益、實(shí)施成本等情況，在實(shí)施物業(yè)拆除和土地復(fù)墾復(fù)綠工作后向村集體經(jīng)濟(jì)組織以及其他實(shí)施主體提供的兌換產(chǎn)業(yè)保障房的權(quán)利憑證，可在本鎮(zhèn)（街道）行政區(qū)范圍內(nèi)兌現(xiàn)。“房券”首先根據(jù)該地塊的地租或物業(yè)租金水平核算應(yīng)兌現(xiàn)的面積，然后由鎮(zhèn)政府（街道辦）和村集體經(jīng)濟(jì)組織、清拆復(fù)墾的實(shí)施主體簽訂騰退協(xié)議并開(kāi)具。待該地塊正式完成清拆、復(fù)墾和驗(yàn)收后，鎮(zhèn)政府（街道辦）將“房券”發(fā)放給村集體經(jīng)濟(jì)組織以及復(fù)墾實(shí)施主體。以“房券”兌換產(chǎn)業(yè)保障房，能降低自行開(kāi)發(fā)地塊、建設(shè)廠房的成本。而且，產(chǎn)業(yè)保障房?jī)?nèi)的企業(yè)作為政府統(tǒng)租統(tǒng)招引進(jìn)的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)企業(yè)，在后續(xù)運(yùn)營(yíng)中得到的保障程度更高，更易獲得較高收益、實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。

根據(jù)調(diào)研，在“良銀心”萬(wàn)畝農(nóng)業(yè)生態(tài)示范區(qū)建設(shè)項(xiàng)目中，良登村孔邊經(jīng)濟(jì)社需騰退復(fù)墾389畝連片水田（圖2）。按照“房券”政策中每畝復(fù)墾水田兌換20平方米產(chǎn)業(yè)保障房的比例，良登村孔邊經(jīng)濟(jì)社獲得了7600平方米的“房券”。兌換的產(chǎn)業(yè)保障房每年可為村集體帶來(lái)超過(guò)130萬(wàn)元的房租收入。此外，復(fù)墾后的水田由政府統(tǒng)招統(tǒng)租、引入相關(guān)農(nóng)業(yè)企業(yè)進(jìn)行規(guī)模化農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)，每年可為村集體帶來(lái)150多萬(wàn)元的水田租金收入⑦。

（三）“綠券”——里水鎮(zhèn)逢涌村復(fù)綠項(xiàng)目

“綠券”是指須騰退的現(xiàn)狀建設(shè)用地因不適宜復(fù)墾為連片農(nóng)用地，但通過(guò)復(fù)綠后符合城市綠地發(fā)展或具有一定生態(tài)價(jià)值，驗(yàn)收后按照一定比例兌換新增建設(shè)用地指標(biāo)的獎(jiǎng)勵(lì)憑證。作為“地券”“房券”的補(bǔ)充，“綠券”的產(chǎn)出主體一般為位于村邊、田野、道路兩旁、河畔等邊角的“非三舊”低效建設(shè)用地。這類(lèi)邊角地由于規(guī)模、位置等原因不適宜復(fù)墾為耕地，無(wú)法產(chǎn)出“地券”或“房券”，但通過(guò)改造仍能成為具有一定生態(tài)價(jià)值的綠地。因此，“綠券”能有效促進(jìn)村莊內(nèi)規(guī)模較小、位于邊角的低效建設(shè)用地的騰退和復(fù)綠。復(fù)綠后，該地塊的土地權(quán)屬不發(fā)生變更，用地指標(biāo)歸鎮(zhèn)（街道）持有。但實(shí)際上，“綠券”的權(quán)屬主體會(huì)根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行協(xié)商，以一定比例分配“綠券”。

