不同規模城市治理能力現代化水平測度

劉潤芳，郝東明，李馨蘭

（西安財經大學a.統計學院；b.馬克思主義學院，西安 710100）

0 引言

黨的二十大報告明確提出，到2035年基本實現國家治理體系和治理能力現代化的總體目標。城市作為地域管理的基本單元，城市治理能力的提升是國家治理能力現代化的核心要義。國外學者關于城市治理的研究普遍認為城市治理由政府與公民共同參與來完成[1—3]，主要為定性研究；國內學者大部分傾向于研究局部城市治理能力，而關于全局綜合治理能力研究的文獻較少。采用的測度方法主要有熵值法、主成分分析法以及耦合協調模型等[4—7]，學者們提出的關于城市治理能力現代化水平的測度指標沒有較為統一的標準，且針對不同規模城市的橫向對比研究較少，不同規模城市的治理能力應該具有不同的特點。基于此，本文依據城市治理能力現代化的標準，系統構建評價指標體系，選取2014—2020年我國287個地級及以上城市為研究對象，采用加速遺傳算法投影尋蹤模型和物元可拓評價模型，從時間和空間兩個方面探究不同規模城市治理能力現代化水平。

1 研究設計

1.1 指標體系構建

城市治理能力現代化是指多元主體在城市治理過程中，靈活運用各項治理制度能力的現代化，涵蓋經濟、政治、文化、社會、生態文明、黨的建設等各個領域。衡量一個國家或城市治理能力的現代化，應滿足以下標準：公共服務設施的完善性、文化教育水平的優質性、生態綠化環境的優良性、衛生醫療制度的健全性、社會大環境的良好性。

測評城市治理能力現代化的指標體系龐雜，但政策等指標無法直接進行量化，為了盡可能保證研究結論的準確性，本文在衡量標準的基礎上，遵循科學性、可比性、可操作性等原則，從五個維度來構建城市治理能力現代化水平評價指標體系（見表1）。

表1 城市治理能力現代化水平評價指標體系

1.2 數據來源與說明

本文選取的2014—2020 年我國287 個地級及以上城市的數據主要來自《中國城市統計年鑒》《中國城市建設統計年鑒》《中國統計年鑒》以及國民經濟和社會發展統計公報。2014年國務院辦公廳出臺了調整城市規模劃分標準政策規定，根據城區常住人口對地級及以上城市進行歸類，人數小于50萬的歸類為小城市；50萬到100萬之間的歸類為中等城市；100 萬到500 萬之間的歸類為大城市；500 萬到1000 萬之間的歸類為特大城市；大于1000 萬的歸類為超大城市。為了簡化分析，本文后續將大城市、特大城市和超大城市進行合并，統稱為大城市。

1.3 研究方法

1.3.1 加速遺傳算法投影尋蹤模型

加速遺傳算法投影尋蹤模型（RAGA-PPC）是將遺傳算法和投影尋蹤相結合的評價模型。投影尋蹤獲得多維數據的最佳指標特征向量和綜合評價值的原理是將高維數據投影在一維空間上，能夠反映各評價指標的重要程度。具體步驟如下[8，9]。

（1）建立評價樣本集合，進行歸一化處理。以我國287個地級及以上城市為研究對象，構建各指標的初始樣本集合：{X*(i，j)|i=1，2，3，…，n;j=1，2，3，…，p} 。X*(i，j)為第i個城市的第j個評價指標，n、p分別為城市個數和評價指標個數。為消除量綱不同的影響，對采集的數據進行歸一化處理，處理后表示為X(i，j)，i=1，2，…，n。

（2）構建投影指標函數Q(a)。投影尋蹤模型把p維數據{X*(i，j)|i=1，2，3，…，n;j=1，2，3，…，p} 綜合成以a={a(1)，a(2)，…，a(p)} 為投影方向的一維投影值Z(i)：

投影指標函數可表示為：

式（2）中，Sz為投影值標準差；Dz為投影值局部密度。計算公式如下：

式（3）和式（4）中，E(z)是Z(i)的平均值，R 為局部密度的窗口半徑，可根據多次實驗來確定R 的取值。r(i，j)表示樣本之間的距離，r(i，j)=|Z(i)-Z(j) |。u[R-r(i，j)]為單位躍階函數。當R≥r(i，j)時，函數值為1，否則為0。