根據(jù)調(diào)研，里水鎮(zhèn)逢涌村需復(fù)綠現(xiàn)狀為廢棄礦山用地、總面積為83.62畝的兩個(gè)地塊（圖3）。由于坡度較為陡峭、頁(yè)巖裸露，該地塊不適宜復(fù)墾為農(nóng)用地。結(jié)合礦山治理和地質(zhì)災(zāi)害治理，逢涌村對(duì)山體進(jìn)行了生態(tài)修復(fù)和騰退復(fù)綠（圖4）。該村將獲得的“綠券”優(yōu)先用于民生公益類(lèi)的鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。因該復(fù)綠項(xiàng)目由村集體自行出資完成，所獲得的“綠券”經(jīng)協(xié)商后由鎮(zhèn)政府、村集體經(jīng)濟(jì)組織按照2∶8的比例持有。

“綠券”在實(shí)際實(shí)施中受到很多村莊的歡迎。一方面，通過(guò)“綠券”，許多村莊內(nèi)的邊角、不連片的低效用地得以騰退；另一方面，“綠券”所承載的建設(shè)用地指標(biāo)可用于本村的鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目等，進(jìn)而有助于提高村莊收入、改善整體環(huán)境。

綜上所述，通過(guò)“三券”政策，南海區(qū)推進(jìn)實(shí)施了全域土地綜合整治，有效調(diào)整和優(yōu)化了土地利用結(jié)構(gòu)。這也說(shuō)明“三券”是一種能有效落實(shí)全域土地綜合整治的工具。

三、南海區(qū)“三券”政策的實(shí)施機(jī)制分析

由于全域土地綜合整治是依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施的，其實(shí)質(zhì)上是落實(shí)了國(guó)土空間規(guī)劃的要求。在國(guó)土空間規(guī)劃中，不同的用地存在不同的發(fā)展方向，導(dǎo)致了土地發(fā)展權(quán)的非均衡配置（圖5）。非均衡的土地發(fā)展權(quán)配置又導(dǎo)致了不同用地在改造時(shí)面臨不同的境況，如被賦予土地發(fā)展權(quán)的項(xiàng)目容易實(shí)施、被削減或終止土地發(fā)展權(quán)的項(xiàng)目難以實(shí)施。南海區(qū)意識(shí)到土地發(fā)展權(quán)是全域土地綜合整治實(shí)施的關(guān)鍵所在，經(jīng)過(guò)研究推出了“三券”政策。“地券”可以把土地發(fā)展權(quán)以指標(biāo)的形式歸還原土地所有者。而后，原土地所有者可將“地券”用于其他地塊的項(xiàng)目開(kāi)發(fā)或通過(guò)交易的方式轉(zhuǎn)移“地券”，從而獲得一定金額的補(bǔ)償。對(duì)比原有的征地制度，“地券”承認(rèn)了原土地所有者的土地發(fā)展權(quán)，并給予了其合理的補(bǔ)償，而征地制度僅給予土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。“地券”也可以視作增減掛鉤制度的一種，但更強(qiáng)調(diào)了“公開(kāi)交易”等市場(chǎng)化手段。“房券”可以讓村集體獲得短期的現(xiàn)金補(bǔ)償，以及由產(chǎn)業(yè)保障房產(chǎn)生的長(zhǎng)期收益。“綠券”則允許因自身?xiàng)l件而無(wú)法復(fù)墾為農(nóng)用地的用地在騰退復(fù)綠后仍能置換獲得一定比例的建設(shè)用地指標(biāo)，使村集體獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)收益。

由此可見(jiàn)，南海區(qū)“三券”實(shí)質(zhì)上是土地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償和轉(zhuǎn)移的一種載體。全域土地綜合整治由于涉及大量的集體土地，在缺乏土地所有者——村集體和村民的支持下會(huì)較難實(shí)施。基于此，南海區(qū)通過(guò)“三券”政策對(duì)騰退復(fù)墾、復(fù)綠的用地以建設(shè)用地指標(biāo)返還、實(shí)物補(bǔ)償和貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞窖a(bǔ)償和轉(zhuǎn)移土地發(fā)展權(quán)。不同于過(guò)往土地征收或土地整備后村集體會(huì)損失土地所有權(quán)與相應(yīng)開(kāi)發(fā)許可的情況，在“三券”政策中騰退復(fù)墾、復(fù)綠后的地塊仍歸村集體所有，即村集體仍享有土地收益權(quán)，可獲得該地塊的經(jīng)營(yíng)收益。而且，由于騰退后的建設(shè)用地指標(biāo)被用于更高效的建設(shè)項(xiàng)目，村集體所獲得的收益會(huì)比原來(lái)大幅提高。總結(jié)而言，“三券”政策正視了土地發(fā)展權(quán)的客觀存在與補(bǔ)償需求，通過(guò)保護(hù)農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)來(lái)提升村集體和村民收益、改善村莊人居環(huán)境，調(diào)動(dòng)了全域土地綜合整治的“末梢”——村集體和村民的積極性，使得村集體和村民對(duì)全域土地綜合整治的態(tài)度由抵觸轉(zhuǎn)變?yōu)橹С郑▓D6）。

四、南海區(qū)“三券”政策

實(shí)施中的問(wèn)題與對(duì)策建議

本研究通過(guò)分析南海區(qū)“三券”政策的實(shí)施案例，總結(jié)出“三券”政策背后的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移和補(bǔ)償機(jī)制，指出“三券”政策是以土地發(fā)展權(quán)的補(bǔ)償和轉(zhuǎn)移來(lái)保護(hù)村集體利益、助力實(shí)施全域土地綜合整治的有效工具。在深化農(nóng)村土地制度改革中實(shí)施全域土地綜合整治，必須兼顧村集體和村民的利益，建立和完善土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移和補(bǔ)償機(jī)制，以解決全域土地綜合整治中土地性質(zhì)變化所導(dǎo)致的收益“暴損”問(wèn)題，從而得到村集體和村民在主觀意愿上的支持。

然而，“三券”政策在實(shí)施的過(guò)程中仍存在部分問(wèn)題。一是“三券”政策存在優(yōu)化和細(xì)化的空間。“三券”政策常會(huì)因?qū)徟鞒谭爆崱?shí)施細(xì)則缺乏以及地域情況存在差異而難以推進(jìn)。由于“地券”的審批需層層上報(bào)至省級(jí)單位、審批流程過(guò)分繁瑣且冗長(zhǎng)，許多村集體對(duì)大面積的低效建設(shè)用地騰退復(fù)墾缺乏興趣。在以“房券”兌換產(chǎn)業(yè)保障房時(shí)，因缺乏具體的實(shí)施細(xì)則，村集體傾向持“券”選房時(shí)先到先得，可能導(dǎo)致獲益不公平的現(xiàn)象。部分鎮(zhèn)（街道）由于自身的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，更傾向通過(guò)城市更新等手段進(jìn)行村莊整體改造，對(duì)“三券”政策缺乏興趣。二是村集體和村民對(duì)“三券”政策仍缺乏深度認(rèn)識(shí)和理解，在統(tǒng)一村內(nèi)意愿時(shí)仍存在一定的難度。例如部分村民難以接受“綠券”的部分指標(biāo)歸當(dāng)?shù)卣校秩缫恍┐迕駬?dān)憂需承擔(dān)農(nóng)用地或綠地的經(jīng)營(yíng)管理成本等費(fèi)用。三是“三券”政策關(guān)于土地發(fā)展權(quán)的配置僅僅考慮區(qū)域內(nèi)不同集體的收益不均衡，而對(duì)在城鎮(zhèn)化中做出貢獻(xiàn)的其他主體如生產(chǎn)性企業(yè)或者外來(lái)農(nóng)民工等并未考慮收益共享的問(wèn)題。四是“三券”政策的推廣還面臨一定挑戰(zhàn)。如何根據(jù)不同地區(qū)的差異對(duì)“三券”政策進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，以滿足不同地區(qū)的實(shí)際需求，是“三券”政策在推廣應(yīng)用時(shí)需要著重考慮的問(wèn)題。