（3）優化投影指標函數。在確定樣本指標集后，投影方向a影響函數Q的輸出。當投影指標函數取最大值時，得到最佳投影方向。本文選定父代初始種群規模N=400，交叉概率ρ=0.8，變異概率ρm=0.8，優秀個體數目選定為19 個，加速次數為30 次。計算得到最佳投影值a*，將其代入函數Q(a)中，可得最大化目標函數。

（4）綜合評價分析。將最佳投影值a*代入函數Z(i)，得出各城市投影值Z*(i)，即城市治理能力現代化水平值。

1.3.2 物元可拓評價模型

本文采用物元可拓評價模型測算大、中、小城市治理能力現代化水平，具體步驟如下[10]。

（1）建立物元矩陣。由物元分析概念可知，物元是包含事物、特征、量值三個要素的有序組合，用R=(N，C，V)來表示，其中，N為待評價事物，特征C為評價指標，V為待評價對象N關于評價指標C對應的特征量值。

（2）構建經典域、節域和待評物元矩陣。待評物元質量設有m個評價等級，N0m是事物N的m種評價等級，Cj是事物N的j個評價指標，經典域V0jm代表評價指標j對應的m評價等級的量值范圍，則待評物元矩陣R0jm=(N0m，Cj，V0jm)。

（3）計算綜合關聯度，確定評價等級。綜合關聯度Km(N0)的計算公式為：

式（7）中，wj為評價指標權重，由熵值法確定；Djm為經典域量值范圍距離。采用最大綜合關聯度確認事物最終評價等級，若Km=max{ }Km(N0)，則認為待評物元N屬于等級m。

2 實證分析

2.1 城市治理能力現代化水平總體的動態演化

本文所選城市治理能力現代化水平測算結果見表2。總體來看，2014—2020 年我國城市治理能力現代化水平總體呈持續上升趨勢，宏觀政策的引領力顯著。從治理能力現代化水平的子系統來看，城市治理能力現代化的結構問題突出，治理能力現代化水平相差較大，治理能力現代化水平從高到低依次為衛生醫療（0.2925）、文化教育（0.2509）、基礎設施（0.2438）、生態綠化（0.1374）、社會環境（0.1111）。衛生醫療水平呈現波動上升趨勢，2014—2016年有大幅度的提升，上升幅度為48.88%，是我國城市治理能力現代化的重要推動力量，說明其對城市治理能力現代化的改變有顯著影響。文化教育、基礎設施相對平穩，且治理能力現代化水平相對較高；生態綠化與社會環境方面需要大幅提升，生態綠化水平在2014—2016 年有小幅度的下降，2017—2020 年之后平穩上升；社會環境治理能力需要引起重視。

表2 2014—2020年城市治理能力現代化水平及其構成

2.2 不同規模城市治理能力現代化水平動態演化

由表3可以看出，不同規模城市的治理能力現代化水平具有一定差異性。2014—2020 年，大城市呈現一定程度的下降趨勢，其子系統中基礎設施和生態綠化水平呈現波動下降趨勢，文化教育、衛生醫療和社會環境水平的提升并沒有促使大城市治理能力現代化水平提高。中等城市治理能力現代化水平呈現小幅波動，其子系統除了衛生醫療水平之外，其余四個子系統水平都呈現一定的波動下降趨勢。同時，中等城市治理能力現代化水平趨勢與其基礎設施、文化教育和生態綠化水平變化趨勢基本一致，說明這三個子系統的改變對中等城市治理能力現代化水平有顯著影響。小城市治理能力現代化水平呈現上升趨勢，其中文化教育、衛生醫療和社會環境水平呈現上升趨勢，這三個子系統對小城市治理能力現代化水平有顯著的推動作用。

表3 2014—2020年不同規模城市治理能力現代化水平及其構成

2.3.1 大城市等級劃分

通過建立大城市治理能力現代化水平評價的物元經典域和節點域矩陣，代入2014 年、2016 年、2018 年和2020年對應的數值，可得大城市在四個年份每個指標相應的關聯度，以判定指標等級的變化情況（見表4）。