基于此，本研究從土地發(fā)展權(quán)視角出發(fā)，對(duì)南海區(qū)完善實(shí)施“三券”政策提出以下幾點(diǎn)建議：一是優(yōu)化和細(xì)化政策內(nèi)容，精簡(jiǎn)審批流程。根據(jù)不同鎮(zhèn)（街道）的實(shí)際情況，建立更加合理的“三券”價(jià)格機(jī)制，使“三券”價(jià)格更加符合市場(chǎng)現(xiàn)實(shí)，增強(qiáng)不同鎮(zhèn)（街道）參與全域土地綜合整治的意愿；根據(jù)實(shí)踐情況反饋的堵點(diǎn)、難點(diǎn)形成一套高效便捷的審核報(bào)批流程，以縮短審批時(shí)間，降低執(zhí)行難度，提升村集體和村民的參與積極性。二是加強(qiáng)政策溝通宣傳，提升“三券”政策的吸引力。根據(jù)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展需求與村民訴求，盡量為村民掃除信息盲區(qū)，同時(shí)調(diào)整“三券”實(shí)施細(xì)則，拓寬“券”的投入渠道，提高“三券”兌換后的投資收益，提升村民獲得感幸福感。三是推動(dòng)在不同群體、不同層級(jí)政府之間建立和完善多層級(jí)的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移機(jī)制，在全域土地綜合整治中兼顧多維度的公平、實(shí)現(xiàn)多群體的共享。四是探索“三券”政策在跨地區(qū)中使用的可行性。在同地區(qū)推廣“三券”政策的同時(shí)，深化“三券”在跨地區(qū)使用時(shí)的適用范圍、交易細(xì)則、交易價(jià)格等研究和探索，推動(dòng)“三券”作為土地發(fā)展權(quán)的載體在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中起到更為重要的作用。

結(jié)語(yǔ)

處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系是加快推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵議題。一方面，要以深化農(nóng)村土地制度改革為著力點(diǎn)，充分利用農(nóng)村現(xiàn)有土地資源和條件，推動(dòng)建立多元主體利益平衡機(jī)制，讓廣大農(nóng)民在改革中有越來(lái)越多的獲得感；另一方面，要以開(kāi)展全域土地綜合整治為突破口，強(qiáng)化農(nóng)村土地制度改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，破解土地低效利用、空間布局無(wú)序、耕地碎片分散、生態(tài)質(zhì)量退化等難題，科學(xué)布局生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間。南海區(qū)“三券”政策的實(shí)施，是在土地發(fā)展權(quán)視角下對(duì)全域土地綜合整治工具的創(chuàng)新探索，也為進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度改革提供了有益啟示。未來(lái)，南海區(qū)“三券”政策還應(yīng)在實(shí)踐中進(jìn)一步優(yōu)化完善，助力廣東“百千萬(wàn)工程”、鄉(xiāng)村振興和高質(zhì)量發(fā)展。

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注釋?zhuān)?/p>

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⑦李欣、林洛峰：《全省率先！佛山南海出臺(tái)“三券”制度，設(shè)立地券周轉(zhuǎn)指標(biāo)池》[DB/OL]，2022年8月18日，https：//static.nfapp.southcn.com/content/202208/18/c6801249.html，訪問(wèn)日期：2024年3月9日。

作者簡(jiǎn)介：梁小薇，廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)文化旅游與地理學(xué)院講師。廖曼華，廣州市城市規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司助理規(guī)劃師。袁奇峰（通訊作者），華南理工大學(xué)建筑學(xué)院教授。

【基金項(xiàng)目】廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“基于土地發(fā)展權(quán)視角的國(guó)土空間綜合整治機(jī)制研究”（GD23YGL09）、2022年度廣州市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)發(fā)展“十四五”規(guī)劃羊城青年學(xué)人課題“廣州科學(xué)有序?qū)嵤┏鞘懈滦袆?dòng)研究——廣州市城市更新中的領(lǐng)域政治”（2022GZQN36）成果。

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