從產生差異的原因來看，由于小城市基礎相對薄弱，在文化教育、衛生醫療條件改善的情況下，治理能力現代化水平提升速度最快。大城市受城市規模不斷擴大、數量明顯增長、基礎設施老化、生態環境承載壓力過大等因素的影響而導致其治理能力現代化水平提升速度緩慢，甚至表現為下降趨勢。介于大小城市之間的中等城市，其治理能力現代化水平表現為波動演進趨勢，影響因素較為復雜，差異性相對較大。

2.3 不同規模城市治理能力現代化水平等級劃分

選取2014 年、2016 年、2018 年和2020 年的大、中等、小城市，利用物元可拓評價模型，按照其三級指標進行等級劃分，其五個等級，即優秀（I）、良好（II）、中等（III）、較差（IV）、差（V）。因城區常住人口數量隨年份變化，此現象導致個別城市在不同年份的規模劃分不同，為便于對比，本文在分析城市時空演化時，僅保留了在四個年份中城市等級規模沒有變化的城市，而在各年份分析城市治理能力現代化水平等級劃分時，均選取當年的287個地級及以上城市。

以表4 中大城市2014 年城市維護建設資金支出（C1）為 例，K1(C1)=0.0362，K2(C1)=-0.0454，K3(C1)=-0.0486，K4(C1)=-0.0499，K5(C1)=-0.0504，其中K1(C1)是最大值，可得出2014 年大城市的城市維護建設資金支出（C1）處于Ⅰ等級，同理可確定其余特征指標等級。從大城市單項指標關聯度等級判定劃分可知，大部分指標處于Ⅰ等級。污水處理率（C10）從2014 年的Ⅱ等級上升至2016 年的Ⅰ等級并保持到2020 年，表明大城市在環保方面重視污水處理。2014—2018年城鄉居民人均可支配收入比（C15）一直處于Ⅴ等級，2018—2020年有所改善，城鄉居民人均可支配收入比存在縮小趨勢，表明社會公平度更高。城市維護建設資金支出（C1）在2016 年之前一直處于Ⅰ級，2016—2018 年指標出現下降趨勢，下降到Ⅲ等級并一直保持到2020 年，說明大城市在2016 年之后對城市建設的投資與維護力度有所下降。2014—2020年人均道路面積（C2）、空氣質量指數優良率（C11）、城鎮登記失業人員數（C16）、交通事故死亡人數（C17）和刑事案件數（C19）一直處于Ⅴ等級，表明大城市的治理重點是關注社會環境和道路建設。

由大城市治理能力現代化水平評價指標的權重和關聯度等級對具體城市治理能力現代化水平進行等級劃分，結果見下頁表5。可以看出，各年份的大城市之間治理能力現代化水平差異性非常顯著，等級跨度較大。具體來看，2014—2020 年，城市治理能力現代化水平等級持續提升的有天津、太原等城市；城市治理能力現代化水平等級波動上升的包含吉林、哈爾濱等城市。說明上述城市2014—2020 年的治理頗有成效。但仍有極少數城市的水平等級出現回落現象，如重慶。北京、上海、廣州、深圳、南京等城市的治理能力現代化水平一直處于Ⅰ等級；邯鄲、保定等城市的等級一直處于Ⅴ等級。

表5 2014—2020年大城市治理能力現代化水平等級劃分

2.3.2 中等城市等級劃分

中等城市等級的變化情況見表6。可以看出，在2014—2020 年，中等城市評價指標等級差異較為顯著，絕大部分評價指標的等級呈波動上升趨勢，科學技術支出占比（C6）、空氣質量指數優良率（C11）和城鎮基本醫療保險參保人數（C14）水平等級波動趨于平穩，分別處于Ⅲ、Ⅴ和Ⅱ等級。城市維護建設資金支出（C1）在2014—2016年有小幅度的上升，2016之后下降到Ⅴ等級并一直持續到2020年；普通高等學校數（C7）在2016年之前一直處于Ⅰ等級，之后下降到Ⅲ等級；人均綠地面積（C9）呈持續下降趨勢，由2014 年的Ⅰ等級下降下降到2020 年的Ⅳ等級。由此可見，城市維護建設資金支出、普通高等學校數和人均綠地面積是中等城市治理能力提升的短板，需要政府重點加強維護城市建設資金支出，加大對普通高等學校的支持力度和城市綠地的擴增。

表6 2014—2020年中等城市、小城市治理能力現代化水平等級劃分

同理可得中等城市治理能力現代化水平等級劃分（見表7）。可以看出，在2014—2020年，中等城市治理能力現代化水平等級持續提升的有臨汾、赤峰、營口等城市。城市治理能力現代化水平等級波動上升的包含陽泉、錦州、盤錦、雞西、黃石等城市。但仍有少數城市的水平等級出現回落趨勢，2014—2016 年益陽下降一個層級并保持Ⅳ等級直到2020年。本溪、舟山、東營和威海的城市治理能力現代化水平一直處于Ⅰ等級。對于城市治理能力水平等級一直處于優秀等級、水平波動或持續上升的城市，采取的治理政策和措施仍需繼續保持。對于等級下降或一直處于差等級的城市應進行影響因素分解，因地制宜地推動城市治理能力提升。

表7 2014—2020年中等城市治理能力現代化水平等級劃分

2.3.3 小城市等級劃分

由表6可知，從小城市單項指標關聯度等級判定劃分可知，小城市評價指標等級差異頗為顯著，絕大部分評價指標的等級保持平穩或略有下降，只有極少數的評價指標等級呈持續上升趨勢。基礎設施、文化教育和社會環境這三個方面的指標等級有所提升，而普通高等學校數（C7）、醫院衛生院床位數（C12）、公共衛生人員數（C13）、交通事故死亡人數（C17）、公共管理和社會組織人數（C18）的等級呈波動下降趨勢。

同理可得小城市治理能力現代化等級劃分（部分城市的結果見表8）。2014—2020年，小城市中城市治理能力現代化水平等級持續提升的有晉城、晉中等城市，等級波動上升的包含朔州、遼源等城市，說明小城市治理情況較為樂觀，等級上升城市數量較多，治理頗有成效。但仍有一些城市的等級出現回落趨勢，如銅川、中衛、三明、張掖等城市；鄂爾多斯、銅陵、克拉瑪依等城市的城市治理能力現代化水平一直處于Ⅰ等級；河池、定西、酒泉、嘉峪關等城市的城市等級一直處于Ⅴ等級。綜上所述，小城市治理能力現代化水平處于差等級的比處于優秀等級的多，政府部門可以借鑒優秀城市的治理經驗，應用到本地治理政策當中。

表8 2014—2020年小城市治理能力現代化水平等級劃分

2.3.4 不同規模城市治理能力現代化水平等級異質性分析

大、中等、小城市的城市治理能力現代化水平等級匯總結果見表9。縱向來看，2014年三大規模城市的城市治理能力現代化水平等級處于Ⅴ等級的數量最多；2020 年中等、小城市處于Ⅰ等級的城市數量持續攀升，三大規模城市處于Ⅴ等級的城市數量較2014年顯著降低。橫向來看，2014—2020 年三大規模城市治理能力現代化水平處于Ⅰ等級的城市數量持續增加，處于Ⅴ等級的城市數量持續減少。

表9 2014—2020年城市治理能力現代化水平等級匯總

從不同等級城市異質性來看，大城市中的北京、上海等城市，中等城市中的本溪、舟山等城市，小城市中的晉城、鄂爾多斯等城市，在政策、制度、資源、區位等方面具有一定的優勢，決定了其治理能力現代化水平較高。反觀大城市中的邯鄲、淮南、西寧等城市，中等城市中的遼陽、天水、曲靖等城市，小城市中的呂梁、慶陽、周口等城市，由于受產業結構調整難度大、地理環境差等因素的影響，明顯制約了城市治理能力現代化水平的提升，導致其等級相對較低。

3 結論

本文選取2014—2020 年我國287 個地級及以上城市為研究對象，運用加速遺傳算法投影尋蹤模型和物元可拓評價模型對城市治理能力現代化水平進行測度，主要結論如下：第一，我國城市治理能力現代化水平總體上呈持續上升趨勢，但結構性問題明顯。從子系統來看，水平差異較大，從高到低依次為衛生醫療、文化教育、基礎設施、生態綠化、社會環境。第二，不同規模城市治理能力現代化水平差異顯著。大、中等、小城市治理能力現代化水平均值分別為0.8688、1.3580、1.2051。同時，大城市治理能力現代化水平呈現下降趨勢，中等城市小幅波動，小城市呈上升趨勢。第三，根據物元可拓評價模型的分析結果來看，不同規模城市治理能力現代化水平處于優秀等級數量都在逐年升高，水平處于差等級城市的數量在持續減少。